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【人大工作】基层立法联系点建设之浅见

2021年7月，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上特别提出要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”，随即“全过程人民民主”的理念引起社会各界的广泛探讨，并不断推动我国社会主义民主政治的发展与全面依法治国的建设。“全过程民主”这一概念，是2019年11月习近平总书记在考察上海市虹桥街道基层立法联系点时总结概括出的我国民主政治实践的鲜明特点，并在此基础上加入“人民”二字，形成了“全过程人民民主”这一极具中国特色的民主政治理念。基层立法联系点作为“全过程人民民主”的实践载体，是立法主体依托乡镇、街道，高等院校等基层组织建立的，收集基层群众关于立法的意见建议的经常性联系单位[1]。基层立法联系点制度为展现全过程人民民主所蕴含的理论意涵提供了实践前提。与此同时，基层立法联系点也正是我国在丰富和发展民主形式的过程中的一次创新性探索，二者相辅相成，共同促进我国法治民主化水平的提高。

在发展全过程人民民主的过程中，如何进一步发掘基层立法联系点制度的法治价值，更好地提高科学立法、民主立法水平，使立法工作反映人民意愿、得到人民拥护，具有很高的研究意义。本文拟在分析基层立法联系点制度建设的背景与功用，在梳理其发展现状与存在问题的基础上，进一步提出相应的完善建议，以期基层立法联系点在提高立法质量、发展全过程人民民主、增强国家治理效能方面发挥更大的作用，为全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴提供制度保障。

一、基层立法联系点制度建设的背景与功用

（一）基层立法联系点建设的背景

当前基层立法联系点制度正处于不断丰富与发展的推广完善阶段，考察其发展历程可以发现，制度建设主要经历了初步探索、制度确立、推广完善三个阶段。

1.初步探索阶段

基层立法联系点最早的尝试始于2002年甘肃省人大常委会设立了10家“地方立法联系点”，其中的临洮县还在后来成了首批全国人大常委会立法联系点。在此之后，湖北省人大常委会也在2008年确定了9个“立法基层联系点”。在这一阶段，基层立法联系点的工作职能只是初具雏形，没有建立起完备的运行机制，但这些初创性的探索为上级立法机关提供了丰富的实践经验。

2.制度确立阶段

宪法构成了基层立法联系点制度的制度基石，我国宪法明确规定，国家的一切权力属于人民，人民通过人民代表大会制度行使权力。基层立法联系点作为人民代表大会制度的丰富和发展，是极具中国特色的民主政治实践探索。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“建立基层立法联系点制度，推进立法精细化”，随后全国人大常委会法工委于2015年确认了首批4个基层立法联系点，初步建立起了基层立法联系点制度，促使基层立法联系点制度建设飞速发展。此外，2015年修订的《立法法》突出强调“立法公开”“科学立法”“民主立法”，基层立法联系点制度能够更好地将民之所思所想与立法工作紧密结合在一起，从而提高立法质量，使法律能更好地保障人民群众的利益。

3.推广完善阶段

2019年，习近平总书记在考察虹桥立法联系点时充分肯定了基层立法联系点在民主立法方面的积极探索意义，极大地激励了基层立法联系点制度的发展与完善。随后，全国人大常委会法工委分别在2020年和2021年增设了第二批和第三批基层立法联系点，基层立法联系点在不断地推广过程中进一步得以完善。此外，新修订的《全国人大组织法》和《地方组织法》将“坚持和发展全过程人民民主”写入法律中，全过程人民民主更加具有制度保障、法律依据，民主立法原则也将得到更好的贯彻落实。

（二）基层立法联系点建设的功用

根据《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则》（以下称《工作规则》）中的规定，基层立法联系点主要具有以下作用：征集立法意见建议；协助开展立法调研；参加座谈、听证会；调查法律实施情况等。从《工作规则》中可以看出，基层立法联系点制度的功用重点围绕立法工作展开，兼顾民主协商、普法宣传，具有增强立法科学性、体现立法民主性、创新民主实现方式三大功用。

1.增强立法科学性

立法程序的科学性关乎立法结果的质量，而立法质量对于法治建设至关重要，习近平总书记强调，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量”[2]。立法科学性的增强，主要从获取基层民意和保证公众参与两条进路得以实现。

获取基层民意方面，基层立法联系点通过收集基层民众的立法建议获取第一手立法资料，可以为立法机关解决“信息不足”与“表达不畅”的问题，增强立法程序的科学性，从而最大程度地提高立法质量。在具体的实践中，如重庆市沙坪坝区自2021年成为全国人大常委会法工委的基层立法联系点以来，至今已有20条立法意见建议被采纳到《噪声污染防治法》等3部法律中[3]，立法工作有了坚实的民意基础，立法结果能够有效地关切人民群众切身利益，立法质量显著提高，立法的科学性显著增强。

保证公众参与方面，基层立法联系点通过让社会各行各业的公众充分参与到立法过程中，使得立法结果更加顺应社会发展的需要、更加符合公众利益，基层群众也会认为个人利益得到了认可与尊重，最终产生的法律也更易得到认可，法律的实效性显著增强。例如，在江苏金湖县施尖村立法联系点参与《江苏省粮食流通条例（草案）》意见征询的过程中，基层群众感受到自己的意见被采纳并体现在随后正式出台的条例中，参与立法的热情随之高涨，守法、用法的意识也得到了增强[4]。

2.体现立法民主性

中国特色社会主义建设，归根到底是为了人民。在全面依法治国的过程中，必须坚持为了人民、依靠人民。正如马克思所说：“只有使法律成为人民意志的自觉表现，也就是说，它应该同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立。”[5]基层立法联系点在体现立法民主性这一功用上，不但可以拓宽立法意见征询的方式，还可以畅通民意与立法的沟通渠道。

从拓宽意见征询方式角度出发，基层立法联系点实质上是以往民主立法传统路径如立法公开、立法听证会、法律草案意见征求等的进一步延伸，使立法公众参与更加制度化、具体化，提高立法公众参与积极性，实现公众意见建议与立法工作的有效畅通衔接。沙坪坝区基层立法联系点在工作开展过程中，充分利用区人大官网、微信公众号、小程序等平台扩大意见征询范围，还通过统一装备、发放聘书、颁发证书等增强“仪式感”的方式提升基层立法联系工作的荣誉感，以激励民众的参与热情[6]。

从畅通民意与立法沟通渠道角度出发，基层立法联系点可以使立法工作更准确、更深入地了解人民群众所想所思，并将人民群众的“朴素价值取向”通过立法联系点的专业平台转化为“科学立法语言”，显著提升民主立法的工作效率。重庆沙坪坝区立法联系点立法咨询专家、重庆大学法学教授秦鹏充分发挥专业优势，通过该联系点建立的“法言法语”与“民言民语”双向转化平台，在工作过程中既能帮助基层群众更好地理解法律，也能将群众的声音更加准确地反映给立法机关[7]。

3.创新民主实现方式

习近平总书记在党的二十大报告中提出：“……继续推进实践基础上的理论创新……必须坚持人民至上……站稳人民立场、把握人民愿望、尊重人民创造、集中人民智慧……不断提出真正解决问题的新理念新思路新办法。”[8]发展全过程人民民主，就是要继续坚持和完善人民代表大会这一根本政治制度，不断创新民主政治的实现方式。当前，我们正处在中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴开局起步的关键时期，发挥好法治固根本、稳预期、利长远的保障作用尤为关键。立法作为推进治理体系与治理能力现代化的前提环节，必须探索出具有中国特色、体现人民意志、保障人民权益的立法方式，为全面建设社会主义现代化国家铺平法治轨道。

基层立法联系点制度的探索，拓宽了民主立法渠道，强化了基层单位参与立法职能，使得立法工作更能体现社会主义民主政治的本质特征。基层立法联系点制度不仅仅在立法层面发挥着重要作用，还在培养基层群众政治素养、参政意识等方面起着积极作用。习近平总书记在虹桥街道立法联系点考察时，萍聚工作室党支部书记朱国萍告诉总书记“居民们不仅‘零距离’感受到了人民民主，也更有主人翁意识，更具法治思维”[9]。基层人民群众通过参与基层立法联系点的各项工作，个人的意见建议直通立法机关，民主参与感、获得感最大程度得到满足，更加调动人民群众参政议政的热情。

二、基层立法联系点制度建设的成效与不足

（一）基层立法联系点建设的成效

2015年以来，全国人大常委会法工委先后分三批设立32个基层立法联系点，随后各省区市设立了400余个省级立法联系点，设区的市设立了4000多个市级立法联系点，极大拓展了公众参与立法的深度和广度，丰富了全过程人民民主的实践和内涵。其中，上海市虹桥街道立法联系点与广东省江门市江海区人大常委会立法联系点在建设过程中逐步发展出具有当地特色的工作模式，“虹桥经验”与“江海经验”是当前立法联系点制度建设过程中值得推广学习和借鉴的特色工作经验。

1.上海市的“虹桥经验”

上海市虹桥街道基层立法联系点是2015年全国人大常委会法工委首批立法联系点中唯一深入到街道的立法联系点，这里既有外国居民，也有产业园区，具有国际化、商务化的特点。在过去几年的工作中，虹桥街道基层立法联系点形成了“民意广覆盖，流程全链条，信息全方位，联动聚合力，征询促法治，宣传接地气”的虹桥经验，建立起了“一体两翼”的工作组织架构，形成了“一二三四”工作法，为全国其他基层立法联系点的建设提供了真实可靠的实践样本。

“一体两翼”中“一体”是以信息员为主体，“两翼”是指将律师事务所作为专业人才库，将区人大、法院、高校作为顾问单位，通过这样的架构，虹桥街道可以根据草案的不同需要，选择合适的信息员，合适的征询范围，实现了样本多元化与典型性的统一。“一二三四”工作法中，“一”是指提前一周将法律草案送给信息员并进行解释说明，“二”是指召开普通民众与业务人员两种类型的座谈会，“三”是指收集意见的方式分为座谈、书面和个别访谈三种，“四”是指每部法律草案座谈会召开数量至少为四场。通过细化具体的工作方法，可以有效提高基层立法联系点的工作质量，避免联系点工作流于简单开开会、拍拍照的形式主义，确保每一次的意见收集都落到实处。

在“一体两翼”的组织架构和“一二三四”工作法的共同推动下，过去几年间，虹桥街道基层立法联系点已参与了30余部法律的修改，提出600多条各类建议意见[10]。其中的不少立法建议已被纳入了《民法典婚姻编》《反家庭暴力法》《未成年人保护法》等法律之中。

2.广东省的“江海经验”

2015年11月，广东省积极响应党的十八届四中全会精神，在全省21个地级市各选1个县（市、区）人大常委会作为省级联系点。2020年，江门市江海区人大常委会被选定为全国人大常委会法工委第二批基层立法联系点，短短两年时间，江海基层立法联系点立足于当地的“侨乡特色”，与侨联、侨商加强合作联系，不断扩大立法联系对象的范围，探索出具有当地特色的“江海经验”。

江海区人大常委会制定了《信息收集制度》《上下联系联络制度》《管理服务制度》等联系联络专项制度，并在工作实践中形成法律法规草案的收文、方案制订、征集、整理、撰写、审定、上报、归档全过程的“八步流程工作法”。此外，江海区还采用在社区中设立立法意见义务收集员、建立与省内其他立法联系点沟通联系渠道