目 录

1. 克拉玛依区深化拓展基层减负取得成效：

“数智”赋能基层治理 1

2. 邹翔：

持之以恒深化拓展基层减负 4

3. 贵州贵阳市委秘书长、办公厅主任刘本立：

持之以恒为基层减负 6

4. 楚雄州：

以“真功夫”助推基层减负跑出“加速度” 9

5. 西藏自治区党委常委、秘书长刘江：

打好为基层减负攻坚战 11

6. 德阳罗江区切实推动基层减负增效13

7. 山西省树文会新风为基层减负工作综述15

8. 陕西西安市应急管理局推动基层减负工作侧记19

9. 江苏省总工会办公室：

工会为基层减负情况的实践和建议22

10. 胡晓东：

基层“减负”与治理：根源性因素探讨27

11. 叶雨轩、谭伴玥：

基层减负的十大问题 38

12. 中共广东省委党校（广东行政学院）公共管理教研部代凯：

基层减负三周年：成效、问题与长效机制构建 44

13. 中共哈尔滨市委党校（哈尔滨市行政学院）耿海霞：

基层减负视域下解决形式主义突出问题研究 55

14. 浙江省新昌县委书记李宁：

基层减负应加强源头治理和制度建设 66

15. 辽宁省整治形式主义为基层减负综述 70

16. 江西省三年来整治形式主义官僚主义为基层减负综述 74

17. 新华社记者王琦：

减负增效强基层轻装奋进新时代 78

18. 国际关系学院葛蕾蕾单景泽：

开辟基层减负新路径 85

19. 滨州市委编办主任张佃平：

立足职能服务大局全力推动基层减负走深走实89

20. 河南省开封市委常委、兰考县委书记李明俊：

破除形式主义为基层减负赋能 93

21. 中国纪检监察报记者陆丽环：

纪检监察机关紧盯形式主义突出问题强化监督持续为基层减负96

22. 余哲西：

锲而不舍打好为基层减负“加强针” 99

23. 辽宁省鞍山市委书记余功斌：

全面整治形式主义为基层减负 101

24. 六盘水市近三年为基层减负工作综述104

25. 中国人民大学公共管理学院教授马亮：

如何增强基层减负的获得感 107

26. 三年来，为基层减负成效明显 112

27. 龙琪：

邵阳“五规五治”为基层减负松绑113

28. 湖北纪检监察机关持续解决困扰基层的形式主义官僚主义问题 114

29. 汪昆：

为基层减负，为群众办事 116

30. 营口日报记者孙江宇：

为基层减负松绑让社区轻装自治 119

31. 张芮：

我市创新考核机制为基层减负 121

32. 甘肃省整治形式主义为基层减负工作综述124

33. 刘兰：

雅安：清理层层加码为基层减负给干部赋能 128

34. 北海市委办公室理论学习中心组：

以“四个抓”切实为基层减负松绑 132

35. 中央办公厅督查室：

以钉钉子精神持续整治形式主义为基层减负 135

36. 江苏省泗洪县委书记李爱华：

以基层减负促进干部担当 139

37. 李明亮：

舟曲基层减负成效显著 143

38. 河南省安阳市市委市政府督查局荆栋：

做到“六个注重”确保基层减负成效144

“数智”赋能基层治理

克拉玛依区深化拓展基层减负取得成效

（2022年8月30日）

克拉玛依区的基层减负换上“数智”的轻装后，跑得愈加欢快了。

基层千头万绪绘进“一张表”，社区（村）信息采集量下降77%，效率提升80%；19项高频服务事项下沉至社区，群众办事更方便；辖区所有在职党员，共计2万余人积极参与社区参与治理乘着数字化改革的东风，克拉玛依区尝到了“松绑”带来的甜头。

克拉玛依区下辖天山路街道、胜利路街道、银河路街道、昆仑路街道、迎宾街道、古海街道以及小拐乡，常住人口和暂住人口共计28万人，辖区内有生活居住区、高教园区、产业园区等，面临着产业结构复杂、人员结构复杂、流动人口难管理等社会治理问题。

如何利用数字为智能治理赋能，让克拉玛依区各族群众享有更加安全和舒心的生活生产环境？克拉玛依区不断探索“数智”治理的新方法、新机制，为基层减负，蓄积实干力量。

放权赋能

破解权责不匹

一直以来，权责不匹配是加重基层干部负担的主要问题。

乡镇街道承接着大量上级职能部门的行政和管理事务，但与其相配套的社会资源、管理权限、民生服务有时却未能同步，容易出现“看得见的管不着， 管得着的看不见”的低效治理困境。

针对上述问题，克拉玛依区坚持民生导向，采取回应性治理，进一步厘清不同层级、部门、岗位之间的职责边界，建立健全责任清单，明确社区维护稳定、服务群众等依法履职清单；理清社会治理、社区服务等依法协助政府清单； 梳理亲属关系、婚育证明等不应由社区出具证明事项清单；取消拆迁拆违、城市管理等8项不应由社区承担的工作清单，防止责任转嫁到基层。同时，克拉玛依区对社区进行实时动态监测，指导其构建民主自治、权责明晰、运行规范的工作体系。

“社区只需要做社区权责范围内的事情，我们会借助社会组织的力量来推进基层治理。这样一来，工作人员就可以在提升服务能力上多下功夫，多为群

众做些实事。”银河路街道佳福社区党支部书记丁燕说。

逆水行舟用力撑，一篙松劲退千寻。近年来，克拉玛依区将解决形式主义、属地责任泛化等问题与为基层减负相结合，以钉钉子精神一抓到底，作出一系列安排部署，打出一套组合拳。厘清街道（乡）、社区（村）服务事项；分层制定政务服务、公共服务清单；精简撤销11个部门派发街道（乡）工作事项107 个工作重心和服务事项的下沉，不仅解决了基层治理的顽瘴痼疾，刹住了不正之风，也把基层干部从一些无谓的事务中解脱出来，为基层干部创造更加充分、高效的干事条件。

改革举措

减轻基层负担

为社区居民提供精准化、精细化服务，基层干部既要多跑苦干，也要靠技术、花心思、巧借力。克拉玛依区以满足居民群众需求为出发点，构建了以社区为平台、社区社会组织为载体、社会工作者为支撑、社区志愿者为辅助、社区公益慈善资源为补充的“五社联动”新型社区治理机制，进一步增强社区邻里关系及居民对社区的认同感。

这只是克拉玛依区为基层减负取得的显著成效之一。近年来，克拉玛依区统筹党政机构职能配置和编制资源，优化街道“两办四中心”，整合市场监督、城市执法等执法力量下沉街道，打造综合行政执法新格局。同时，克拉玛依区规范社区党组织领导下的“两中心一站”，发挥居委会及下属人民调解等6个专委会作用，把矛盾化解在基层。

为提高基层治理水平，克拉玛依区以提升基层干部服务能力为突破口，探索推行了“全岗通”工作机制。该机制是通过全面提升社区工作人员综合能力， 使社区工作者达到“一专多能、全岗都通”、从“一岗制”转变为“全科制”， 努力实现社区业务一人通办、居民事务一次性办结。

2021年底，克拉玛依区已实现“全岗通”覆盖率100%，各社区（村）业务办理岗工作人员均已通熟77项常办事项。

坚持党建引领、大胆放权赋能、推动重心下移、紧扣实际需求，在不断深化拓展基层减负工作成果的过程中，克拉玛依区不断把更多资源、服务、管理放到街道、探索实施社区层面，“五百”“街乡吹哨、部门报到”“大工委” “大党委”等工作机制，在加强街道、社区服务能力建设的同时，也让基层干部可以更好地破解居民群众关注的热难点问题，极大提升了为民服务质效。

数字技术

提升治理效能

基层减负减得怎么样？基层最有话语权。“以前，我们录入居民信息时， 需要社区负责不同工作的同事，分别将信息录入社区综合信息采集系统、流动人口系统和计生系统等至少3个平台，耗时1个小时左右。”克拉玛依区胜利路街道前进南社区工作人员孙玉娟说，“现在只需通过‘基层一张表’综合信息采集系统录入信息，该系统就会自动将这些数据共享到其他系统，5分钟就能完成，工作量大大减轻。”

近年来，“基层一张表”专项改革推动大数据延伸到基层末梢，“基层一张表”综合信息采集系统已汇集26个部门在用系统数据，在克拉玛依区70个社区（村）平稳运行。各社区（村）需采集填写的数据由原来的461个缩减为108 个，其余数据从“一张表”数据资源池中获取，社区（村）居民信息采集量下降77%。

“基层一张表”专项改革在给基层工作人员带来真减负、减真负的同时， 也让基层形成了放开手脚干事、甩开膀子作为的浓厚氛围。

各街道（乡）、社区（村）积极开展“互联网+政务服务”工作，推行网上办、掌上办、远程办、自助办，不仅在基层开展代办代缴代理等便民服务，还向居民提供方便快捷的政务服务办事方法，让群众足不出户就能轻松了解生活服务的各类事项。

基层社会创新智治，不仅仅体现在助推基层工作的现代化、智慧化，还体现在预判风险和隐患早处理。

“红细胞”工程作为克拉玛依区的党建品牌工程，推动1000余家驻辖区单位和2万余名在职党员通过新时代“红细胞”小程序在社区报到，带动近6万名群众志愿者参与其中，做到关口前移、源头预防，常态化服务群众。

克拉玛依区的基层减负之树，在肥沃的数字化改革土壤里，经过滴灌式的精心培育，已结出累累硕果。

持之以恒深化拓展基层减负

邹翔

浙江岱山优化年度考核工作，考核组没有扎在会议室里看台账，而是直奔现场察实绩；江西萍乡集中开展基层“挂牌多”问题专项清理，职能实现集中整合；新疆昌吉开展基层报表、档案、会议和借调干部“四项清理”工作，会议压减50%以上 自2019年中办印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》以来，各地持续解决困扰基层的形式主义问题，让基层干部有了切实获得感，干事创业的劲头更足了。

党的十八大以来，从下大力气解决形式主义、官僚主义问题，到要求把干部从一些无谓的事务中解脱出来，让基层干部轻装上阵，以习近平同志为核心的党中央高度关注、强力推动基层减负。全党上下聚焦解决由形式主义、官僚主义导致的基层负担过重问题，部署落实一系列举措让基层干部摆脱形式主义束缚、放开干事创业手脚。从过去一年的情况看，大疫之下牢不可破的社区防线，抗洪中屹立不倒的鲜红党旗，决战决胜脱贫攻坚的无私付出 背后都有持续解决形式主义问题、深化拓展基层减负工作提供的作风保障。

好作风是生产力。深化拓展基层减负工作，让基层党员干部提高了解决实际问题的能力。会议少了，解决实际问题多了；填表少了，干实事的时间多了； “表面文章”少了，到一线历练的机会多了。广大基层干部从提供材料的忙乱中解放出来，从名目繁多的痕迹管理中解脱出来，走到田间地头、工厂车间， 全神贯注干工作、心无旁骛做服务。现场调研、推进工作、解决难题，来不得半点花架子，最能考验也最能锻炼基层干部。建立崇尚实干、带动担当、加油鼓劲的正向激励体系，进一步激发了基层干部提升能力、担当作为的积极性、主动性和创造性。

好作风也是向心力。深化拓展基层减负工作，让基层党员干部把精力放在解决群众的烦心事、操心事、揪心事上，极大地巩固和发展了党群关系、干群关系。基层干部不仅处在各项工作落实的“最后一公里”，而且承担着许多为民排忧解难的“一线硬任务”。不再有海量的表格、文件和会议压在身上，基层干部有了更多机会倾听来自群众的声音，把更多的时间和精力花在为群众办实事办好事上。群众的获得感、幸福感、安全感在这一过程中不断增强。减负成果最终惠及人民群众，进一步密切了党同人民群众的血肉联系。

作风建设永远在路上。一方面，倘若在狠抓落实、提质增效方面下功夫不够、措施不多，任由麻痹思想和松劲心态滋生，就存在形式主义顽疾卷土重来的可能；另一方面，也需要对形式主义新变种、新动向保持高度警惕，防止形式主义改头换面、重新出现。固本培元方能凝魂聚力。以党史学习教育为契机， 教育引导广大党员干部牢固树立正确的权力观、政绩观、事业观，进一步健全基层减负常态化机制，增进深层次源头性问题研究及整治，才能推动基层减负工作走深走实，取得更大成效。

今年是“十四五”开局之年，也是我们党成立100周年。踏上全面建设社会主义现代化国家新征程，尤需激发优良作风这个干事创业的保障、善作善成的法宝。以钉钉子精神持续做好深化拓展基层减负工作，让广大基层干部心无旁骛地担当作为、真抓实干，必将使党心民心更加凝聚、干部作风更加务实、干事创业环境更加优化。

持之以恒为基层减负

贵州贵阳市委秘书长、办公厅主任 刘本立

形式主义、官僚主义之弊非一日之寒，从根子上减轻基层负担也非一日之功。切实为基层减负，需驰而不息、落实落细，持之以恒破解现实难题。

一、规范源头管控，树牢工作“航向标”

紧盯压减目标，严守年度计划。中央办公厅《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》下发以来，贵阳市高度重视，对标对表、细化措施、提出明确要求，对“文、会、督”实行年度计划管理，年初即对全市层面相关事项进行统筹，未列入年度计划的发文开会及督查检查考核事项，原则上一律不得开展。全面实行必要性会商，对市直部门发文开会严格执行限额管理，实行周调度，并及时提醒预警。坚持文件前置审核机制，严控发文规格及字数篇幅，对不符合要求的作退文处理。严格落实开会审批报备、“无会周”、“无会日”等制度，精减或合并临时性、重复性会议，市级层面“文、会、督”数量明显下降。

整合督考事项，持续跟踪问效。优化整合全市性重要督查检查和重要目标考核，成立10个重大决策部署落实督查组，集中开展中央环保督察、国务院大督查、省委省政府综合大督查反馈问题等整改落实。建立健全问责考核制度， 依托调研、暗访、监测点报送、群众监督等方式，拓宽问题线索渠道。定期开展暗访，不打招呼、不需陪同，掌握减负整治真实情况。除市委、市政府重大决策部署涉及督查以明查进行外，其余专项督查一律以暗访暗查形式进行。没有切实落实减负要求，未完成年度压减任务的部门，除在年度目标绩效考核中扣减相应分数外，在全市范围内进行通报。将集中整治形式主义、官僚主义工作情况纳入全面从严治党工作考核，将为基层减负工作列入年度市委重点督办事项，形成提示、约谈、通报、考核的阶梯式考核评价问责机制。聚焦形式主义，制定负面清单。聚焦以形式主义反对形式主义，搞算账式、数字式等变异减负问题，制定文件“九不发”、会议“七不准”、督查检查考核“八不能” 负面清单。同时，清理规范各类QQ、微信工作群。有力推进表格清理工作，市级层面要求基层填报的表格由312个压减至117个，下降63%。加强源头治理，提升行文质量及有效性，优化整合市级议事协调机构行文方式，将全市148个市级议事协调机构领导成员调整充实的文件优化精减为1个文件，定岗不定人，确保

按岗履职、长效有序。统筹规范“一票否决”和“责任状”事项，确保落实到位，纠正层层加码、凡事留痕等积习。定期对省级样本监测县与市直部门的数据进行交叉比对，用以下看上倒查问题的方式检视，对市直部门涉及基层的“文、会、督”计划落实情况进行研判。

二、深化制度建设，形成长效“强保障”

强化一个体系，形成工作合力。建立整治形式主义为基层减负专项工作机制，坚持月盘点、季调度，定期召开调度会，对为基层减负工作进行专题调度研究，进一步细化总量控制目标，持续组织联合调研、暗访暗查，动态跟进管控，紧盯工作落实情况，及时提示提醒，统筹推进各项措施落地落实，定期向市委报告调度情况。

建立四项机制，强化制度保障。建立健全网格工作现代化、问题监测、考核检查、线索移送四项工作机制，巩固拓展减负成效。按照“一格一员”的方式配备专职网格管理员，根据统一的工作标准和要求开展信息采集、服务管理等基础工作，推动全市网格化服务管理实现多网融合、资源互通。充分发挥全市各乡（镇、街道）市级督查员的作用，随机抽查为基层减负工作开展情况， 收集问题信息。强化对市直部门开展为基层减负工作的监督检查，相关落实情况和通报情况纳入年度目标绩效考核，严格兑现奖惩，用好考核“指挥棒”。建立问题线索移送机制，将为基层减负工作情况纳入执纪监督、领导班子和领导干部评价、目标绩效管理工作的重要内容。

制定一张清单，明确权责边界。在清理规范“责任状”“一票否决”的基础上，按照“依法下放、能放即放、权责一致”的原则，严格管理审批和严控事项总量，建立乡（镇、街道）事权清单制度，制定社区权责清单，防止职能部门层层向基层转嫁责任，从根本上改变政出多门、基层疲于应付的现状。

三、加快数据融合，创新用活“助推器”

搭建数据平台，创新减负方式。充分发挥贵阳市发展大数据优势，依托基于电子政务内网的“筑委办云”大数据综合应用平台，加快建设基于互联网的贵阳市块数据（城市）综合服务平台，优化升级“数智督查”云平台、贵阳市社会治理指挥调度平台等，利用大数据、云计算等信息化手段提高办事效率和质量，切实减轻基层负担。

规范数据采集，夯实减负基础。强化入口管理，结合贵阳市城市网格现代化工作，加强专职网格管理员队伍建设，确保基础数据集中、统一、规范采集，

有效避免多头报表、重复劳动、无效劳动。优化采集方式，引入RPA机器人流程自动化技术，自动识别、筛选、提取、录入相关信息，对全市各级各部门产生的海量数据进行智能分类。细化数据比对，定期采集监测数据，提高数据的有效性、实用性。

推进数据融合，提升减负效能。依托“筑委办云”着力加强对精文减会、督查检查考核的规范和统筹，采取大数据手段监控发文、办会、督查检查考核的数量和质量，切实提升整治工作的科学化、精准化、规范化水平。依托“数智督查”云平台实现督查检查考核全流程管理、全过程跟踪、智能化分析，真正做到多让数据跑路、少让基层跑腿。依托贵阳市块数据（城市）综合服务平台，整合全市各级各部门政务数据，让市级数据互联互认互通，打通数据壁垒， 逐步实现数据沉淀、提取和共享交换，有效解决基层重复报表、多头报表等问题。

以“真功夫”助推基层减负跑出“加速度”

楚雄州

（2022年3月15日）

“严格控制文件简报、压缩会议，州级发文数量同比减少59.63%、会议减少33.99%、考核事项减少55.81%”近日，楚雄州亮出2021年从严整治形式主义、官僚主义为基层减负成绩单。

“打好‘组合拳’，持续向形式主义、官僚主义亮剑开刀。”去年初，楚雄州纪委九届六次全会向形式主义、官僚主义突出问题再次亮剑。一年来，全州各级纪检监察机关立足职能职责，紧扣基层干部的“累点”，直击基层负担的“痛点”，以“真功夫”助推基层减负跑出“加速度”。

一、以“实招”强化源头管控

该州纪委监委聚焦中央和中央纪委、省委、州委对基层减负工作部署，示范带头，实行年度计划与进度倒逼机制，推动全州纪检监察机关带头抓紧抓实基层减负工作。

同时，该州纪委监委建立协助州委研究制定《关于进一步解决形式主义问题做好2021年为基层减负工作落实措施及责任分解》等制度，建立纪委领导挂钩监督机制，确保减负工作横向到边、纵向到底；以“基层减负深化拓展年” 为抓手，压紧责任，推动党委（党组）扎实开展作风问题排查整改，督促州直机关对照要求，自上而下开展整治，切实为基层松绑减负。

“关键少数”带动大多数的“雁阵效应”在全州各地有效形成。楚雄市把力戒形式主义、官僚主义作为重要任务摆在突出位置，从具体人和事抓起，重点围绕文山会海、检查散滥、为官不为、项目脱离实际等问题，采取一线监督、派驻监督、巡察监督、聘请党风廉政监督员、融媒体监督等方式，形成全市“一盘棋”。

二、以“硬招”提升监督质效

“2021年，全州纪检监察机关共查处形式主义、官僚主义问题51件处理95 人，给予党纪政务处分50人，通报曝光典型问题22批45起62人次”过去一年， 楚雄州把查摆形式主义、官僚主义问题作为全面从严治党主体责任落实情况检查和巡视巡察监督的重要内容，精准有力施策，督促立行立改，紧盯不放、一抓到底。

该州纪委监委要求各级纪检监察机关在查处领导干部严重违纪违法案件时，既要查清贪污腐败问题，又要审查形式主义、官僚主义问题。在此基础上， 全州各级纪检监察机关发挥“1+1+2”监督执纪联动机制作用，构建“1+3+6” 大监督工作格局，推进主体责任、专责监督同职能监督贯通融合。

针对推进工作不力、“走过场”、“做虚功”、“假把式”等问题，该州纪委监委加强对整治工作的全程监督，造成不良后果的实行责任倒查，并有效利用纪律检查建议、监察建议督促相关单位完善制度、堵塞漏洞。

三、以“真招”激励担当作为

该州坚持“三个区分开来”，运用监督执纪“四种形态”精准规范追责问责，既防止问责不力，又防止问责泛化、简单化。2021年，全州共开展“四项谈话”2311人，运用“四种形态”处理1726人次，问责党组织24个干部202人。制定出台《楚雄州容错纠错办法（试行）》，保护和激发基层干部的干事

热情，并进一步树立改进作风、真抓实干的鲜明导向。一年来，全州纪检监察机关为6名干部容错纠错，为44名干部不实信访举报进行澄清反馈，为担当者担当、为负责者负责、为干事者撑腰，推动广大干部充满激情、富于创造、勇于担当、敢为先锋。

“整治形式主义、官僚主义，需要下长功夫、硬功夫。”该州纪委监委主要负责人表示，将持续发力，发扬钉钉子精神，一步一步走下去，一锤一锤敲到底，让基层减负见到实效。

打好为基层减负攻坚战

西藏自治区党委常委、秘书长 刘江

破除监督检查的依赖症，坚决杜绝过度留痕的“假把式”；破除问责追责的依赖症，坚决赶走推卸责任的“甩锅侠”。

西藏自治区党委坚持把为基层减负作为全面从严治党的重要内容，持续释放基层干部狠抓落实、攻坚克难、服务群众的激情和活力。

破除监督检查的依赖症，坚决杜绝过度留痕的“假把式”。一是做到“三必须”，坚决扒下督检考的“花马甲”。严格执行年度计划和审批报备制度， 统筹管理所有督检考事项，做到纳入年度计划的必须实施，计划外确需开展的必须一事一报，自治区以下的督检考事项必须报自治区备案。二是改进方式方法，努力实现“三个转变”。坚持简化形式、改进方式，精准组织实施，多到现场看、多见具体事、多听群众说，从以明查为主向明查、暗访相结合转变， 从一味挑毛病、随意发号施令向既发现问题又帮助解决问题转变。探索推广“互联网+督查”，进一步把基层干部从一些无谓的考核程序中解脱出来。三是提高督检考质量，避免过度留痕。坚持把群众是否得到实惠、是否满意作为衡量标准，努力提高督检考的科学性、针对性、实效性，坚决纠正查台账、听汇报、要材料等做法，集中发挥督检考发现问题、解决问题、评估和完善政策措施的作用。四是“脱皮鞋换胶鞋”，加强和改进调查研究。进一步加强对考察调研活动的统筹，避免“扎堆”，坚决杜绝没有实际意义的考察调研活动。引导各级干部多开展随机调研、蹲点调研、解剖麻雀式调研。

破除问责追责的依赖症，坚决赶走推卸责任的“甩锅侠”。一是坚持“三不准”，压实关键责任。按照权责一致的要求，完善责任清单，未经批准，决不准自治区各部门与地市党委、政府签订责任状或变相签订责任状，决不准与地市行业部门和本部门下属单位签订责任状，决不准在落实责任状时层层加码， 着力保障中心任务、防止责任甩锅、确保政令畅通。二是深化改革，放权赋能。按照自治区党委正确处理好“十三对关系”和越改越符合实际、越改越对群众有利的要求，进一步厘清基层的权责，积极推动更多优质资源、管理权限和民生服务向基层下沉，使基层权责匹配对等。同时，协调相关部门把懂业务的干部一并放下去，帮助基层搞好承接，确保放权赋能落地见效。三是规范程序， 精准问责。依纪依规规范问责范围、问责程序，引导各级各部门针对不同的工

作类型、不同的责任性质、不同的错误程度，适时、适情、适度问责。对被问责的干部，不搞“一棒子打死”，保护好干部工作的积极性、主动性、创造性， 更好地服务决战脱贫攻坚、决胜全面建成小康社会。

精准制定清单 建立准入制度

德阳罗江区切实推动基层减负增效

（2021年10月26日）

为切实推动基层减负增效，今年3月，德阳市罗江区出台《村（社区）基层减负增效五条措施（试行）》，从减台账报表、减工作事项、减证明事项等方面，实打实为基层减轻工作负担。

一、严格准入划定“减什么”的底线

“推进基层减负，关键需要把村（社区）的工作事项理清楚，让他们干自己法定职责内的工作。”罗江区委常委、组织部部长汪旭认为。

为此，今年以来，罗江区对涉及村（社区）的工作事项进行全面梳理，统一制定依法自治事项清单13项、依法协助政府事项清单57项和负面事项清单10 项“三张清单”，为村（社区）依法履职提供依据。同时，开展证明事项清理， 编制《村（社区）开具证明事项清单》和《不应由基层群众性自治组织出具证明事项清单》，实行动态管理并定期对外发布。截至目前，已公布第一批4类可证明事项和53类不应开具证明。

“起初一些单位认为基层减负只是走走形式，没想到区级部门第一次提交上来的村（社区）工作事项却被要求返工。”汪旭告诉记者，为了精准制定村

（社区）工作事项清单，该区建立准入制度，采取职能部门初审，民政、组织部门复审，司法部门合法性审查的方式，厘清村（社区）工作事项的责任主体， 为村（社区）依法履职提供依据，防止一些单位层层转嫁责任和搞“责任甩锅”。

二、对症下药守住“怎么减”的红线

村（社区）的工作职责理清楚了，如何做到让基层干自己该干的工作？ 罗江区把严控报表台账填报作为基层减负的首要任务，按照“一个口子管

报表”，明确由区城乡基层治理促进中心统筹把关区级部门台账、报表下发工作。全面落实“一表三审”制度，对拟下发的台账报表进行严格审核，动真碰硬解决基层反复、多头报表等各类形式主义问题，今年7月以来，全区仅下发报表台账8张。

同时，该区“比选”8个有代表性的村（社区）作为“哨点”单位，通过“哨点”单位每月收集分析“填报表格台账”“开具证明事项”等具体情况，准确掌握基层减负落实情况。对基层反映强烈的台账报表、工作事项等，该区还定

期召开组织、司法、民政、当事方单位以及村（社区）的“五方会议”，以“三张清单”为依据，从合法性、合规性开展评审，厘清事权关系，进一步整顿基层过多承担行政事务的问题。“现在区上开展基层减负，再也不能像以往那样随意下发表格给基层增加负担了。”罗江区人社局副局长冯月告诉记者，为切实做到基层减负，区人社局对管理服务对象进行了认真梳理，逐一建立了业务数据库并做到定期更新，“这样不仅提高了自身工作效率，也避免了以往反复要求基层填报数据问题的发生。”

三、轻松上阵拉升“减出效”的高线

今年以来，罗江区93个村（社区）把发展集体经济、改善基础设施、保障民生作为工作的重点。据初步测算，今年全区62个村中，集体经济年收入10万元的将达到25个以上。“通过基层减负，村（社区）的工作负担得到了减轻， 但原来由村（社区）承担的工作却没有因为减负而被减掉。”罗江区委组织部副部长谭长洪告诉记者，一方面，该区积极引导区级部门践行“一线工作法”， 通过定期深入基层了解情况，为开展工作收集一手信息，使出台的相关政策更加接地气；另一方面，健全政府购买服务制度，制定《罗江区乡镇政府向社会力量购买服务实施方案》，仅今年区财政就拿出500万元资金，将职业农民培育、特殊人群关爱等5大类10项民生服务纳入政府购买范畴，通过购买社会服务，让社会组织参与政府管理，转变政府职能。

负担减下来 干劲提上去

山西省树文会新风为基层减负工作综述

（2022年7月19日）

“镇里到城里比较远，以前大部分时间耗在参加各种会议的路上，甚至要安排一个人专门在县里‘蹲会’。”近日，谈到文风会风改善，稷山县化峪镇党委书记杨素婷深有感触，“现在额外的负担减轻了，抓落实的时间和精力更多了。”

整治形式主义为基层减负工作，是以习近平同志为核心的党中央部署的一项重大政治任务。党中央驰而不息抓作风，从精文减会等入手作出一系列部署， 为基层干部减负、为治理能力增效，效果不断彰显。

省委把为基层减负摆在突出位置来抓，以“钉钉子精神”整治形式主义， 狠抓工作落实。省委书记林武就严格控制文件会议数量、提高质量作出批示， 强调坚持从省委层面抓好为基层减负工作，并身体力行倡导开短会、讲短话， 为各级各部门作出表率。省委常委、秘书长李凤岐主持召开2022年省委层面整治形式主义为基层减负专项工作机制会议，就全省开展“边规范边精减”工作提出要求，“边规范边精减”作为今年我省精文减会的总基调，在各地得到迅速贯彻落实，进一步树起了重实干、求实效的新风。

破除“发文开会才是重视”的惯性思维，扭转“以会议落实会议”的形式主义作风 省委从一文一会抓起，将减负重点放在基层干部“痛点”上，规范文风、改进会风、提升作风。如今，负担轻了、作风变了，基层干部眼向下看、心往下沉、身往下走，办的实事更多了。

一、降低数量，从“文山会海”中跳出来

文风会风连着党风政风，反映干部作风，直接影响改革发展大局。

树立文会新风，精文减会是重点。在省委坚强领导下，省委层面整治形式主义为基层减负专项工作机制办公室（以下简称“专项工作机制办公室”）加强统筹协调，制定工作措施，明确工作要点，细化实施方案，开展“边规范边精减”工作，旨在通过定标准、立标杆、建机制、抓长效，从侧重数量增减向提质减量两手抓迈进，从治标向治本深化。

“既要确保应统尽统，又要守牢精文减会硬杠杠。”专项工作机制办公室有关同志介绍。为推动精文减会工作规范化，实施中坚持“六可”原则，即：

统计数据实事求是“可信”；口径、标准统一，横向纵向“可比”；没有大的漏项和缺项，数据“可核”；文件内容、会议规模人数时长等“可减”；标准明确、方法简便，措施“可操作”；统计方法、检验标准、管理办法等经验“可复制”。

指导规范文会统计管理、核对文件会议统计台账、现场解读统计范围口径、订正多报漏报问题近日，专项工作机制办公室对省检察院、省委组织部等32家省直单位发文开会情况进行专题调研指导。这意味着，经过三年滚动开展，实现了对省直单位指导全覆盖。“总体看，经过持续推动，省直单位文件会议精减之弦绷得更紧，年度计划在各单位得到较好执行。”专项工作机制办公室有关同志表示。

在晋城市委办公室督查室主任张荷丽的办公桌上，放着一本《精文减会工作手册》。翻开《手册》，“工作要求”“中央文件”“省级文件”等详细列明，精文减会干什么、怎么干，一目了然。

“精文减会统计，核心就是要解决标准不统一的问题，把标准和流程固化下来，将‘减’的工作做实，为基层减负，让基层有感。”晋城市委常委、秘书长田志军表示。

从严格制定年度发文开会控制计划，按季度动态监测、对账清账，到对文会统计口径进行规范，再到早发现、早纠治视频会议层层套开等问题，在“边规范边精减”工作中，“少”而“精”、“简”而“实”、“知”而“行”成为文风会风改善风向标。今年上半年，省级层面发文、开会数量在三年多来持续精减基础上，同比进一步减少4.2%、18.9%。基层干部普遍反映，通过精文减会，大家有了“轻装上阵”的爽快感。

文件会议是否“减”到实处，基层最有发言权。长治二中是省级基层减负观测点，以前由于学校是处级事业单位，校长有行政级别，市里各种会议校长都要参加，但大多是“陪会”角色。现在，校长只需参加教育部门组织的业务性会议。“2021年以来至今，参加会议仅有5次。”校长延庆余说，自己有更多时间专注于教育教学了。

二、提高质量，“文会新风”扑面来

善除害者察其本，善理疾者绝其源。省委加强对发文开会的统筹管理，在“边规范边精减”中着力体现“边精减边提升”，从形式到内容推动文件、会议质量不断提高。

在临汾市曲沃县乐昌镇，每周一上午的例会，短短一个小时，几个议程全部结束，任务交待清楚，问题反映透彻。“以前镇上各部门各自开会，有时一周下来开三四天会，村里很多事务就耽搁了。”乐昌镇党委副书记梅凯说，周例会制度大大减少了村干部来回奔波，大家能把更多时间和精力花在处理村务上。

梅凯的感受，真切地反映出我省提升文会质量的实际成效。实地采访中， 不少基层干部反映，开会、发文是推动工作的有效手段，不怕收文参会，就怕脱离实际、冗长空洞的文，千篇一律、满是套话的会，更怕层层加码，重复劳动。可见，精文减会不只是简单的减数量，更要注重提质量，形成务实高效的文风会风。

“我们坚持下猛药、出重拳，加大文风审核力度，摒弃‘没有质量的数量’， 真正做到为基层减负。”临汾市委常委、秘书长郭行杰表示。临汾市级层面发文从2018年的2856件下降到2021年的896件，市级层面召开需县（市、区）和下级单位参加的会议从682次下降到277次。做到了以会风促作风，以文风促政风， 各项工作高效运转。

“你单位发文数量已达到全年控制目标的80%，请严格控制。”永济市一份

《文件会议预警提醒单》显示。运城市委督查室主任乔恒星介绍，“我们在县

（市、区）和市直部门中设立文件收发监测点，当发文数量达到年度发文计划80%时，下发预警提醒函；达到100%时，下发提醒函。”除了“点对点”发送“提醒函”外，还对有关单位进行重点指导，帮助剖析问题、改进提升，确保精文工作全面提升、规范准确、运转高效。

三、锚定效率，干部“抽只脚”到群众中去

“本以为几年才能解决的问题，没想到一个多月就解决了。”晋城市国投公司驻陵川县附城镇丈河村第一书记郭志强感叹道，基层干部丢掉“会议包袱”， 不仅减少了人力物力消耗，更重要的是腾出手来，能和老百姓多坐坐、多聊聊， 了解他们的所思、所想、所盼。

丈河村的南河、仙泉两个自然村，每年一入冬，全村378口人就靠水窖中的储水过日子，解决吃水问题是头等大事。走访了解后，郭志强觉得解决此事不容易，“按惯例，需要七八个部门开会、研究、审批，办完手续就得一年。” 然而，报告打上去后，县委和乡镇领导第一时间来到村里查看，当下就制定了打井方案。“村委只提交一个请示，跑了一趟，就办理完成了。”郭志强兴奋

地说，干部在一线办公，在一线解决问题，人民群众的获得感、幸福感、安全感更足了。

给基层减负效果如何，不在于口号喊得响不响，干部群众的心声才是一面镜子。当前，整治形式主义为基层减负已经形成共识，让基层干部轻装前行的氛围正在形成，文件、会议、督查检查考核事项大大减少，广大党员干部有了更多时间和精力投入到抓落实上。

“对照工期，要如期完成工程，你现在就捋一捋，难点都有啥，哪些需要县上协调？”“从目前的形势看，整体推进基本顺利，现在一些群众工作需要龙兴镇、古交镇配合，同时需要协调交警和环卫部门。”近日，在新绛县汾河防洪能力提升工程古交段施工现场办公会上，县委书记侯文亮与县水利局局长王玉一问一答。王玉发愁的事儿，就这样用“一线开”办法解决了。

“一线开”，就是把会议召开在一线，问题解决在一线，难点突破在一线， 工作落实在一线。新绛县突出“减”的力度，做实“增”的硬功，让干部能够“抽只脚”到群众中去，为群众办实事办好事。

从“群里吼”到“实地走”，从“忙事务”到“抓服务”，文会“清风” 带来了工作“新风”，一批批群众急难愁盼的问题得到解决，基层干部为群众服务的能力更强了。下一步，专项工作机制办公室将在组织好文件会议统筹管理的同时，紧盯计划执行，建立长效机制，推动“边规范边精减”成果巩固拓展，确保精减工作落实到位，持续为基层干部“松绑”，让大家有更多精力办实事，为老百姓谋福利。

心贴近了，干群关系更为融洽。正如一位基层干部说，以前是“皮鞋亮、小西装，办公楼里工作忙”，现在变成了“平底鞋、运动装，走街串巷服务忙”。人民群众从身边的点滴变化中感受到党中央整治形式主义为基层减负的坚定决心，基层干部从繁文缛节、文山会海、迎来送往中解脱出来，以更加饱满的精神状态、过硬的工作作风，为全方位推动高质量发展笃行不怠、埋头苦干，以优异成绩迎接党的二十大胜利召开。

改文风强作风树新风 提高执法和服务水平

陕西西安市应急管理局推动基层减负工作侧记

（2022年7月14日）

“当存有柴油尾气处理液的储液箱布置在加油岛上时，容量不得超过1.2立方米 ”近日，陕西省西安市应急管理综合执法支队执法人员对西咸新区沣西新城中石油大王加油站进行执法检查时，向该企业讲解了规范要点，督促企业当即停用不符合要求的设备并及时更换，确保符合国家要求。

这是该局开展“边执法、边宣讲”活动，为企业送安全服务的一幕。近年来，陕西省西安市应急管理局帮助基层卸下包袱，改文风、强作风、树新风， 规范公文办理程序，简化行政办事流程，提高执法和服务水平，聚焦解决群众、企业和基层“急难愁盼”问题，取得了明显成效。

谈心谈话

找准基层工作痛点

“书记党员面对面，团结奋进心连心。”去年年底开始，该局党委书记与局各党支部、党员敞开心扉，面对面谈话，关心了解党员干部的思想、工作、学习、生活情况。

“通过谈心谈话，书记在具体工作推进和督导检查工作上给我们提供了很多指导和帮助。他强调，对企业的督导检查可以制定相关检查任务清单，并且可以邀请相关领域的专家帮忙来协助检查，这样能够更好地发现问题，并帮助企业更好地进行整改。”该局危化处的赵博龙说。

谈心谈话不仅为大家指明了工作方向，而且帮助找到了基层工作的痛点。在谈心谈话过程中，该局发现，为迎接上级各类检查，企业、区县应急管理局要提前准备大量台账资料，这给原本就任务繁重的他们带来了不小的压力。该局迅速采取行动，为企业、基层减负。如今，该局各职能处室在加强内部沟通的同时，与市级单位之间建立联系，提倡多个部门协同联动，联合对区县应急管理局、企业开展综合性检查，为基层干部和企业减轻压力。该局安全生产基础处工作人员说：

“现在去企业检查之前，我们会根据各个企业的安全风险特点合理安排， 将各项检查内容能合并的全部合并，争取一趟检查完毕，避免企业重复迎检。”

“开展‘机关公文处理规范月’活动后，文件质量有所提高，工作人员公

文处理工作日趋规范。”该局办公室副主任刘超说，“现在能通过电话、传真、邮件、口头协商等方式解决问题的，一律不发文，非涉密文件及文稿材料基本采用电子公文传输系统下发和上报，文件收发负担大大减轻。”

在谈心谈话过程中，该局发现机关文风有待进一步提升。于是，该局利用1 个月时间，在西安市应急管理系统开展“机关公文处理规范月”活动，重点解决文种使用、公文格式、行文规则、办理管理、基层减负这5个方面共33个主要问题，并安排专人围绕“机关公文常见错误分析”进行专题培训，对照查摆突出问题，抓好整改提升工作。

简化程序

提高服务效率

西安市应急管理局证件查询系统开通运行时，陕西一家石油工程公司负责人李传锋表示：“我们成了第一个吃螃蟹的人，拿到新办理的安全生产许可证后，通过扫描许可证上的二维码就可以查询核验许可证信息。以往我们与甲方签订工程合同时，甲方需要验证公司安全生产许可资质，我们总是感觉很无助， 现在好了，小小的二维码解决了大问题。”

连日来，该局行政审批处多次收到办业务群众提出的关于证件办结结果查询核验的咨询诉求。为满足企业办事需求，该局结合“我为群众办实事”实践活动，把开发建设证件管理查询系统作为一项便民利企硬任务。该局不断提升行政审批效能，编制了《西安市应急管理行政许可事项清单（2022年版）》， 修订完善了线上线下行政审批事项办事指南，为企业和群众办事提供最大方便和高效服务，受到企业和群众的普遍认可。

“70余家加油站因领导调整需要变更危险化学品经营许可证法人，140余家加油站生产安全事故应急预案需要重新编制修订备案这可怎么办？”该局辖区一家公司通过“陕西政务服务网（西安市）”提交法人变更信息后，一时不知道从哪里开始做起。

该局行政审批处工作人员了解到这一情况后，主动上门指导服务，建立微信群帮助该公司在线答疑解惑，帮助公司梳理要件清单，手把手指导该公司员工准备申报材料，进一步压缩了审批时限，提高了服务效率。

“原本想着需要2个月才能办完事，没想到西安市应急管理局通过靠前服务，耐心指导，70余家加油站危化证一周就办结出证。140多家加油站的应急预案备案工作当天申请当天办结，真正实现了‘即办秒批’。真的要感谢审批人

员的耐心服务，为他们的高效服务点赞。”该公司安环部副经理郭建飞说。

边执法边宣讲入企会诊帮扶

“近年来燃气安全事故多发，未能及时发现燃气泄漏是导致事故发生的重要原因之一。去年新修订的安全生产法专门增加了‘餐饮等行业的生产经营单位使用燃气的，应当安装可燃气体报警装置’的规定。”日前，西安市应急管理综合执法支队执法人员来到曲江创意谷开展城镇燃气安全排查整治，通过边执法、边宣讲的形式，面对面向餐饮经营单位负责人及员工普及安全生产法和

《城镇燃气管理条例》中涉及燃气使用安全的有关规定，增强群众燃气使用安全意识。

“报警器的安装要符合相关规范要求，要与排风扇等排风设备进行连锁， 重点或危险场所宜与紧急自动切断阀连锁，而且要经常擦拭报警器进气孔，定期维护保养。”西安市应急管理综合执法支队执法人员尚孝龙仔细检查了报警器检测报告、安装和检修记录表、日常维护记录等安全管理台账，提醒企业按时检修、正确维护。

今年以来，该局开展“边执法、边宣讲”活动，组织专家现场授课，入企“会诊”，帮助企业查找问题，尽力帮助企业解决“急难愁盼”问题。每到一家企业，该局执法人员会同步开展普法宣传活动，对法律法规进行解读，针对企业在安全生产重要环节中存在的问题、需要注意的事项及如何抓好安全生产工作等方面作深入讲解，告诉企业安全管理者应“查什么、怎么查、怎么改”， 带动企业不断提高安全管理水平，主动防范、杜绝生产安全事故发生。

工会为基层减负情况的实践和建议

江苏省总工会办公室

为了解全省工会解决形式主义突出问题为基层减负情况，不断提高工会服务高质量发展的能力和水平，推动省总“大抓基层”部署各项改革措施的落实， 2020年8月-11月省总组成调研组，赴徐州、苏州、常州、南通市和丰县开展专题调研。调查发现，全省各级工会积极顺应职工队伍的发展变化，共商共建共享新时代的和谐劳动关系，在推动全省高质量发展中着力改善民生的同时，积极畅通职工的利益诉求表达及其维护渠道，用敢说真话、办成实事、见诸实效的行动，有效克服和积极整治形式主义和官僚主义的影响，不断提升工会依法履职和维权服务的整体效能，广大职工对构建和谐劳动关系的满意程度。

一、全省工会为基层减负工作的总体评价

2019年以来，省总工会通过召开全委会、常委会和党组会等形式，把解决形式主义突出问题为基层减负放在更加突出的位置，为有效凝聚坚持问题导向、力戒形式主义的共识，制发《江苏省总工会关于整治形式主义为基层减负具体措施的通知》，提出了四个方面重点内容、13条整改措施，结合全省工会服务高质量发展年度综合考核，召开全委会开展省总机关服务质量的综合测评，推进各级工会树立和践行大抓基层的工作导向，构建全省工会服务广泛、联系职工的工作体系。调研显示，省总工会扎实开展反对形式主义专项整治活动，具有行动快、目标准、措施实的显著特点，已经取得了阶段性的重要成果和较好的社会影响。

进一步筑牢思想政治基础，把行动统一到中央和省委的决策部署上来。按照党中央和省委的决策部署和工作要求，各市县总工会在省总的带领下，通过主席办公会、党组会、党组中心组理论学习会，深刻领会习近平总书记关于力戒形式主义、官僚主义重要讲话和指示批示精神，主要负责同志扛起第一责任人职责，认真分析研判机关文牍主义和工作过度留痕的根源，把有效整治和妥善解决形式主义突出问题和为基层减负，作为增强“四个意识”、做到“两个维护”的具体要求，作为各级工会重要政治任务来抓好部署、推动和落实，着力推进各级领导机关为基层减负的常态化制度化。

进一步减轻基层工会负担，为深化新时代工会改革创新赢得发展空间。绝大多数的受访干部认为，基层工作中的形式主义负担得到不同程度的减轻。据

省总办公室相关统计，全省13个市总工会2018年印发文件954个，2019年印发文件615个，同比减少35.5%，2020年上半年印发文件202个，预计全年印发文件431 个，预计全年同比减少29.9%；2018年召开会议199次，2019年召开会议113次， 同比减少43.2%，2020年上半年召开各类会议31次，预计全年召开会议93次，同比减少将17.7%；2018年开展督查检查考核25项，2019年开展13项，同比减少48%， 2020年上半年只开展1项，全年预计开展10项，同比减少23.1%。《通知》起到改进作风和增强服务的实际功效。

进一步转变工作作风，努力使工会维权服务的成果普惠企业和职工。通过解决形式主义突出问题促使基层负担去存量，基层干部围绕解决职工困难和破解工作难题做增量，基层干部腾出更多的时间和精力联系职工群众，认真听取基层组织对改善民生和改进工作的建议，在推动改善民生就业中更好地增强荣誉感和幸福感。各市总工会现阶段集中精力抓好重点任务落实，为有效落实小微企业工会经费的支持政策，各市总工会安排专人上门走访宣传相关政策，推动工会经费支持政策进企业、进基层，让小微企业对相关支持政策应知尽知， 做到应收尽收、应返尽返。截至9月30日，苏州市总工会返还工会经费4933万元， 返还率为97.7%，常州市总工会返还工会经费6278万元，返还率为99.7%。

二、工会为基层减负工作中存在的问题与不足

全省工会为基层减负各项工作取得了阶段性成效，但与基层职工对工会维权服务的新期盼相比，仍然有诸多体制机制短板和思想认识和贯彻执行落差， 各地工会为基层减负工作存在着发展不平衡问题。

为基层减负的措施和方法研究不深不透。虽然各级工会干部努力学习新思想新理论和重要文件精神，努力跟上理论实践创新和新时代发展步伐，但对实现切实为基层减负和提升服务效能的有机统一，在规章执行中更好地坚持原则性与保持灵活性原则，无论是在思想认识上还是在实践能力上都需深化，传统思想观念和思维定式形成的制度惯性，材料多、会议多、报表多和指标高还依然存在，有些会议要求、工作流程和考核评价指标体系不符合实际，由于担心因为自身失职渎职被追责加剧过度工作留痕，上级分类指导不得力和联系基层抓手较少，基层职业培训层次低和管用措施少，准以形成有效的绩效考评机制和晋升激励措施，有的地方存在着“灯下黑”和“两张皮”等问题。

精简会议和文件还需要精准发力和拓展空间。个别地区习惯于以文件落实文件、以会议落实会议，除了下发文件和召开会议统筹部署工作外，缺乏运用

互联网来提升职工受众的真实体验感，探索创新工作思维和有效实现手段的内在动力不足，难以有效激发基层干部干事创业的积极性主动性。部分市总工会同志反映有时要求报送的材料，上级给基层工会的准备和统筹时间不够充分； 有的材料和报表上报时各职能部门习惯于各自为政，没有形成统一扎口和综合协调的合理分工布局；虽然上级工会积极为基层工会减轻实际负担，但是基层工会干部反映手机APP软件越来越多，有的市县工会办公自动化软件还不够成熟和稳定运行，基层工会干部每天高度关注手机并高频回复信息。有些设区市总工会反映现在带有文号的文件少了，但是非规范性的白头文件通知却多起来了， 原来上级要求基层工会干的一件没有少，相关部门为基层减负工作的主体责任尚未落实，缺乏统筹协同的“总体战”思维和系统集成部署，难以实现创新理论思维、强化制度刚性、优化管理路径的管理目标。

调研效果加速转化和综合运用能力有待提升。部分工会开展调查研究内容和形式较多，理论政策研究的纵深感和实践创新可行性不够，难以形成有价值调研成果转化为适用的政策建议，对有效推动工会工作指导性和前置性作用的严重不足。有时工会干部习惯到交通便利、工作开展较好地方去得多，去偏远地区、矛盾突出地方去得少的情况，也造成基层突出问题上级工会并不知晓， 各类职工的利益诉求表达和维护渠道不够通畅，协同解决企业劳动关系矛盾有时存在信息不对称。

有效整治形式主义为基层减负亟待执行标准。有的地方对形式主义表征及危害认知不甚清晰，执行相关政策时缺乏统一的工作标准和计算口径，各地工会为基层减负部署处于发展不平衡状态，各市县统计口径主要是根据各地市委要求设定的，各地对政策的认知有落差导致统计口径有所不同。以部分设区市总工会印发文件和召开会议为例，2019年某设区市总工会共印发规范性文件151 个，另一设区市总工会却只印发规范性文件2个；2019年某设区市总工会召开会议27个，另一个设区市总工会却没有召开会议。由于缺乏一致性的统一口径和明确的量化标准，无法明确形式主义的表征形成整改项目责任清单，上级工会为基层减负举措的针对性和实效性有待验证。

三、进一步做好为基层减负工作的建议

进一步提高政治站位，深刻认识为基层减负的重要性和必要性。各级工会尤其是领导干部要以身作则、率先垂范，把坚决整治形式主义作为科学的世界观和方法论。以解决形式主义突出问题为基层减负举措为实招，实现正本清源、

言辞达意，删繁就简的功效。工会工作要遵循社会法治原则和市场经济发展规律，集成研究和通盘思考破除诸多影响发展体制机制障碍，依法有序承接适宜工会承担的部分公共职能，不断提高工会参与社会治理和公共服务的整体效能， 制定年度全省工会为职工办实事项目化管理清单，出台上级工会为基层工会维权服务责任清单，完善工会相应的科学管理和民主决策模型系统，形成依法有序推进各项工作的路线图和时间表，建立依法维权白皮书和工会社会责任报告制度，建立各级工会领导干部联系基层和困难职工制度，创新维权服务方式和改进工作绩效的管理办法，用各级工会维权服务案例和取得的成效说话、造势， 把办实事做好事解难事作为工会工作出发点和落脚点。

进一步精简文件和会议，统筹做好科学管理和辅政决策的水平。认真梳理工作职责和科学规范制度管理流程，形成民主集中、统合有度、精兵简政的科层管理结构，制定全省工会高质量发展目标规划和评价指标体系，着力优化资源配置方式和科学设置职能机构，更好地满足参与社会治理和服务职工的内在需要，全面提升各级工会管理服务效能和干部履职能力。根据科学确定工会文件的发布层次和印发范围，有效预防以白头文件代替红头规范性文件的现象， 形成合法性审查重大决定和规范性文件报备等制度，及时制定全年统筹会议文件和调研项目清单，实行全额预算、流程再造和动态改进的刚性约束。减少普发性、单一性和临时性事项印制文件，有效避免重复发文、过度转文、层层发文等问题，结合实际建立各级工会管理绩效评价考核体系，完善职工满意度测评和责任追究相结合的制度。科学确定工会机关规范性文件的种类和密级范围， 依法合规适宜公开的文件材料必须在网上全部公开，不断提高政策文件和制度规范的实用性和实效性。要结合互联网发展和职工需求加强智慧工会建设，对下发送公文要注重增强指导性系统性前瞻性，建立统筹协调机制，提升管理工作效率，完善信息共享机制，避免会议文件“政出多门”“各自为战”的乱象。

在调查研究和科学论证基础上，精减发文数量和提升文稿质量。加速理论政策和工作实践研究成果的转化和运用，无论是因工作需要召开会议、制发公文还是调查研究，要把学以致用、融会贯通放在更加突出的位置，积极探求发展规律和强化政策执行效率有效结合。要认真听取基层意见和畅通职工诉求渠道，充分发挥以文辅政、落实政策和畅通政令作用，公文需要明确责任分工的事项在文件中一并明确，不再从各职能部门角度单独下发分工类文件，不断提高工会领导机关制式公文的严谨性和有效性。制发执行性文件要结合实际明确

务实管用的措施，不再制定内容相似重复的贯彻落实意见和实施细则，合理避免因层层转发造成文件过度“接龙”现象。妥善处理克服形式主义和依法建章立制的关系，上级领导机关为减少发文数量要合乎逻辑和情理，避免为完成“减负”任务而漏发重要规范性文件，不断完善工会机关公文的文稿质量和执行效率。

进一步规范督查考核，不断提高会议执行力和调查研究的质量。多采用联合多职能部门综合办会和发文新模式，开展联合发文、联合表彰和联合督查的综合协调流程，减少临时性会议文件和随意性调研督查事项，借鉴这次疫情期间采用电视电话会议等形式，多下基层进行现场办公、现场推进工作的模式， 不断改进各级领导机关学风、文风和会风。多开展综合性、整合性的调研督查等方式，对原先各种专项经费使用情况单独督查的，变为各级工会组织多职能部门立体式的督查调研，将能够纳入综合性督检中内容适时有序归并整合，不断增强推进各项重点工作的统筹性和系统性。深入基层开展调查研究和检查工作落实情况时，大力提倡和积极践行以“四不两直”方式进行，多去车间一线、偏远地区、矛盾突出的地方实地调研，搞清楚问题是什么、症结在哪里，拿出破解难题的实招、硬招，使深入调研成为加深对党的创新理论实践领悟的过程， 成为推动我省工运事业实现高质量发展的过程。

基层“减负”与治理：根源性因素探讨

胡晓东

一、基层负担的政策规制与问题提出

“很长一段时间里，基层干部被反弹回潮的文山会海、过度留痕的‘痕迹管理’、花样繁多的督查检查消耗了大量精力。迎不完的检查，写不完的材料， 填不完的表格。”①负担重、压力大、负荷高已成为基层公务员的真实写照， 为此，中央给予高度重视，连续出台多项指导性意见高位推动基层治理改革。2018年10月中共中央办公厅下发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》， 明确指出，要明晰督查、检查、考核的范围、内容、标准来减轻基层的超负荷问题，如“名目繁多、频率过高、多头重复、重留痕轻实绩等问题，地方和基层应接不暇、不堪重负，干部群众反映强烈，既不利于集中精力抓落实，也助长了形式主义、官僚主义，损害党群干群关系”①。之后，2019年中共中央办公厅发出《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》②。2020年中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》③。基层负担已成为制约当前我国基层公务员发挥重要作用的障碍性因素，在理论上关于基层负担的根源性因素探讨近年来也逐渐增多，但到底哪些因素是基层负担的根源，还未有具备说服力的清晰答案。

二、基层负担根源的主流研究和扩展：一个文献梳理

基层负担并非基层的新生问题，早在20世纪90年代已经出现，以荣敬本教授提出的压力型体制最具有代表性，他指出“压力型”体制是“一级政治组织

（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”④，其核心在于上级对下级的硬性指标要求。在过去20多年间，压力型体制已成为基层压力的主流解释理论，即在利益动机和争夺利益等双重因素调节的影响下，上级将压力通过指标工具让下级感到压力，使得完成指标成为下级压力的主要来源⑤。第一，上级利益，“改革开放以来，随着中央的放权让利，地方的利益在制度上被承认下来，地方的利益意识增强了”；第二，上级竞争，“地方利益主体运用各种手段从上级那里取得政策上的优惠以及资金、物质的支援，这样就出现了各级地方政府争政策和资源的竞争场面”；第三，下级利益，“县委的中心任务是实现经济赶超， 同时完成计划生育、社会治安这两项硬性任务以及其他每年下派的重点工作”；

⑥第四，指标任务，在指标管理中，涉及四个阶段运行过程：指标、任务的确定，指标、任务的派发，指标、任务的完成，指标、任务完成的评价。

随着时代变迁，当前我国社会矛盾发生变化，“矛盾的源头复杂化、社会化和相对集中，矛盾的内容相关性和叠加性，社会矛盾不仅表现为数量和类型的提升，而且还表现为规模的扩大、范围的扩展、类别的交织和风险的叠增”

⑦。作为基层政府也面临着众多新问题，新现象和新事物，有学者发现压力型体制的解释力存在一定的局限性，不能很好地解释当前基层负担的根源性问题， 于是从其他角度展开研究。第一，工作量的增大引发基层负担。胡颖廉、叶岚认为，在经济社会发达地区，市场主体数量较多，民众对于社会治理和公共服务的需求也日益多样化，公共服务内容的增多导致基层公务员撰文、开会、检查、调研、走访占据了大部分工作时间，使公务员工作负担增加⑧。第二，职责的不规范导致基层负担。来自2013年中国社科院的一项调查显示⑨，“角色冲突”“角色模糊”和“角色超载”是基层公务员形式主义负担根源。李远丹认为，问责制度使得公务员工作负担增加，社会稳定、安全生产、计划生育、食品安全、环境保护等“一票否决”工作以及随时可能发生的突发事件，直接影响着他们的仕途乃至生计010。第三，考核缺乏科学性导致基层负担过重。2018 年之后《半月谈》连篇累牍发表了“基层公务员之痛”专题报道剑指考核问题， 引发基层强烈共鸣。

总之，现有研究已经发现压力型体制理论对基层负担的根源性探讨具有一定的局限性，压力型体制仅仅将基层压力根源限定在体制原因、组成要素、运行方式、产生影响等方面做探讨，把基层负担作为压力型体制的输出结果并给以描述阐释，缺乏对基层负担产生的充要性探讨，对基层负担是否必然由压力型体制产生缺乏更为深入论述。而现有研究试图加以补充和完善，但研究不够深入，多采用描述性、评论式的逻辑推演，没有更为深度的田野式、民族志实践挖掘，同时由于缺乏可供借鉴的基层负担理论成熟模型，致使原因推定较为主观，治理措施较为宏观，说服力较低。因此，本文尝试立足于组织和制度视角，借助扎根理论，着眼于不同主体及其关系，组织制度构建，权责科学配置等方面的内容对基层负担的根源进行整体性、系统化探究，并通过构建基层负担的理论模型，补充和完善压力型体制在基层负担方面解释力不足等问题，最后提出治理对策和建议。

三、质性研究：基于扎根理论的方法建构

作为传统基层压力的根源“压力型体制”是荣敬本教授到河南新密市县乡两级政府机构以及各政府职能部门进行调查研究的结果，运用的研究方法也是“扎根理论”的调查方法。本文也将从“扎根理论”出发，深入田野调研，基于深度访谈，将所获数据和案例利用三级编码提炼当前我国基层负担的深刻根源，最后提出治理对策。运用此研究方法，一是回应压力型体制的研究基础； 二是回应时代变迁带来基层负担的新表现与根源。

（一）工作负担概念界定

对工作负担概念的界定，目前有三种观点：第一，以时间界限来定义工作负担，认为满时间负荷工作称为“满负荷”，超过日常工作时间工作称为“超负荷”，而超负荷工作就成为公务员的工作负担，王清2019）将超负荷工作定义为“工作负担”，“手机24小时开机、节假日有事随叫随到、天天满负荷工作使得基层干部疲惫不堪。‘白加黑’‘996’成为基层公务员的工作标签。基层干部超负荷运转逐步成为一种常态”①。第二，以超长工作时间定义工作负担。陈家刚、王敏对G省基层干部的问卷调查发现，基层干部日工作6－8小时的占22.08%，8－10小时的人数最多，占到58.01%，10－12小时占11.69%，12小时以上的占8.23%，总体呈现倒U型结构。从日工作时间大于8小时的（包括8小时～ 10小时、10小时～12小时、≥12小时）来看，超过法定工作时间的基层干部人数占绝大多数，共77.93%。从周工作时间来看，压力比较大的（包括6天和7天） 约占37%，特别大的（7天）比例稍稍高于1/10。他们认为，基层干部要减负， 尤其是要为那一部分工作压力特别大的基层干部减负，即日工作时间超过10小时，周工作时间超过7天的基础公务员②。第三，以匹配关系定义工作负担。刘昕、曾琦认为，工作负担反映的是工作本身特性或任务的繁重程度等较重的工作要求与组织资源支持不匹配的矛盾情形，较为具体和明确③。也就是说，工作要求与资源支持匹配的情形下，则不会有工作负担，反之，则会有工作负担。基于以上三种观点来考量，我们认为，工作负担是一个工作时间的概念，是一个超过身体正常负荷的超负荷状态，因此，可以根据将工作时间划分为正常工作时间，加班时间和超负荷工作时间的三个时间段，来定义工作负担，即工作时间处于超负荷工作时间的状态。

（二）研究思路和技术路线

第一，本研究的理论基础：行政管理效率原理即行政组织、行政权力、行政职责、行政分工等要素是影响一个行政组织效率和行政功能发挥的重要方面，

对这些要素的有机整合，合理配置，科学设置，才能发挥出行政成员的积极性， 使得行政组织效率最大化。第二，本研究的研究思路：基于“扎根”理论的基层探索，了解基层公务员的工作现状，工作内容、工作负担，以及分析产生负担的原因和根源。通过质性研究的编码方式，提炼基层公务员负担来源模型。基于基层公务员负担模型，提出基层“减负”对策。第三，本研究的技术路线： 首先，设计访谈提纲，围绕调研对象，展开大范围深度访谈，对科级以上领导干部进行“一对一”访谈，对普通公务员进行“一对多”座谈；其次，利用Nvivo 文本分析工具对访谈资料进行“开放、主轴和选择性”三级编码，提炼基层公务员负担的影响因素。

（三）研究抽样：素材的选取

本研究采用了概率抽样和非概率抽样相结合的抽样方法，对研究区域的选择采用了概率抽样，具体研究对象选择了随机抽样，即对笔者所在大学的MPA在校学生进行随机抽样，其对应的省份、地市、区县就是本研究确定的地区。首先，由于MPA学员中每年录取人数为200余人，地方公务员达到95%以上，在校学生有3届，遍布全国31个省份，我们根据随机抽样规则，在学生所覆盖的全国地域中，随机抽取了三个省份，即BJ省、HN省、ZJ省。其次，确定具体研究对象。本研究确定乡镇街道及其上级政府的公务员，因为根据“行政一致性原理”， 乡镇街道的公务员要接受来自上级政府的指挥，工作负担有很多来自于上级政府。第三，对抽样的具体政府部门进行了非概率抽样（判断抽样）。将基层负担相对较重的一些部门作为研究对象部门，经过3次德尔菲技术后，对地方政府乡镇街道的党政办、经济办、社会办、治安办，垂直管理系统的公安派出所， 上级政府中党政办、发改委、财政局、人力社保局等作为研究对象部门的意见较为一致。第四，利用2018、2019、2020年对MPA集中授课机会，与这些被抽样省份的同学建立联系，通过三地学生拥有的人际网络，充分调研这些部门和公务员。最后，我们选取了A、B、C三省6个区政府的乡镇街道和上级政府部门作为研究对象，在2019年11月开展了调查研究，调查形式包括座谈、访谈和调查问卷，座谈和访谈的对象集中于区、乡镇、街道的领导干部。在本研究中，我们分别走访了8个乡镇、7个街道办事处、3个区级政府部门，访谈189人，具体信息。

（四）访谈与编码

本研究采用半结构化访谈方式，主要从组织、制度、管理、领导风格等方

面访谈基层公务员的负担问题。访谈主持人由高校、研究机构从事公共部门人力资源管理的专家、学者担任，访谈记录人为在校从事公共部门人力资源管理的硕博生。调研分为4组，每名访谈者用时大约2个小时，整体历时1个月。为便于后期的比较分析，我们通过拟定的访谈提纲展开访谈。

1. 开放式编码。通过开放式编码，将基层公务员的原始语句提炼、加工、萃取出概念化的构面，并将相同或近似的概念化构面进行合并，根据20/80法则， 我们选取了访谈人数189人中80%的人所反映的共性情况，提炼出基层公务员普遍反映的频度在151次以上的概念化词语。

2. 主轴编码。将概念化的语词通过相近相似原则，抽象出范畴，增加范畴对概念化内容的解释力和概括性。

3. 选择性编码

选择性编码是模型构建的前期工作，也是三级编码中最为重要的一个环节。从主轴编码中提取出抽象的核心范畴，与主范畴、概念化之间形成层级关系。需要注意的是，有些范畴可能成为核心范畴，如责任重大、工作量大等就是因为权力上收、工作外推产生的结果，因此，我们将这些范畴作为概念处理。最后，得出基层公务员负担选择性编码。

（五）模型构建

个体行为与组织、制度之间的关系存在着深刻的理论基础：第一，结构性同构理论提出“结构－行动”模型，并指出三种同构形态（模仿性同构、规范性同构和强制性同构）都在束缚着个体的自主性，约束着个体的行为①；第二， 新制度理论也指出，多重制度系统中各项元素的近似可分解性可以提供个体的能动性行为，增强了制度的弹性②；第三，官僚制理论指出，组织是一种权力依职能和职位进行分工和分层、以规则为管理主体的组织体系和管理方式，它既是一种组织结构，又是一种管理方式，个人遵从于命令，寻求合法性下的资源保护③。我们基于Robbins在1997年提出的工作压力模型：“压力源－体验到的压力－压力结果”，将压力源区分为环境因素、组织因素和个人因素，这三个压力源和个体差异共同作用产生压力体验，进而导致生理症状、心理症状和行为症状等心理负担的结果。根据Robbins的工作压力理论和前述编码结果得出，基层公务员负担的主要来源应归于上级权力、下级权力、职责规范、督考机制四个变量，于是我们构建出基层公务员负担及其影响因素模型图。

从模型可以看出，基层负担由多个变量因素复杂交织在一起共同引发，而

非单一变量所能决定，同时在每一个单一变量中还存在多个次生变量。资料来源：作者自制。

第一，以权力上收、责任外推、任性问责为主要表现的上级权力导向是基层负担过重的主要原因。由于上级对基层具有直接的领导权，基层的权力来源在上级，这就决定了上级对基层的领导、指导、命令、激励、奖惩等多种权力的使用。上级常常利用拥有的权力要求下级以“全部管理工作要求‘四最’—

——最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”完成工作任务①。同时，上级对基层加大督考力度，以期按要求如期完成，房宁（2018）称，“政府中存在着大量‘没有条件硬要上’，怎能不形式主义？”这样，常常会出现“文山会海、任性问责、一票否决、频繁检查、精准填表 ”②。这些督考过度助长了形式主义，给基层带来无限负担，在这种权责运行体系下，上级的权力决定着上级可以推责，下级必须履责；上级可以督考，下级必须执行；上级可以问责，下级必须接受。按照马克斯·韦伯观点，“上级领导下级，下级服从上级”是保证官僚制运行的最大效率原则③，但在这种原则下，下级几乎没有与上级就工作任务、工作职责和工作安排的“谈判”或“协商”的可能性，即“官员受托执行专门的任务，通常不可能由它，而是由高层开动或制动机器”④。这种明显带有“上级导向”特征的基层负担问题，需要规范上级的权力行使和职责定位，2014年习近平总书记在同基层干部群众座谈时也指出，基层的形式主义，根源不在下面，而是上行下效。督考是指挥棒，也是风向标，机关怎么考，基层就怎么建。

第二，职责规范增强了基层公务员的负担，其主要表现为职责冲突、职责模糊、职责无限等。职位职责本质上是公务员履职的基本依据，工作框定和明确职位职责的范围和边界是应有的属性。但在基层实践中却并非清晰明确。首先，基层公务员职责具有临时性特征，即基层公务员职责多由上级领导分派指定，而上级领导常常根据任务的轻重缓急，基层公务员的能力水平差异，整个组织的结构特征等因素，安排下级完成工作。对于基层公务员来说，工作任务是一个临时性的安排，即使这次完全认真对待，下一次这个工作可能交由他人， 没必要尽心尽力，把形式做好就行。其次，由于基层公务员履职环境的不确定性，导致职位职责的规定不可能完全清晰，只能以模糊的、宏观的表述进行规定，致使职责模糊。职责模糊导致公务员不清楚工作任务完成到什么程度为好， 只能凭借感觉完成工作，有些工作形式化对待。最后，管理者为了应对未来的

不确定性和多项的临时性工作安排，在基层公务员的《职位说明书》中都增加了“兜底性”条款，即“完成上级（领导）交办的事项”，这样，看似明确、清晰的《职位说明书》具有了明显的不确定性和模糊性，表面的职责清晰实为职责不清，表面职责有限实为责任无限，对于能力、精力有限的公务员来说， 无限责任让其易于选择性执行、形式化敷衍。

第三，拥有制度性空间和自由裁量权的下级是基层负担的主要承担者。在行政权力体系中，基层公务员拥有行政执行权。基层公务员执行行政命令，处理公共事务的过程中，需要依法依规展开工作，这种法规就是制度依据。由于公共事务具有空间广泛，时间跨度大等特征，在公务员执法或提供公共服务时， 严苛的法律制度需要给以必要的制度性空间和自由裁量权。高小平等认为，政府行政管理法治化程度还不够高，正式制度外的发挥主观能动性的行政行为较为普遍，行政部门自由裁量权比较大，未真正建立起决策、执行、监督相互制约又相互协调的政府权力运行机制①。建立在理性主义思维之上的现代科层制， 除了需要处理常规工作之外，还会遇到非常规的、超出理解的、边界开放的、无从把握的复杂难题（或棘手难题）②。因此，法律规定，在制度性空间和自由裁量权范围内需要公务员根据“公正、公平、公开、客观、效率、责任、廉洁”的原则展开工作，如果违背这些原则将被视为滥用职权。而在经济人假设的前提下，本应具有公共精神的公务员容易掺杂经济色彩，在某些情形下会以“投入－回报”心理考量自身的执法行为或公共服务，当个人感知工作负担重且“投入大于回报”时，则会采取表面文章，“花拳绣腿”进行形式主义行动。

第四，基层公务员负担外显于督考问题。从本质上来说，从督考职能产生至今，不论中国，还是国外，也不论企业，还是公共部门，督考一直被视为一种强化执行，加强监督的管理工具在实践中应用。督考的功能和作用主要依靠下级报数据、填报表、交案例、做汇总等手段来实现。实践证明，这套做法在提高效率，加强执行力，提升公众满意度方面确实起到了一定的作用。其内在逻辑是，提升工作绩效是满足督考要求的表格、数据、案例的必要条件，而非充分条件，即只有做了的事情或完成的工作，才能填到表格里，做到案例里， 这也是不得已而为之的做法。“官僚制的理性精神，必然要求以有‘迹’可寻的书面材料（如文档、表格、图片、影音等）来体现行政运作的过程及其绩效。”

③但在现实中，随着上级控制的加强，督考作为重要的控制手段，在报数据、填报表、交案例、做汇总中的频度、力度、广度也相应增强，不仅表现为督考

对工作的数量要求，还表现为质量的要求，这种数量和质量的双重增强，增加了报数据、填报表、做案例的工作量，使得基层工作压力陡增，负担加重。同时，为了避免问责等处罚，产生了许多形式化表象，诸如，在督考中的名目繁多、频率过高、多头重复、重留痕轻实绩等。于是，人们往往把原因归罪于督考中的“表格、数据、案例、会议、发文”等，其实，这些文本、数据、表格、会议等形式化工具也并非无关紧要，必须一分为二加以看待，度的把握才是关键。另外，从权力角度看，督考也是一种权力，目前，督考权的运行没有受到组织或制度制约，也是造成督考随意，基层负担过重的重要原因。“关键是要健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。”

四、结论与讨论：对压力型体制理论的补充与完善

（一）构建基层负担的根源理论

通过构建基层负担的根源模型，发现基层负担既受到权责设置的组织因素， 也受到以上率下的管理因素，还受到激励约束的制度因素等多重变量影响，此理论弥补了压力型体制理论对现有基层负担解释力不足的问题。在过去，以“经济建设”为纲的社会环境中，上级依靠对指标的监测来对下级施加压力，上级的指标压力往往是基层负担的主要来源。而在今天，随着社会基本矛盾的转变， 人民对美好生活的向往和对高质量发展的追求倒逼党和政府提升公共服务水平，公共管理必须迭代创新，从而带来基层压力增大，进而转化为负担。如今基层负担的根源已经脱离了传统压力型体制的上级指标压力表征，转变为以上级的权力上收、责任外推和任性问责为特征的上级权力失范；以职责冲突、职责模糊、职责无限为特征的职责履行失常；以制度性空间、自由裁量权为特征的下级权力失序；以督考过度、指标问题、形式督考为特征的督查考核失控。从某种程度上来说，这种“上级权力、职责规范、下级权力、督查机制”等多重因素引发的基层负担已经超越压力型体制所限，更多地体现为组织管理制度的“病灶”，基层负担过重的问题，必须从制度层面加以解决，而非在压力型体制框架下能够解决。

（二）无序督考正在加重基层负担，成为新时代基层负担的新特征

“督查考核”是督查与考核相结合的一套管理监督体系，旨在实现组织目标，对被管理者的行为过程和行为结果进行必要的纠偏和控制，客观上形成了对被管理者的行为约束。根据代理理论①，组织为减少信息的单边性、抑制代

理人员的投机行为，管理人员有必要使用控制手段提升代理人员工作的规范化水平，促使代理人员履行自身工作职责，确保代理人员行为与组织利益相符。从本质上看，压力型体制是保证上下级政令畅通、目标一致、行动统一的管理机制，与马克斯·韦伯所研究的理想官僚制近似一致。压力型体制的内涵在我国单一制的行政管理体制中保持一致，但随着环境的变迁，其外延有所拓展。第一，指标扩张。传统的压力型体制指标主要集中于经济指标，现代的压力型体制指标则表现为经济、维稳、安全、环保、教育、民政、扶贫等等。第二， 手段扩张。传统压力型体制的手段主要集中于指标考核，现代的压力型体制的手段则表现为检查、督查、考核。第三，结果应用扩张。传统压力型体制的结果表现为奖励与惩罚，现代压力型体制的结果表现为奖励、惩罚和问责。第四， 要求扩张。传统压力型体制以“招商引资”等结果为导向，现代压力型体制以数量、质量、时间、成本为导向。如周黎安（2008）将基层压力诉诸于行政发包制下的“层层加码”。

（三）管理视角转换是解决基层负担的重要举措

在传统行政管理视角下，上级以上率下，具有绝对权威，往往忽略下级的承受力与工作负荷度，当面临重大任务或紧急工作时，上级过度指挥，下级能力不及，致使基层压力过大，产生基层负担。杨雪冬（2012）也认为，“在压力型体制下，作为第一责任者的‘一把手’的权力被放大，往往会过度动员行政权力来督促下属，政府承担的各项任务在下解过程中被‘虚夸’，实际上是， 上级交付的任务超出了执行者的能力。在这种基层负担的情形下，基层公务员往往采取三种选择，一是形式主义倾向，即在面对‘重权’的上级时，被动性接受或选择性执行，其结果必然是制度空间下的避责或自由裁量权下的形式主义。二是下级执行的暴力化倾向严重。负担过重诱使下级借助强制性手段来执行，压力型任务挤压了政府应该履行的其他责任，导致了政府责任机制的失衡”

③。三是在上级强压下，“政府责任实现机制的‘泛政治化’，诱使一些政府部门和官员采取各种方式来逃避责任”④。在现代管理视角下，基于本研究中“权责失范”“督考失序”“上级权力失控”“下级能力不济”等问题，应该着重考量上级管理中的下级承受力与工作负荷度，强调“一致性”原则，即以人为基础，人、组织、工作的相互匹配，不能出现“大于”或“小于”的不对等关系，这也是管理科学性、合理性的具体体现。“一致性”原则不仅仅包括传统的“权责匹配”，还应包括工作要求与能力水平的匹配、工作目标与资源

配置的匹配、工作业绩与结果回报的匹配。坚持一致性原则不仅具有管理学价值，而且更具有政治学意义，马克斯·韦伯称，“作为支配社会中的任何一个组织的权力主体，要想保证在共同体行动的支配力，必须明白、理解、善用‘一致性’原则在员工管理中发挥的作用”。

（四）基层负担是观测基层承受力问题的显性指标

委托－代理理论充分说明了组织制度与人的行为之间存在着相互影响、相互作用、相互联系的互动关系，在这种互动关系中，委托人通过时刻观测代理人的行为表现而作出判断、分析和行动。但值得注意的是，委托人不能或很难直接观测到代理人选择了何种行动以及行动的彻底性，只能观测到代理人的行动所产生的一些效果指标或效标变量，在信息不对称的情形下，委托人只能根据其所观测到的有限信息，选择性地对代理人进行激励或约束，以促使其朝着对自己有利的方向行动。也正因为如此，研究者们还尝试着设计了委托－代理模型，如设计一个能够使委托人根据观测到的信息对代理人实施奖惩的最优绩效合同。尽管人们使用了多种管理方法来探索怎样才能使得委托人能够尽量多地收集到代理人的效果指标或效标变量，但结果不容乐观，原因在于委托人与代理人之间天生的信息不对称所致。而基层负担的指标性理解可成为“委托－ 代理”理论的派生理论，即上级政府是委托人，而基层政府及其公务员是代理人，委托人主要依靠组织制度来形塑代理人的行为，以期向着委托人希望的目标行事；而代理人在“成本－收益”等理性选择理论和利益驱动理论的指导下， 会做出权衡利弊的考量，向着利于自身的方向行事。当代理人的行为完全符合或近乎符合委托人的制度设计下的行为并且使基层处于适当压力范围内，说明制度设计是有效且可行的，而当代理人感知负担过重且行为偏离委托人制度设计下的预设行为时，委托人可以通过对基层负担的测量，对制度进行重新设计与调试，同时，代理人的“能动性及其赖以生存的知识也将根据制度秩序而变化”。

五、总结

本文基于扎根理论研究了困扰当前我国基层负担的多变量因素，挖掘了基层公务员负担的现实根源，构建了上级权力，下级权力，职责规范和督考规则等多重变量的基层公务员负担模型。尝试与压力型体制理论展开对话，证实了压力型体制是导致基层超负荷的重要但不唯一的原因，部分否定了基层负担完全都是由压力型体制所致，并补充完善了压力型体制引发基层负担的根源因素。

最后，基于基层公务员负担模型，从组织、管理、制度等多角度重构并提出了治理基层负担的对策建议。

本文尚存在一些不足，有待进一步研究。第一，抽样局限。本文虽然采用概率与非概率抽样的研究方法，以求避免研究范围和对象的主观性特征，但由于研究内容为我国基层公务员的“工作负担”，研究主题较为敏感，数据较为难以收集，组间差异较大，造成了样本代表总体的一定偏差性。第二，缺乏分类研究。在基层公务员工作中存在着“形式化”工作和“实质性”工作的区分， 在研究中，无法将“形式化”工作完全脱离出来，如“填表”“报数”“整理材料”等，因为，这些看似“形式化”工作其实也是“实质性”工作的必要组成部分，但反应在基层负担中确是一个综合反映。第三，差异性研究不足。因为我国地域广大，各地区资源禀赋有所不同，致使在我国不同地区、不同部门、不同层级的公务员工作负担存在较大差异。因此，在今后的研究中，将尽可能扩大数据的收集，体现数据的代表性，对地区与地区、部门与部门、岗位与岗位之间进行工作负担的差异化研究。

基层减负的十大问题

叶雨轩、谭伴

一、督查检查频繁

在深化改革进程中，上级有关部门的督查检查无疑是保障各项政策落实的重要手段，但一段时间以来，各项督查检查过多过频，且形式主义严重，耗费基层干部大量时间精力，滋长了“脱实向虚”的不良风气，广大基层干部啧有烦言。

下有所呼，上有所应。10月，中共中央办公厅印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》（以下简称《通知》），提出督查检查考核“瘦身减负”， 一系列明确规定在基层干部群众中反响热烈。

时下，各地或紧急叫停过频的督查检查，或细化措施减轻基层迎检负担， 遏制这一突出问题。湖北省纪委明确提出，取消对市州纪委工作绩效年终考评和优胜单位评选表彰活动。湖南长沙市委近日对违规开展燃煤污染整治工作督查的长沙市发改委通报批评，并责令其书面检讨。一夜间，长沙某区原本年底全面铺开的132项督查考核项目压缩至25项。

“近期下来督查检查的人确实比以前少了。”有基层干部在为“松绑减负” 点赞的同时还呼吁，要防止督查检查过多过频现象“改头换面”。

西部某乡镇干部向半月谈记者透露，有的督查检查组换了“马甲”改叫“督导组”“调研组”，部分地区接受“督导”“调研”的任务依然很重。

有的督查检查仍然“重形式轻内容”。“有时候为了迎检，全员空岗去巡逻，老百姓来办事找不到人。”有的督查检查全凭“印象分、感情分”。“最多的一天，我们乡镇来了12个检查组，每次都要主要领导陪同，不然就是不重视，将会影响考评结果。”广西一名乡镇干部说。

基层干部期待执行中央文件要“不打折扣，落到实处”，期盼中央着力整治部分地方督查检查的种种“套路”：督查检查标准不明确，不同时间段有不同标准，不同级别有不同标准，甚至检查人不同标准也不同；自由裁量空间大， 导致基层干部无所适从，往往一项工作不得不反复整改。

如何纠正走偏的督查检查思维，让基层干部摆脱高压作业、干活憋屈的心理状态，是当前亟待解决的问题。

二、问责滥用

“问责已属于家常便饭，让对工作付出大量心血的干部气馁甚至寒心。” 一名石漠化山区县乡党委书记告诉半月谈记者，当地出台规定：凡是出现一个贫困家庭孩子辍学，无论什么原因，整村不能脱贫摘帽，扶贫干部要被问责。

工作中失责必问、问责必严是应该的，但不少地方出现的问责滥用现象， 成为基层干部的心病。基层干部普遍反映，现在的问责状态是“下面一颗钉， 上面千把锤。随时可能挨一锤，就是不知谁先锤”。

基层干部认为，不能为应付上级或平息舆论，选择“事情出了，总得有人担责”的方式问责，一出事就“多处分几个干部”；不能简单以问责数量衡量整治效果，“泛化问责”；不能不管整改问题、促进工作，纯粹“找茬”。

问责的震慑力来自公信力，而公信力建立在事实、依据、程序等都经得起推敲的基础之上。基层干部期盼，执纪问责要做到公道正派，杜绝凭领导喜好随意问责。要严格依照问责条例和其他有关党内法规的要求，深入调查、仔细核实，正确区分问题性质，严格决策和审批程序。

三、压力“甩锅”

压力层层传导，向下层层压实责任，原本是落实各项工作的必要之举，而不少地方却将压实责任变异为压力“甩锅”：督查检查“甩锅”，转发文件“甩锅”，分配任务也“甩锅”，“锅锅”砸向基层。

半月谈记者调查发现，当前开展某项工作，不少上级部门的基本模式是“开会动员—发文布置—督查考核”。开会内容多半是围绕“高度重视”“细化措施”“督查问责”的官话、套话，缺少实在“干货”。开完会、发完文件后， 就等着基层报材料，最后到基层来督查考核。

压力“甩锅”的途径是，上面布置的任务层层甩下去，最终甩给基层。如此，中间部门成了“文件中转站”，工作全部交给基层去干。一些部门只是对上级文件略微改动，简单将指标任务下达到基层，很少研究文件精神如何结合实际创造性地贯彻落实，搞“一刀切”“上下一样粗”，机械落实。

受访基层干部说，压力加码看似是倒逼基层干部干事担当的措施，实则易造成上级制定的政策无法真正在基层落地，脱离实际，造成基层形式主义的泛滥，以及上级问责的滥用。

四、处处留痕

记者发现，“处处留痕”“痕迹主义”，虽饱经基层质疑、媒体否定，但仍然是当前不少地方的重要工作内容，甚至日渐内化为这些地方的工作惯性和

工作方式。

临近年底，为了让脱贫攻坚的资料齐全，山西一些村子在2018年12月份补2014年《减贫人口名单公示》的材料，悄悄贴出来公示3至5分钟，找几位村民摆出认真观看的样子，抓紧时间拍两张照片。拍照结束，公示马上撕掉。围观村民心知肚明，当作笑话看待。

留痕的范围越来越广，留痕方式也在升级换代：从文图视频现场留痕，发展到微信、APP实时留痕，再到GPS定位留痕、跟踪留痕。湖南某贫困县的干部对半月谈记者说，上面要求采集贫困户GPS数据，因为山区信号不好，经常要采集几次才能成功。

受访基层干部反映，留痕与时下一些督查检查考核捆绑在一起，成为一种督导方式，带歪了许多干部的工作观、政绩观，给基层有效治理造成消极影响。

把“痕迹”当政绩，亟待纠偏。不少基层干部说，基层之所以勤于留痕， 热衷于“编造台账应对检查，摆块牌子做个样子”，症结不仅在于自身的政绩观出了偏差，还在于上级部门考核评价管理的方式出了问题。

五、材料论英雄

扶贫干部流传一句话，“扶贫工作干得好，不如材料整得好”。针对基层广泛流行“材料美化”的做法，半月谈记者采写了《基层汇报材料能拧出多少水分》《基层党建须防掉入“材料陷阱”》《基层“创新”中的造词乱象》等一批稿件，不断考问材料出政绩、材料论英雄这一不良倾向。半月谈记者近期调研发现，材料出政绩、材料论英雄的思维、做法，虽经中央三令五申、严格禁止，但至今仍在部分地方和部门流行。

材料多，让基层不堪承受。安徽某乡镇干部说，前段时间有领导到基层调研，询问村干部，村里一年需要上报多少材料，村干部粗略统计了一下，一个星期大概要3000页纸用于打印方方面面的汇报材料。“一个村都这么多，一个镇的就更不用说了。”

材料急，迫使基层忙于务虚。

西一名乡镇干部告诉半月谈记者：

“我最多的一天收到了28份文件，给的时间特别紧急。县里有时上午11点下文，要求下午3点之前报数据；下午5点半下文，要求晚上11点前报反馈。”

基层工作需要的是务实、扎实的材料。基层干部说，工作不够，材料来凑， 写材料“玩套路”“搞美化”，是典型的形式主义，与党的十八大以来中央出

台的一系列改进文风的政策措施相违背，折射出部分地方不重实干实效的虚功歪风，需要继续下大力气扭转。

六、庸懒干部

最近，记者了解到，2016年3月，中部某市卫计部门在直属事业单位录用人员名单公示期间，收到拟聘用人员丁某因道德败坏被开除党籍、不符合聘用条件的实名举报后，相关领导不仔细调查，均只担当“二传手”，一层层签批“同意”，丁某一路绿灯。事发后，当地纪委分别给予卫计部门分管领导、用人单位分管干部人事工作的党委副书记党内警告处分。

受访干部认为，“二传手”干部“有任务，布置一下；有会议，传达一下； 有事情，上报一下；有问题，推脱一下”的“四大绝招”，是庸政懒政的典型表现。

深入调查发现，王某作为负责禁毒数据录入、资料收集、档案整理等工作的禁毒专干，因为办事拖拉，工作失职，给该镇禁毒工作带来不良影响。王某说，既然多干多错、少干少错、不干不错，就干脆什么都不想干了。

当下的考评指标往往大而化之，“有为”与“无为”界限模糊。专家建议， 在民主测评、述职报告等传统考核形式外，应当探索与干部实际工作情况挂钩的灵活考核新办法，让考核覆盖到每一寸“模糊空间”。

要扩大考评参与面，突出惩戒机制。年终民主评议不少流于形式，考核方式一般以静态考核和组织部门专项考核为主，应进一步推进评议全过程多元参与，把老百姓的口碑引入评议机制，在考核结果运用方面，突出惩戒的实际效果。

七、典型速成

近期，半月谈记者在基层发现，“盆景典型”“速成典型”的套路依然有市场。有些地方的想法，依旧停留在应付上级检查上，检查一过，后续的投入立马断开，费心费力打造的“盆景典型”自然是“昙花一现”，最终变成一堆“乱摊子”，无人问津。

基层干部认为，不是不要树典型，而是要树真典型。要引导和鼓励基层尊重实践效果，踏踏实实地探索，保证“典型经验”立得住、用得上。

治形式主义，更要治官僚主义，特别要提高调查研究的贴近性和科学性。“多到实地做调研者，少在办公室当统计师。”广东一名副镇长说，如果条件允许，考核时可以适度引进第三方评估，尤其要多听听老百姓的意见和反馈。

八、政策打架

记者近期发现，在部分地方着手规范政策、法规出台“各自为政”问题时， 一些地方“政策打架”产生种种变异问题，让基层干部群众喊苦。

一项政策，不同部门“选择性”执行。

湖南一家物流公司负责人接受半月谈记者采访时说，国务院相关文件明确规定逐步取消道路货运站场经营许可，交通部门已停止办理站场许可证。但有的行政执法部门说没有收到相关文件，依然要求办理，没有办理的企业要受到处罚。或者以内部文件来搪塞，或者选择性、打折扣执行，让企业倍觉“受伤”。

招商时一套政策，招来后变了“口径”。

半月谈记者在一个农业大县看到，一家生态农庄占地数百亩，但经营惨淡。农庄投资人道出其中原因：他是被政府招商引资政策吸引来的，地方政府和招商部门承诺了一系列优惠，但等项目落地办手续时，国土部门表示不符合土地政策，不许兴建。他困惑的是：为什么政策不能从一开始就“统一口径”？

受访专家和基层干部呼吁，要避免决策“打架”，进一步规范政策、法规的制定流程，从制度上强化部门联动的责任和意识。

九、上升“天花板”

长期以来，中央高度重视和关爱基层干部的成长和发展，相关文件和举措纷纷出台，与此同时，各地也就破除基层干部的上升“天花板”，不断创新人才选拔机制和任用办法。然而，限于基层复杂情况和政策落地等问题，半月谈记者调查发现，基层上升“天花板”依然厚重，仍须发力破解。

一位北大研究生毕业后到中部某省当乡长两年后，发现目前乡镇干部的管理机制仍然不够健全。他对半月谈记者说，许多地方乡镇干部干事积极性不高， 认为干好干坏一个样，反正都没有提拔的机会。

值得注意的是，乡镇机关事业编制干部往往占多数，这些干部大多身处中层岗位，是乡镇工作的骨干力量，但受身份限制，很多人从参加工作就扎根一个乡镇，成为乡镇的“老油条”，自嘲为“前途无亮”。

西南政法大学教授程德安建议，组织部门在考察提拔干部时，对乡镇干部尤其是年轻干部适度倾斜；针对长期在乡镇任职、与家人长期无法团聚的干部， 要制定更为人性化的安置措施。

此外，针对乡镇干部中存在的“同工不同酬”现象，应当从制度上开辟特定的通道，为表现优秀者破除身份障碍，从而激发事业编制人员的工作积极性。

十、幸福感缺失

一年终了，半月谈记者在多地采访发现，基层干部的收入问题仍是他们幸福感显著缺失的一大症结。北方多个县市的基层干部反映，他们不仅近3年来没有涨过工资，而且一些补贴被取消了，有的甚至还被“倒扒皮”。

有的基层干部吐槽，工资没涨，责任却大了，一些本应落实的福利也落实不了。一名基层干部说：“加班不仅没有加班费，而且处处得自费。大家干工作，自费加油是普遍现象。一个同事的私家车因为包村入户，3年就跑了10万公里。每月到手收入4200多元，光加油就得花1200元。”

休假、请假也依然困难。许多基层干部反映，目前虽然有带薪休假制度， 但对基层来说，很难落实。有干部指出，基层现在就是比赛加班，大家都奉行“没有功劳有苦劳”。有基层干部反映，镇里60多个工作人员，一到节假日都来加班，但正儿八经干活儿的就是两三个人，剩下的人都在磨时间。

采访中，半月谈记者发现，除了紧绷运转，僵化管控也直接导致基层干部战战兢兢，“不怕没创新，只盼少出错”，幸福感流失严重。在各种重压问责之下，基层干部不敢有丝毫自己的“想法”，只想着能够赶紧过关，完成任务了，就万事大吉了。这让基层干部找不到实现自我价值的感觉。

基层减负三周年：成效、问题与长效机制构建

中共广东省委党校（广东行政学院）公共管理教研部 代凯

一、问题的提出

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出，“推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设，减轻基层特别是村级组织负担”［1］。基层是国家治理的“最后一公里”，基层运行状态是国家治理体系与治理能力水平的直接反映。基层干部直接面对广大人民群众，党和国家的大政方针、决策部署，最终要依靠基层干部落实落地。近年来， 形式主义在基层滋生蔓延，基层负担较重现象越来越凸显，基层干部苦不堪言， 已成为我国行政管理体制运行中存在的突出问题。2018年，习近平总书记在一份反映基层干部工作和心理负担重的材料上作出重要批示，明确要求解决一些困扰基层的形式主义问题，拉开了新时代我们党集中整治形式主义为基层减负工作的序幕［2］。2019年是党中央确定的首个“基层减负年”。当年年底，中央政治局召开的民主生活会上，审议《关于解决形式主义突出问题为基层减负工作情况的报告》。2020年底，中央政治局召开民主生活会，审议《关于持续解决形式主义问题深化拓展基层减负工作情况的报告》。2021年底，中央政治局召开党史学习教育专题民主生活会，审议《关于2021年整治形式主义为基层减负工作情况的报告》。中央政治局召开民主生活会连续三年研究基层减负问题，彰显了以习近平同志为核心的党中央对于持续推进基层减负工作的高度重视和坚定决心。

习近平总书记高度重视基层减负工作，真情关爱基层干部，在不同场合多次就解决困扰基层的形式主义问题、切实为基层减负发表重要讲话、作出重要指示批示。脱贫攻坚和疫情防控是基层负担较重存在的重点领域。2017年，习近平总书记在中央农村工作会议上发表重要讲话指出，“脱贫攻坚要力戒形式主义，给基层减轻工作负担，让他们把主要精力放在给贫困群众办实事上”［3］ 120。2020年，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上发表重要讲话指出，“要防止各条线多头重复向基层派任务、要表格，坚决纠正形式主义、官僚主义做法，让广大基层干部把更多精力投入到抓好疫情防控和复工复产一线工作之中”［4］26。文山会海、过度考核是基层负

担较重存在的突出问题。

2019年，习近平总书记主持召开解决“两不愁三保障”突出问题座谈会并发表重要讲话指出，“要坚决整治形式主义、官僚主义，让基层干部从繁文缛节、文山会海、迎来送往中解脱出来”［5］。

2018年，习近平总书记在十九届中央政治局第十次集体学习时发表重要讲话指出，“要控制各级开展监督检查的总量和频次，同类事项可以合并的要合并进行，减轻基层负担，让基层把更多时间用在抓工作落实上来”［6］7。上级领导机关是推进基层减负工作的关键。2019年，习近平总书记在中央和国家机关党的建设工作会议上发表重要讲话指出，“从领导机关特别是从中央和国家机关改起，为基层干部松绑减负。各部门要把自己摆进去，对困扰基层的形式主义问题进行一次排查起底 切实把基层干部从一些无谓的事务中解脱出来”［7］9-10。习近平总书记关于基层减负的一系列重要论述和指示批示，为全党上下推进基层减负工作提供了强大思想武器和根本行动遵循。

随着基层减负工作的推进和主流媒体的持续报道，基层减负问题吸引了公共管理学、政治学和中共党史党建等学科的关注。围绕基层负担较重的表现、成因和治理之策，学术界开展了诸多研究。研究发现，基层负担较重存在于诸多领域，基层干部对此反映强烈。检查事项多、考核指标多、接待任务多、机构挂牌多、报表台账多是造成基层负担较重的老问题，这些问题在当前依然大量存在［8］。近年来，“文山会海”［9］“痕迹主义”［10］问题比较突出， “指尖上的形式主义”［11］逐渐成为加重基层负担的新表现。问卷调查数据显示，很多基层干部反映现在的工作周期长、任务责任重［12］。案例研究也发现，基层干部的工作压力有增无减，加班加点仍是常态，无效劳动时间越来越长［13］。造成基层减负较重的原因是多方面的。治理环境新变化与治理结构旧体制相互叠加，使得基层负担较重问题愈为凸显。随着国家治理重心下移和社会结构变迁，基层治理的任务和环境发生显著变化，逐渐暴露在治理复杂性与外在压力的双重影响之下［14］。特别是在当前常态化疫情防控情境下， 这一变化更为明显。对基层干部而言，其在基层治理中的角色经历了从边缘到中心的转换［15］。与此同时，传统的行政管理体制并没有发生实质性变化， 上下级政府关系不对称、条块结构不协调的问题依然存在［16］。上级政府把工作任务和责任转嫁到基层，自己却充当起了“二传手”的角色［17］。在人员、编制、资源有限的情况下，基层负担较重就无可避免了［18］。加之“督

考权”结构性失范，更容易引发基层负担过重问题［19］。如何为基层减负？ 研究者认为，减轻基层负担不仅要加强党的作风建设，而且要完善行政体制机制。中央基层减负政策主要是从根治形式主义的角度推进基层减负。基于此， 一些学者建议从增强理想信念、加强作风建设、关心关爱基层、激励干部担当作为等方面减轻基层负担［20］。很多学者认为，基层减负不仅是作风问题， 更是行政管理问题。减轻基层负担不仅要从党的作风建设方面着手，而且要深刻剖析基层在治理结构中的影响因素。有研究指出，减轻基层负担需要根植于“制度体制—激励结构—组织行为”的分析框架［21］，从学习成本、合规成本和心理成本等三个方面降低行政负担［22］。还有研究指出，推进基层减负， 需要创新政府治理模式，理顺不同层级政府的权责利关系［23］，规范属地管理［24］，构建条块在基层协作互嵌的治理模式［25］，推进权责一致和建立精准问责机制［26］，让基层从自上而下的考核压力中解脱出来［27］。近年来，很多地方的基层减负工作取得了一定的效果，当然也有不少地方还停留在治标层面［28］，个别地方出现了“数字减负”的形式主义新变种［29］。研究发现，基层减负具有周期性，容易陷入形式主义的怪圈，甚至出现“越减越负”的悖论［30］。基于对社区干部的问卷调查，麦佩清发现，社区减负的效果不如预期［31］；胡威和唐醒的研究也指出，会议减负的效果不突出［32］。总体而言，与党中央的要求和基层干部的期待相比，基层减负尚未达到理想的效果。

推进基层减负工作已经开展了三年。三年来，中央和地方在推进这项工作上实施了哪些举措，取得了什么样的成效，需要进行阶段性总结；当前基层减负工作还存在哪些问题，如何破解这些问题，需要开展深入性研究。本文基于政策文件和实证数据，总结基层减负三周年的做法成效和问题挑战，并从理论分析层面就健全基层减负长效机制进行探讨。

二、基层减负成效显著

推进基层减负工作三年来，在党中央统一部署下，各地区各部门多措并举， 持续推进基层减负工作，党的优良传统进一步恢复，党的作风建设不断改善， 基层干部卸下了不少无谓的负担，整治形式主义使基层减负取得丰硕成果。

第一，完善制度建设，推动基层减负制度化。制度建设是做好基层减负工作的根本保障。

2019年，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的

通知》，聚焦文山会海、督查检查考核过多过频等突出问题，就基层减负工作作出全面部署［33］。2020年，中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，纠正疫情防控中的形式主义问题，让基层干部能够全身心投入到抗击疫情一线［34］。2021年，中共中央办公厅印发《关于进一步解决形式主义问题做好2021年为基层减负工作主要措施及分工方案》，查摆形式主义老问题和改头换面的新表现， 逐项提出解决措施［2］。同年，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，从加强制度建设和日常约束、促进权责利和人财物对称向基层下沉等方面，提出了一系列推进基层减负的工作举措［35］。一系列制度的制定实施推动基层减负朝向制度化的方向稳步迈进，为各地区各部门开展工作提供了具体规范和操作化指引。

第二，建立工作机制，推动基层减负常态化。工作机制是做好基层减负工作的重要抓手。

2019年，在党中央集中统一领导下，建立了中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制（以下简称基层减负专项工作机制）［36］。基层减负专项工作机制由中央办公厅牵头，8家中央部门作为成员单位参与。基层减负专项工作机制各成员单位都有明确牵头任务，例如中央纪委国家监委机关主要任务是增强问责工作的政治性精准性实效性，中央组织部主要任务是持续抓好激励干部担当作为有关具体措施落实，中央宣传部主要任务是综合运用多种媒体平台加强宣传引导。基层减负专项工作机制根据需要召开专门会议，对中央发文、中央和国家机关的督查检查考核事项实行计划管理，加强监督实施，并对贯彻执行中的新情况新问题及时纠偏。基层减负专项工作机制的建立搭建了推进各项决策部署落地见效的平台，各成员单位各司其职、协调配合，从中央到地方上下同心、齐抓共管，基层减负常态化已经形成。

第三，加大科技应用，推动基层减负智能化。科技应用是做好基层减负工作的有力支撑。针对基层干部反映强烈的信息数据的收集整理、输入分析和多头上报、重复上报问题，一些地方将目光聚焦到大数据和智能技术，把技术手段应用到基层减负的过程中。浙江省杭州市试点“数智减负之‘一表通’”应用场景，通过构建数据“综合采集”、报表“一键生成”、服务“主动提醒”、报表“准入审核”四大功能，重塑基层表单报送机制、数据更新机制和基层治理机制。目前，“一表通”已实现城管、民政、消防、住建等18个部门96种报

表自动生成，为基层干部和工作者节省了大量时间。广东省广州市越秀区搭建“越秀先锋”移动工作台，整合事件的采集、处置和管理三个功能，事件集中报送到政务微信工作群，工作人员在群内完成事件报送、处置，处理记录自动推送到网格化系统和越秀区“令行禁止、有呼必应”综合指挥调度平台进行管理，大大提升了工作质量和工作效率，得到街道、社区一线工作人员的普遍欢迎。通过科技赋能和智慧应用，实现了技术为基层减负的目的。

一系列政策“组合拳”打出了推进基层减负工作的显著成效。从客观指标上看，2019年，中央和国家机关、各省区市发文和开会数量同比降幅均超过30%； 2020年，中央和国家机关发文和开会数量同比减少14%、60%，各省区市发文和开会数量同比减少28%、30%［2］。2021年，列入中央和国家机关督查检查考核计划共47项，比2018年的近900项减少94.8%；各省区市年度督查检查考核计划共1184项，比2020年减少17.4%［37］。从主观指标上看，基层干部对减负的满意度不断攀升。根据中央办公厅组织开展整治形式主义为基层减负观测点蹲点调研获取的问卷调查数据，2020年，85%以上的基层干部认为形式主义带来的负担在持续减轻［38］；2021年，89%的基层干部对三年来的基层减负工作感到满意，92%的基层干部认为精文减会、统筹规范督检考取得了实实在在的成效［37］。综合各方面情况来看，少给基层添乱、让基层干部轻装上阵的氛围逐渐形成， 基层减负工作赢得了广大基层干部的认可。

三、基层减负问题仍存

在充分肯定基层减负工作成效的同时，必须正视当前推进基层减负工作依然存在的问题。实地调研中我们发现一个现象：一方面，上级政府采取了大量基层减负举措，推动基层减负工作取得了一定成效；另一方面，基层干部却依然停留在“5+2”“白+黑”的状态，认为基层减负的力度时高时低，实际获得感不够明显。中央纪委国家监委公布的全国查处违反中央八项规定精神问题统计情况，也从另一个侧面反映出各地区各部门推进基层减负工作的进展。在查处文山会海反弹回潮、文风会风不实不正、督查检查考核过多过频、过度留痕、给基层造成严重负担问题方面，2019年查处问题数1696起，批评教育帮助和处理2755人，给予党纪政务处分505人［39］；2020年查处问题数654起，批评教育帮助和处理1044人，给予党纪政务处分269人［40］；2021年查处问题数371 起，批评教育帮助和处理522人，给予党纪政务处分166人［41］。从2020年1月到2021年12月各月份的统计数据上分析，各项指标呈现出不断回落的态势，当

然也存在一些波动现象（参见图1）。结合相关数据和实地调研的情况，我们的整体的判断是：加重基层负担问题的存量不断减少，增量得到控制，变量可能冒出。

第一，过分追求漂亮数据，导致基层减负形式化。针对导致基层负担较重的突出问题，中央对开会的数量、发文的长度、考核的频次等都有明文规定， 然而个别地方为了完成甚至超过上级规定的要求，不问条件、不切实际地制定基层减负指标，过分追求减负的数据。一些地方和部门把基层减负当作一项政绩工程，盲目攀比，层层加码，某部门减少20%另一部门就减少30%，上级要求减少30%下级自我加压减少40%；另一些地方和部门则把基层减负当作一个数字游戏，大搞变身，大变戏法，将红头文件改为无头文件、电话通知或微信通知， 将不同会议改为“会中会”“会套会”，以此来达到减少文山会海的目的。应当说，相关数据的减少确实可以直观反映出某个地区或部门在一定时期内开展基层减负工作所取得的成绩，但是在减少数据的同时必须具体问题具体分析， 不能为了减少而减少，这就违背了基层减负政策的初衷，基层减负就变成了做表面文章的“数字减负”。

第二，依赖传统工作模式，导致基层减负反复化。减轻基层负担就是给基层降低工作量，这也就意味着上级政府和职能部门要承担更多的任务。从这个层面看，大量工作转嫁给基层的传统工作模式必须改变。然而，任何一种工作模式都有惯性，很容易产生路径依赖。现实中我们看到，当中央或上级政府刚布置推进基层减负工作的时候，一些地区或部门都会努力着手推进这项工作； 等过了一段时间，个别领导干部的主体责任意识淡化、思想麻痹大意，这项工作就不再像最开始那样积极推进，而是逐渐松懈甚至又重回传统的工作模式—

—开会、发文、检查、问责。实地调研中很多基层干部向我们反映，每当到了年头年尾，“文山会海”就会返潮，督查考核又会泛滥，基层减负早已不见踪迹。

第三，放责放权不放资源，导致基层减负碎片化。在“放管服”改革背景下，各地方各部门大力推行权责清单制度，明确不同层级政府和职能部门的权力和责任，规定职能部门和基层在某项工作中的主体责任和配合责任，对减轻基层负担起到了很好的效果。然而在实地调研中我们注意到一个不能忽视的问题：上级政府和职能部门把大量的工作任务、审批权限下放给基层，但由于职能部门本身的编制、资源有限等原因，并没有给基层配套相应的人、财、物等

资源，导致基层难以接手下放的业务工作，更无力承担过多的责任。特别是在当前统筹常态化疫情防控和经济社会发展背景下，这一问题更加突出。一些地方和部门基层减负工作的碎片化，使得部分改革举措难以形成政策合力，反而给基层带来更大压力。面对大量工作，基层在资源有限的情况下，甚至采用一些形式主义的策略应对不可能完成的任务。

四、健全基层减负长效机制的理论思考

正如前文所述及的那样，推进基层减负工作三年来，尽管取得了显著成效， 但依然存在不少问题，面临新的复杂挑战。如何解决问题、回应挑战？本文基于公共政策理论，就健全基层减负长效机制进行分析并提出对策建议。

基层减负是一项中央政策，各地区各部门贯彻落实中央政策精神，制定了相关的配套政策，提出了大量工作举措，推动中央政策在基层落地。政策执行的自上而下模式理论启示我们，政策执行没有想象的那样容易，看似精美的公共政策并不能带来期望的政策结果［42］。从政策执行的视角来看，推进基层减负工作三年来依然存在一些有待提升的地方，事实上就是政策执行出了问题。具体而言，中央基层减负政策在一些地方执行效果不彰，原因可能有两种情形： 一是没有完全厘清基层负担较重的老问题或者及时发现基层负担较重的新问题，政策制定不够科学，存在不完善的地方；二是政策本身没有问题，但上级政府由于工作惯性、部门利益等因素，在实际执行过程中存在形式化执行、选择性执行等行为。可见，科学地制定基层减负政策是提高推进基层减负工作成效的前提，而严格地执行基层减负政策就成为提高推进基层减负工作成效的保障。

推进基层减负工作是一个持续动态的过程，在此过程中需要不断破解新的问题，注入持续动力，从而推动这一工作行稳致远。更为关键的是，推进基层减负工作必须紧紧抓住上级政府这个“牛鼻子”，加强对上级政府关于基层减负政策制定与政策执行的研究，真正破题基层减负“怪圈”“悖论”，从而实现基层减负的常态化长效化。基于实践观察和理论分析我们认为，健全基层减负长效机制必须首先健全基层减负问题响应机制，精准发现基层负担较重的问题所在，并根据这些问题科学制定基层减负举措；在此基础上，要健全基层减负执行动力机制，强化对上级政府的约束和激励，促使其充分有效地开展基层减负工作。从上述两个维度出发，借鉴经济学基本原理和制度变迁理论，本文构建了健全基层减负长效机制DSII（Demand—Supply—Imposed—Induced）政

策分析框架（参见图2）。在这一分析框架内，聚焦推进基层减负过程中存在的不同问题，采取针对性的政策举措。

（一）健全基层减负问题响应机制

所谓健全基层减负问题响应机制，就是根据基层干部对基层减负政策的需求（Demand），由上级政府供给（Supply）相应的基层减负政策，实现二者的准确对接和动态平衡。健全基层减负问题响应机制主要聚焦两类问题：一是上级政府没有准确掌握基层干部对基层减负政策的需求，二是上级政府没有科学制定基层减负政策。

解决第一类问题，主要采取两种举措：其一，加强信息监测。建立基层减负信息监测联络员机制，选择代表性地区作为观察点，由联络员定期搜集所在区域近期的收文、参会、迎检、报送材料、人员借调等情况并将监测信息上报给相关部门，以便上级政府及时掌握基层减负政策的落实情况，分析研判某一时期基层减负的突出问题和薄弱环节。根据工作需要，采取网络问卷调查与现场问卷调查等线上线下相结合的方式，了解基层干部对基层减负政策的需求， 分析既有基层减负政策与基层干部期望政策之间的异同。其二，优化效果评估。加强对基层减负政策的效果评估，在推进基层减负阶段性工作结束后，改变单纯以减少发文、开会、考核督查数量为主的客观指标评估方式，采用客观指标与主观指标相结合的评价方式，了解基层干部对基层减负政策的评价，分析客观指标与主观指标之间的差异及其成因。除优化政府内部自我评估外，探索引入由高等院校、科研院所等专家学者团队组成的第三方评估机制，提高基层减负政策效果评估的客观性。通过上述举措，消除上级政府与基层之间的信息不对称，准确掌握基层干部对基层减负政策的需求。

解决第二类问题，主要采取两种举措：其一，提升调研实效。坚持问题导向，聚焦造成基层负担较重的长期未解决的老问题和出现苗头的新问题开展专题调研。加强调研统筹，健全上级政府和职能部门到基层调研的协同机制，避免同一时间到同一地方扎堆调研。优化调研方式，不搞层层陪同，采取“四不两直”（即不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待、直奔基层、直插现场）的方式到基层调研，多开展随机调研，对反映集中的复杂问题进行蹲点调研，系统全面搜集相关资料和数据，为制定基层减负政策做足准备。其二， 密切上下联动。在基层减负政策制定过程中，加强上级政府与基层的沟通协调， 广泛征求基层干部意见建议，增强政策制定的针对性和可操作性，避免不接地

气的“空中政策”和相互打架的“本位政策”。选择具有代表性和典型性的地区开展基层减负政策试点，完善反馈机制，及时回应基层反映的新情况、新问题，适时调整完善政策，防范基层负担新隐形、新变异，使得制定出来的基层减负政策真正反映基层心声、解决实际问题。通过上述举措，较为充分地掌握相关决策信息并给予靶向治疗，提高基层减负政策供给的科学性。

（二）健全基层减负执行动力机制

所谓健全基层减负执行动力机制，就是通过制度设计，综合采用强制性

（Imposed）和诱致性（Induced）的方式，增强上级政府开展基层减负工作的动力，不折不扣地执行基层减负政策。健全基层减负执行动力机制主要聚焦两类问题：一是上级政府对基层减负政策形式化执行，工作浮于表面；二是上级政府对基层减负政策选择性执行，工作时紧时松。

解决第一类问题，主要采取两种举措：其一，开展专项整治。上级政府要按照只减不增的原则，对文山会海反弹回潮、督查考核过多过频等问题持续开展专项整治。坚决守住精文减会硬杠杠，严格控制和规范会议次数、人数和讲话发言时间，控制发文篇幅，着力提高会议、文件质量。制定负面清单，明确精文减会的标准和尺度，对在发文开会方面改头换面、明减实不减的，及时督促纠正。严格控制创建活动、“一票否决”和“责任状”，进一步改进督查检查考核方式方法，探索运用“互联网+督查”，充分利用大数据、云计算等信息化手段提高督查效率和质量，推动相关部门督查检查考核结果互认互用，避免多头督查、重复督查。此外，针对花样繁多的APP、公众号、微信群等造成“指尖上的形式主义”问题，要进一步加强集中整治。其二，强化监督问责。纪委监委要抓好中央基层减负政策精神的传达学习，注重从信访举报、舆论平台、日常监督、审查调查、派驻监督、巡察监督等渠道发现问题线索，对各单位基层减负政策执行情况进行监督检查，适时进行“回头看”，及时提醒纠正，通报曝光典型问题，依规依纪依法查处问责。各派驻纪检监察组要将派驻单位开展基层减负工作情况纳入日常监督检查范畴，加强督促指导，压实工作责任。通过上述强制性举措，重拳出击刹住基层减负工作中的形式主义之风。

解决第二类问题，主要采取两种举措：其一，深化思想政治教育。巩固拓展“不忘初心、牢记使命”主题教育成果，将力戒形式主义、为基层减负纳入不忘初心、牢记使命制度，深化理想信念教育，提高干部党性修养，建立健全理论学习、检视问题、抓实整改的长效机制。切实压实主体责任，将《习近平

关于力戒形式主义官僚主义重要论述选编》作为干部教育培训的必修课，提高各地区各部门特别是单位主要领导对推进基层减负工作重要性的认识，牢固树立正确政绩观，自觉把对上负责与对下负责统一起来。其二，加快数字政府建设。在组织结构方面，抢抓数字化转型机遇，整合各层级、各部门力量，实现跨部门、跨地区、跨层级的业务协同，破解治理资源、政策、服务的碎片化问题，构建横向到边、纵向到底、高效联动、运转灵活的数字政府治理体系。在平台建设方面，建设基础数据支撑平台、数据采集与治理平台、数据安全管理平台、数据共享交换平台等，全面推进基层治理“一网通办”“一网统管”。在流程优化方面，加大前沿技术应用，实施“只报一次数”“只填一张表”， 打通系统数据，实现从“向基层要数据”转变为“向系统要数据”，使基层干部从填表报数压力中解脱出来。通过上述诱致性举措，为推进基层减负工作筑牢思想根基、夯实技术保障。

结论与讨论

党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》提出，“勇于自我革命是中国共产党区别于其他政党的显著标志。自我革命精神是党永葆青春活力的强大支撑”［43］。形式主义问题突出、基层负担依然较重与我们党的优良传统和工作作风格格不入，耗费了基层干部干事创业的大量时间和精力。推进基层减负工作不仅是加强党的作风建设的重要内容，而且是我们党进行自我革命的重要抓手。本文基于宏观与微观、定性与定量层面的资料和数据，系统总结了推进基层减负工作三年来的主要做法、积极成效，分析了当前推进基层减负工作存在的问题、面临的挑战，并从公共政策视角提出了健全基层减负长效机制的政策建议。我们认为，推进基层减负工作具有长期性、复杂性、反复性，不可能毕其功于一役。2022年，中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制会议明确提出，要继续推进基层减负工作，为党的二十大胜利召开提供坚实作风保证［44］。各地区各部门必须发扬自我革命的勇气和锲而不舍的精神，持之以恒、久久为功，坚决防反弹回潮、防隐形变异、防疲劳厌战，巩固拓展基层减负工作成效，确保各项措施落实到位。

基层减负不仅是一个重大的实践问题，而且是一个重要的理论问题。已有研究中，一些学者运用实证数据，证实了基层负担依然较重的现象和问题；一些学者基于理论分析，阐释了基层负担较重的体制性或结构性根源。从学术研

究的角度来看，这些研究具有重要的学术价值，值得充分肯定。本文认为，作为理论研究者，我们不能仅仅停留在提出问题或发现问题的阶段，而是应当站在党和人民的立场，就当前国家面临的重大现实问题开展理论层面的研究，提出系统性、前瞻性的解决思路。基于解决问题的目的，本文构建了健全基层减负长效机制DSII政策分析框架。这一分析框架把推进基层减负工作的关键定位在上级政府，从健全基层减负问题响应机制与执行动力机制两个维度同时发力， 提升上级政府推进基层减负工作的充分性和有效性。可以预见的是，在未来推进基层减负工作的过程中，可能会出现新的情况、产生新的问题，但只要遵循这一分析框架，就可以找到针对性的政策举措，从而实现推进基层减负工作常态化、长效化。当然，本文所构建的DSII政策分析框架只是健全基层减负长效机制的一种理论思考，并没有将之应用于实践。在接下来的研究中，需要进行更深入理论分析、更扎实的实证研究，提高这一分析框架的实用性、解释性， 推进基层减负研究的知识积累和实践改善。

基层减负视域下解决形式主义突出问题研究

中共哈尔滨市委党校（哈尔滨市行政学院） 耿海霞

2019年3月，中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，2020年4月，中共中央办公厅进一步印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，从确定2019年为“基层减负年”到持续解决困扰基层的形式主义问题，既体现了党中央为基层减负的坚强决心和党中央对基层工作的深化拓展，也饱含着对基层干部深厚的人文关怀。

一、解决形式主义突出问题是切实为基层减负的题中应有之义

基层是中国共产党的执政根基，“上面千条线，下面一根针”，党的理论路线方针政策最终都需要贯彻到基层，落实到基层。召开会议、发放文件、督查检查本是领导机关向基层布置任务、开展工作的有效手段，但如果过度使用， 就会衍生为形式主义，使基层干部负担过重，甚至无暇为群众服务。因而，切实为基层减负，内在地要求大力解决形式主义突出问题。

（一）解决形式主义突出问题，可以助力基层干部更好践行初心

初心是中国共产党人出发的原点，践行初心是共产党人履职尽责的题中应有之义，但当基层干部为形式主义突出问题所困扰时，他们会深陷异化劳动的状态，无暇为群众服务，也就更谈不上践行初心。马克思曾提出著名的异化劳动理论，马克思认为，劳动是人的本质，是人类自由自觉的活动，人们通过劳动创造价值，在劳动中感受到快乐，这是劳动的本意，但在资本主义条件下， 资本家占有劳动者生产的产品来剥削和压榨工人，这种产品及产品的占有成为奴役工人的异己力量，劳动者不再愿意从事劳动，劳动者与自己的产品、与自身的劳动都异化了，产生异化劳动，异化劳动对于工人来说“，他在自己的劳动中不是肯定自己，而是否定自己，不是感到幸福，而是感到不幸。不是自由地发挥自己的体力和智力，而是使自己的肉体受折磨、精神遭摧残”［1］159。因此，马克思主张扬弃异化，把人从异化劳动中解放出来，实现对人的本质的真正占有，最终实现人的自由而全面的发展。马克思异化劳动理论产生的时代背景、实践基础和现实依据与中国特色社会主义的实践迥然不同，但其间蕴含的扬弃异化、实现对人的本质的真正占有、使人在劳动中体现自身价值的思想值得思考。基层干部每天面对纷繁芜杂的事务，任劳任怨，践行为人民服务的

初心，这本是基层干部从事劳动的意义，但如果每天都处在各种文山会海、名目繁多的各种考核检查等形式主义的束缚中，就会使他们感受不到劳动的本意和价值，使基层干部身陷异化劳动的状态，导致他们身心俱疲，因此，他们不断地否定自己，渴望尽快从劳动中逃离出来。对此，从基层工作的主体维度来考量，基层干部是干事创业的主体，只有解决形式主义突出问题，才能把基层干部从异化劳动中解放出发，轻装前行，抽出更多时间做有价值的事情，更好践行为人民服务的初心。

（二）解决形式主义突出问题，对于筑牢执政根基意义重大

中国共产党作为马克思主义执政党，在近百年的历史进程中，生动诠释了人民是我党执政最大的底气。底气源于人民群众的支持，而人民群众支持的逻辑前提须臾离不开人民群众的获得感、幸福感、安全感，随着中国特色社会主义进入新时代，人民群众对美好生活的需要越来越高，基层干部唯有坚持实事求是，了解基层实情，真抓实干，才能不断满足人民群众日益个性化、精细化和精准化的服务需求。而现实的状况是：基层治理与群众的利益需求往往难以契合，群众常常处于无感的状态。究其原因，在很大程度上源于有些领导干部的官僚主义，制定的政策脱离实际、脱离群众，而基层为了完成任务，竟闹出基层工作需要群众作“配合”摆拍的笑话，陷入形式主义的窠臼中。更为严重的是：一些领导干部的官僚主义导致了政治生态恶化。同时，基层干部与群众关系最为紧密，基层干部的一举一动都代表着我们党的形象，基层形式主义突出问题不仅使基层干部深受困扰，而且徒增群众的负担，使群众极为反感，长此以往，群众对我们党的认可度势必会大打折扣，进而对我们党产生疏离感， 这成为关乎中国共产党长期执政的大问题，因此，解决形式主义突出问题不仅是作风建设的问题，更是政治问题，唯有下大力气解决，才能真正筑牢执政根基。

二、关于基层形式主义突出问题的现状调研及成因探析

笔者以中共中央下发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》和《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚持作风保证的通知》为基本遵循，采取线下发放纸质调查问卷和线上微信进行调研等方式，选取5个县及以下的机关、事业单位的基层干部和群众为主要调研对象，线上、线下调研共发放问卷1045份，实际收回问卷1020份，回收率为97.6%， 其中有效问卷1005份，有效率为98.5%。笔者聚焦脱贫攻坚领域和疫情防控期间

的基层干部和群众这两大重点领域和典型群体，综合分析线上、线下调研数据结果，并据此挖掘形式主义突出问题的成因。

（一）关于基层形式主义突出问题的现状调研

1. 关于基层形式主义突出问题的表现。调查问卷显示：选择文山会海占

61.94%，选择督查检查考核过多过频占61.19%，选择过度留痕和问责泛化分别占46.27%和37.31%。总体来看，选项占比都不低，说明这四项形式主义突出问题已然成为基层亟待解决的问题。

2. 关于基层形式主义突出问题的新变种。调查问卷显示：选择以加强业务交流的名义建立微信群，工作结束后，不及时解散，异化为“点赞群”的占46.27%； 选择向县级以下发文的数量得到了控制，但要求基层向上级报送材料却增加了的占38．06%；选择向基层下发的文件页数确实有所减少，但把字号变小，实质上要基层完成的任务并没有改变的占29.10%；选择减少下发开会通知的文件， 却改用电话通知的占22.39%。这说明中央治理基层形式主义的文件下发后，基层形式主义突出问题虽有所缓解，但作风之弊、行为之诟仍具有长期性和顽固性。

3. 关于文山会海反弹回潮的问题。调查问卷显示：选择发给县级以下的文件或召开的会议减少30%—50%占33.58%；选择文山会海的减法带来了为民服务的加法占35.82%；选择以文件落实文件，以会议落实会议占61.19%；选择同一事项议而不决，反复开会占20.90%。这说明中央治理基层形式主义的文件下发后，发给县级以下的文件按照规定有所减少，但是有些地方结合实际制定务实管用的举措尚未完全落实到位。

4. 关于督查检查考核过多过频的问题。调查问卷显示：选择督查检查考核要求基层多头重复申报数据占61.94%；选择群众评价在考核中占比不高占35.07%；选择督查检查考核正在由重痕迹向重实效转变占31.34%；选择考核指标过于单一，仅仅是量化指标占39.55%；选择动辄签订“责任状”，向基层推卸责任占38.81%。这说明督查检查考核的方式方法仍不够科学、不够完善，如对于基层来说，当被考核的是同一项事务时，但由于上级不同的部门考核名称的不同，基层就不得不变了花样进行重复申报，可见上级部门考核还未完全实现数据共享。

5. 关于联系和服务群众方面的问题。调查问卷显示：选择整日忙于填表应检、无暇联系群众和服务群众占67.91%；选择新时代做群众工作的能力欠缺占

57.46%；选择门好进、脸好看，但不办事占27.61%；选择对群众在网上反映的问题漠视占28.36%；选择对群众态度简单粗暴占19.40%。这说明随着我们党不断加强作风建设，党员干部践行宗旨方面有了显著改善，但依然存在这样或那样的问题，基层整日忙于填表应检，无暇为群众服务所占比例将近70%，更应引起足够的重视。

6. 关于脱贫攻坚中存在的形式主义。调研显示：选择用“堆盆景”的方式作为脱贫亮点来宣传占50.75%；选择扶贫项目和贫困户产业需求脱节占38.81%； 选择数字脱贫占30.60%；选择存在与贫困户合影留痕遭拒绝占10.45%。这说明在全面建成小康社会的决胜阶段，仍存在某些领导干部为了谋求所谓的政绩打造“盆景”，为群众做实事做得不够精准、不够到位的问题。

7. 关于疫情防控期间存在的形式主义。调研显示：选择向上级不同部门反复填报疫情数据的占54.48%；选择对疫情防控存在倦怠心理占40.30%；选择入户调查工作不细不实的占35.07%；选择刷标语、喊口号，不落实的占21.64%。这说明有些上级部门并没有完全把精力用于指导基层进行疫情防控，而是更多要求基层填报数据，从而让疫情防控异化为“表格抗疫”，同时，多头重复申报也说明建立有效的数据共享机制迫在眉睫。

8. 关于为基层放权赋能的问题。调研显示：选择管理权限并未真正下放到基层，也并未制定赋权清单占56.72%；选择未厘清责任，仍然存在上级向基层层层“甩锅”占55.90%；选择希望领导干部善于运用现代、科学、法治的方式方法治理基层占50%；选择基层公共服务水平明显不高占36.57%。这说明为基层放权赋能并未真正落到实处，而为基层放权赋能，是解决形式主义突出问题的重要一环。

（二）关于基层形式主义突出问题的成因探析

1. 宗旨意识淡漠和政绩观错位同时存在。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，党员干部践行宗旨就必须坚持实事求是的思想路线，树立正确的政绩观。坚持实事求是则是践行宗旨的基本前提。坚持实事求是就要求党员干部一切从实际出发，理论联系实际，制定符合基层实际的政策，契合群众的期盼， 但笔者在调研中发现，某些党员干部宗旨意识淡漠，表现为心里没有群众，漠视群众疾苦，不愿倾听群众的呼声，思想上背离了实事求是，工作中就会出现用形式主义来应付。政绩观是党员干部对于为谁执政、如何执政的认识和态度。正确的政绩观始终坚持人民至上的理念，是能够经受住历史和人民检验的，符

合唯物史观的根本要求。错位的政绩观则注重形象工程、面子工程，只对上负责，不对下负责，更无法谈及对上负责和对下负责的统一。习近平总书记指出， 形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失。而宗旨意识淡漠必然导致政绩观错位，二者叠加导致形式主义问题突出，根源则是辩证唯物主义和历史唯物主义的观点不牢固导致的。

2. 领导干部官僚主义和基层干部能力不足同时存在。官僚主义和形式主义都是党和人民的大敌，二者是紧密相连的，形式主义的根源是官僚主义，官僚主义导致形式主义。而官僚主义的根源是权力观扭曲，一些领导干部由于权力观错误，导致在实践中脱离群众，不注重调查研究，工作作风不踏实，既没有树立从群众需求出发的问题导向，也没有树立为群众做了多少实事、将群众是否满意作为最终评判标准的结果导向。此外，基层形式主义突出问题的产生也与基层干部自身能力不足有一定的关系。笔者在调研中发现，进入新时代，不仅是领导干部，基层干部也同样面临着本领恐慌的问题。客观上，对基层干部的培训不足，主观上，基层干部由于忙于日常的事务，没有时间和精力去学习， 提升自我能力的动力不足、意识不强，不了解或不熟知新时代的新理念以及做好群众工作的方式方法，工作自然容易陷入传统的路径依赖中，陷入身体进入新时代，但思想还停留在过去的窘境，而当在现实工作中面临问题需要解决时， 也没有有效的方法来应对，为了完成上级部署的任务，某些基层干部认为形式主义既是最简单也是最直接的解决问题的办法。

3. 制度存在短板和治理效能不足同时存在。基层形式主义突出问题出现 的原因，从调研结果来分析，选择思想观念方面、领导干部工作作风方面和制度机制方面的选项占比分别高达50%以上，可见，制度存在短板和治理效能不足同时存在，也是导致形式主义突出问题的又一个重要原因。具体来看，如对于基层的考核存在不够科学的现象，对于基层不同岗位的考核指标设置不合理， 仅仅注重量化指标，而有些基层工作难以用量化指标来衡量，就不得不编造假数据来应付检查；同时，结合岗位实际情况，进行差异化考核的指标体系也还不健全，更多的考核依然是重痕迹不重实效，注重实干的考核制度也还不够完善等等。

应当说，在基层治理现代化的进程中，存在诸多制度短板，而使制度真正活起来的配套机制也不够健全，治理效能存在不足，如尽管关于群众监督的相关制度很多，但结合新时代特点，体现创新性的群众监督制度还稍显滞后，制

度尚未达到有效衔接，也未形成合力，相应的运行机制也不够健全，导致群众监督制度难以落地落实，群众无法发挥监督效力，群众监督和评价的弱化，使基层形式主义突出问题有了存在的空间。

三、以基层减负为契机，解决形式主义突出问题的对策思考

基层减负为解决形式主义突出问题提供了难得的契机，本课题以中央下发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》和《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚持作风保证的通知》为基本遵循，以此来解决形式主义突出问题，从而实现基层减负和解决形式主义突出问题的良性互动。

（一）深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，解决形式主义突出问题的思想根源

思想观念的变革是最深刻的变革，用科学理论武装头脑是厘清出现问题的思想根源，解决形式主义突出问题的根本途径。因此，要深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，尤其要学习习近平总书记关于力戒形式主义官僚主义重要论述选编，持续筑牢解决形式主义突出问题的思想根基。

1. 要学习感悟习近平新时代中国特色社会主义思想所蕴含的价值意蕴。习近平新时代中国特色社会主义思想博大精深，以人民为中心始终是贯穿其中的一条红线，始终把人民立场作为根本的政治立场，凸显深厚的人文关怀，具有明确的价值指向，体现了鲜明的人民性。党员干部只有通过学习习近平新时代中国特色社会主义思想，感悟人民性，才会树立正确的宗旨观和政绩观，把满足群众的需求作为工作的出发点和落脚点，作出经得起人民、历史和实践检验的政绩，树立正确的政绩观，根除出现形式主义突出问题的思想根源。

2. 要学习习近平新时代中国特色社会主义思想中蕴含的科学思想方法。党员干部不仅要学习其基本内容，还要领悟其中的方法论意义，从而真正做到学用结合、知行合一，在实践中坚持实事求是，真正解决形式主义突出问题。首先，要学会运用辩证思维的科学方法。要用普遍联系而不是单一孤立的观点看问题，要站在全局的高度，深刻认识有效解决形式主义突出问题，不仅涉及党的作风建设问题，还涉及党执政根基的政治问题。要把握好主次矛盾和矛盾主次方面的辩证关系，既要看到基层形式主义突出问题存在的多对矛盾，又要在多对矛盾中抓住主要矛盾，从主要矛盾入手，树立问题意识，要到实践中去发现问题。马克思指出：“全部社会生活在本质上是实践的。”［1］56领导干部

只有深入基层、深入实践，才能了解基层形式主义突出问题的“痛点”究竟在何处，才能找准问题的症结所在，真正做到实事求是，进而盯着问题改，靶向治疗，有的放矢地解决问题。要把握矛盾普遍性和特殊性原理，实现共性和个性的统一。基层形式主义突出问题虽然千差万别，但必定有共性的一面蕴含其中，在解析基层不同地区个性的同时，综合归纳出共性特征，在把握个性与共性的辩证关系中，以点带面，作出切实解决基层形式主义突出问题的有效举措。其次，要学会运用创新思维。运用创新思维，顺应新时代对基层治理提出的新要求，这是治理能力现代化的题中应有之义。基层的会议多，督查考核过多过频，这些老问题的出现涉及多方面原因，如何得到有效解决，需要党员干部不因循守旧，破除本本的固化思维模式，避免出现“身体进了新时代，思想还停留在过去”的尴尬局面，树立创新思维尤为重要。如何避免基层出现重复申报， 需要领导干部不断推进工作思路的创新，在如何实现数据共享、如何创新联动机制等方面，提出新思路，拿出新举措，通过观念创新不断推动制度创新，以方法论的引领，助推基层干部从无谓的事务中解放出来，因而领导干部运用科学的思想方法开展工作尤为重要，从而做到如中央通知所强调，各级领导机关要打破开展工作的传统路径依赖，切实把领导方式和工作方法转到现代、科学、法治的轨道上来。

（二）发挥领导干部引领良好政治生态的示范作用，是解决形式主义突出问题的关键举措

良好的政治生态需要引领和营造，领导干部作为“关键少数”，必须克服官僚主义，“其身正，不令而行，其身不正，虽令不从”，其一言一行都会对其他党员干部发挥着示范引领和风向标的作用。

1. 要有自我革命的品格。习近平总书记指出：“勇于自我革命，是我们党最鲜明的品格，也是我们党最大的优势。”［2］中国共产党领导人民进行社会革命，首先必须进行自我革命。领导干部作为关键少数，更要敢于刀刃向内， 对于基层形式主义突出问题，要坚持把自己摆进去、把职责摆进去、把工作摆进去，深入剖析问题产生的深层次原因，多开展自我批评，吾日三省吾身，在灵魂深处时刻拷问自己，是否坚守和践行了初心，是否应勇于承担自己应承担的责任，通过自我革命不断进行党性锤炼，涵养“功成不必在我，功成必定有我”的情怀，树立经得起历史和人民考验的宗旨观和政绩观，坚守人民立场， 求真务实，以自我革命带动社会革命取得成效，从而促进形式主义突出问题真

正得到解决。

2. 要发扬优良作风。理论联系实际、密切联系群众、批评与自我批评是中国共产党的优良作风，是我们党宝贵的精神财富，新时代如何做到理论联系实际，密切联系群众？调查研究依然是不可或缺的重要环节。毛泽东指出：“实际政策的决定，一定要根据具体情况，坐在房子里面想象的东西，和看到的粗枝大叶的书面报告上写着的东西，决不是具体的情况。倘若根据‘想当然’或不合实际的报告来决定政策，那是危险的。”［3］可见毛泽东对调查研究的重视，调查研究能够解决完成任务的“桥”和“船”的方法问题。进入新时代， 群众向往更加美好的生活，利益诉求会随之呈现新的特征，领导干部更应深入实际，开展详尽的调查研究，多一些走基层的脚力，多到形式主义问题突出的地方开展调查研究，做“小学生”，多向群众请教，同时要善于解剖麻雀，精准发现问题，探究事物本身固有的内在规律性，从而真正做到中央通知所强调的在“求深、求实、求细、求准、求效上下功夫”，着力提高调查研究的实效。当然，领导干部开展批评与自我批评同样重要，毛泽东指出：“批评和自我批评是一个整体，缺一不可，但作为领导者，对自己的批评是主要的。”领导干部要带头进行自我批评，自我剖析形式主义突出问题出现的成因，找出问题的症结所在，从而有针对性地作出既满足基层干部的需求又能符合群众期待的切实可行的举措。

3. 要有担当作为的精神。有权必有责，有责必担当，担当作为是领导干部必备的基本素养。领导干部要把群众的事情放在心头，担当起应当担当的责任和使命。要带头树立实干导向，担当作为，一切从基层和群众的最大实际出发， 不单纯追求表面数据的好看，如果领导干部能发挥担当作为的示范作用，上行下效，基层报送的数据就不会出现为了应对检查而在编材料上做文章，领导干部也才能在真实的数据面前更精准地发现和解决问题，并在此基础上作出精准决策和施策，从而避免出现基层形式主义突出问题。

（三）把制度优势转化为治理效能，为解决形式主义突出问题提供重要保

障

党的十九届四中全会提出，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家

治理体系和治理能力现代化。制度是治本之策，制度优势是一个政党的最大优势，制度的生命力在于执行，要使制度活起来，必须建立相应可以运转的有效机制，使制度真正落地，要不断健全和完善基层各项制度执行机制，把制度优

势转化为治理效能，在制度层面上为基层干部减压，从而在根本上铲除形式主义滋生的土壤。

1. 要把考核评价机制落到实处。中央通知强调，不得随意要求基层填表报数、层层报材料，不得简单将有没有领导批示、开会发文、台账记录、工作笔记等作为工作是否落实的标准，不得以微信工作群、政务APP上传工作场景截图或录制视频来代替对实际工作评价。要从根本上解决这一问题，必须把考核评价机制落到实处，树立注重实干的考核评价导向，使考核评价这一指挥棒发挥积极的引导作用。首先，考核的主体不应是单一的，而应是多元的。考核不仅来自上级的评价，还要增加群众评价在整个评价体系的权重，基层干部是否苦干实干，人民群众最有评判权，要畅通和健全群众反映问题、表达诉求的渠道和机制，确保对基层干部的评价真正做到客观公正。其次，考核的指标设定不应是单一的，而应是多维的。对于基层而言，设定科学的考核指标体系尤为重要，这种科学性体现在不能仅凭量化考核，要结合基层工作岗位的性质和岗位特点，有区别地设置差异化的考核指标体系，尤其是对于无法用量化来衡量的具体工作，要实行定量指标和定性指标二者相结合，指标设定要蕴含温度，彰显人文关怀和价值意蕴，要侧重于考核基层干部在工作中是否脚踏实地，为群众做了多少实事，并对此给予价值评估，同时，要增加定性指标的权重，多进行工作的价值评判，从重过程向重结果转化，是解决基层形式主义突出问题需努力的方向。最后，考核方法也要借助于现代科技手段。要充分利用大数据、云计算等信息化手段提高督查效率和质量，探索运用“互联网+督查”，让数据多“跑腿”，让干部群众少“跑路”，要建立数据共享机制，使督查检查考核结果要互认互用，从而避免出现基层多头重复申报数据，用形式主义应付检查的状况。要形成一种导向，确保以正确的考核用人导向引领干事创业导向，真正把政治上过得硬、善于贯彻新发展理念、制度执行力和治理能力强的干部选拔出来。

2. 要把奖惩机制落到实处。首先，要注重树立和推广实干的先进典型。注重挖掘先进典型形成的历史文化积淀及习惯养成，大力在媒体上宣传推广先进典型，探究其背后蕴含的文化基因，因为同根同源的文化能够引起党员干部的情感共鸣，使党员干部探寻到自身与先进典型的契合点，形成争当实干典型的思想自觉和行为自觉。其次，要加大监督力度。要完善巡视制度，要发挥巡视的震慑作用。舆论监督是我国监督制度体系的重要组成部分，舆论监督是公民

借助新闻媒体行使法定监督权的一种形式，较之其他监督方式，具有广泛性、公开性和人民性的特点，影响范围广，社会反响快，更有助于尽快解决问题， 是保障权力在阳光下运行的重要力量。因而，健全监督渠道畅通机制以及监督保护机制就显得尤为重要，应当说，基层干部和群众最有发言权，要让人民群众充分运用新媒体，对形式主义突出问题进行公开揭露，相关部门做到发现一起查处一起，形成震慑力量，使形式主义无处遁形，又要确保舆论监督与监督保护机制相衔接，使民众敢于监督，使民众的监督权利在法治的轨道上运行， 从而形成党内监督和党外监督的有机贯通，真正做到中央通知所强调，加强政治巡视和政治督查，加大舆论监督力度，对形式主义、官僚主义典型问题点名道姓通报曝光，对干实事、作风好的先进典型及时总结推广，为广大党员干部作示范、树标杆。

3. 要把激励机制落到实处。基层减负，并不是仅仅做减法，减负是为了激励基层干部干事创业，但问责泛化简单化，没能做到规范、精准、慎重，致使基层干部深受困扰，不敢做事也不愿做事。马克思主义并不是“人学的空场”， 而是蕴含着深厚的人文关怀，要把严管与厚爱结合起来，运用到为基层减负的语境中，要坚持“三个区分开来”，建立容错纠错机制。对于基层干部在工作中出现的错误，要认真界定错误的性质，是属于无意过失还是违纪违法，这是决定是否容错的逻辑前提，如属违纪违法，坚决按照全面从严治党的要求，予以党规党纪处理，把纪律和规矩挺在前面；如所犯错误在可容的范畴之内，要准确把握政策界限，启动是否容错的调查程序，程序要科学规范，要秉承对基层干部认真负责的态度开展调查核实，依据基层干部工作岗位的实际情况和特点，厘清容错的具体情形，不论是脱贫攻坚抑或是打赢疫情防控阻击战，都需要基层干部探索出更多的新方法去应对，如疫情防控，纵使有“非典”的经验可以借鉴，但相比之下，情形更严峻更复杂，尤其是把防控力量向社区、农村下沉时，更需要奋战在抗疫一线，积极作为、勇于担当的基层干部，在此过程中出现错误在所难免，要辩证地分析、研判和把握基层干部出现失误的主客观因素，包括动机、性质、结果影响等，在作出容错的结论后，要把容错与纠错结合起来，被问责干部所在的单位对于干部所犯错误要及时纠正和整改，开展批评，使红脸出汗成为一种常态，应当说，容错纠错机制是一种正向激励，把容错纠错和严肃问责结合起来，形成双重效力，形成一种鲜明的干事创业导向， 为勇于担当作为的干部提供制度机制上的保障，真正做到如中央通知强调，要

坚持严管和厚爱结合，实事求是、依规依纪依法严肃问责、规范问责、精准问责、慎重问责，真正起到问责一个、警醒一片的效果。

基层减负应加强源头治理和制度建设

浙江省新昌县委书记 李宁

党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视解决困扰基层的形式主义、官僚主义问题，切实为基层减负，让干部轻装上阵，并把2019年确定为“基层减负年”。2020年4月，中央办公厅又印发了《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，强调要深化拓展基层减负工作，加强源头治理和制度建设。作为一名基层干部，我深切地感受到，基层减负的效果是实实在在的，以往会议文件多、督查考核多、填表报数多的问题得到了明显改观，大家表示“现在跑会场少了，跑一线多了， 与领导见面少了，与群众接触多了，干工作更有底气了，抓落实更有成效了”。同时我也深刻地认识到，作为力戒形式主义、官僚主义的重要内容，为基层减负绝不是一道简单的减法算术题，不能单纯地通过数字、通过清单来体现，这其中仍有不少值得深思和研究的地方。

基层减负，关键在于解决问题。减负，减掉的是给基层带来的“无用功” “重复功”，关键是要解决基层的问题，这是最为重要的评判标准，不解决问题是最大的形式主义、官僚主义。常规的开会、发文、调研、督查都是推进工作的方式，但同样是会议，有的照本宣科，有的则认真分析、对症下药；同样是文件，有的照搬照抄，有的则结合实际、便于执行；同样是调研，有的蜻蜓点水，有的则发现问题、解决问题；同样是督查，有的兴师动众、看亮点盆景， 有的则不打招呼、直奔现场，追着问题督、瞄着问题查。

以浙江省新昌县为例，我们坚持以解决问题为导向，采取了一些比较务实的基层减负举措：在发文方面，强化“两办”前置审批，可发可不发的文件一律不发，近两年三类文件（规范性文件、通报类文件、议事协调类文件）分别下降39.6%和22.3%；在会议方面，确定每周三为“无会日”，除重大会议外， 原则上不要求乡镇（街道）党政正职参加会议，近两年“两办”会议分别下降44.5%和30.2%；在督查方面，统筹安排全年督查计划，由“两办”牵头，加强部门联动，减少重复督查，增加随机督查；在考核方面，专门成立县委督考办， 整合部门条线分散考核，建立综合目标绩效考核体系，实行年终集中考核。同时，注重数字赋能基层减负，引导和鼓励通过“浙政钉”等掌上移动办公平台进行工作部署，尤其是加快推进部门间“最多跑一次”改革，已梳理出的366项

部门间办事事项，100%实现在线可办，有效提高了机关运行效能。

基层减负，重点在于健全机制。习近平总书记曾就新华社《形式主义、官僚主义新表现值得警惕》的文章中作出批示：“文章反映的情况，看似新表现， 实则老问题，再次表明‘四风’问题具有顽固性反复性。”基层减负是一个持续用力，久久为功的过程，必须在健全机制上下功夫。一方面，如果没有管用的机制来提升调研的深入性和政策的合理性，有关决策部署在基层很有可能难以执行，客观上会催生形式主义、官僚主义，给基层增加负担；另一方面，如果缺乏整治形式主义、官僚主义为基层减负的长效机制，工作上紧一阵、松一阵，没有做到经常抓、反复抓，文山会海、痕迹管理随时都存在反弹的风险。

以浙江省新昌县为例，我们坚持“领导抓、抓领导”，建立县领导联系乡镇（街道）、村社、企业、人才、重点项目制度，要求各县领导深入一线、下到基层、做好服务，特别是2018年，率先建立县领导“月度报告、季度述职” 制度，各县领导将重点工作完成情况、特色亮点工作进展情况、联系工作开展情况作为述职的重要内容，四套班子主要领导现场点评、打分。在这样的责任体系下，各县领导工作主动性和能动性有效增强，通过走访调研、现场督查、听取汇报等方式，提升了分管线工作的掌控力，也提升了决策部署的针对性和有效性，如我们深入推进矛盾纠纷“最多跑一地”改革，建立健全县镇村三级矛盾纠纷调处化解体系，县领导也每周下访接访，90%以上的矛盾纠纷得以在镇村两级化解。同时，每年组织召开干部作风建设大会，常态化开展正风肃纪， 实行周检查、月暗访、季通报机制，及时发布形式主义、官僚主义典型案例， 起到了良好的警示作用。

基层减负，目的在于激励担当。减负不是减担当，而是为干部担当作为扫除障碍。基层减负以后，少数干部产生了“松口气”“歇歇脚”的心理，存在部署落实“喊嗓子”、履职尽责“混日子”、面对难题“绕圈子”的问题，这是极其危险的一种现象。同时基层干部身临工作一线、直面矛盾对象，限于履职条件和人员力量，可能会出现一些疏漏和过错，倘若不加理解、没有温度、简单粗暴处理问责，就会严重挫伤基层干部的工作积极性，让想干事的干部心寒。减负只是前提，最终目的还是要通过各种途径提升担当作为能力，真正让干部把时间放在抓落实上，并且抓出成效来。

以浙江省新昌县为例，我们旗帜鲜明喊响“凭实绩说话、靠作风吃饭”， 深入实施领导干部“积分制”绩效考核，把考核结果作为提拔使用干部和评先

评优的重要依据，分线排名前40%的干部优先使用，排名后20%的干部一年内不得提拔，最后一位的诫勉谈话，连续两年的组织处理，特别是在重点工作、重点项目中积极推行“我承诺我担当”制度，各责任单位主要负责人年初在电视镜头前向全县人民作出公开承诺，倒逼干部担当作为。基层工作的重要内容是服务企业、服务群众，为此创新设立“书记县长面对面”“爱企日”、驻企服务员等载体，每月27日书记县长和企业面对面开展服务，疫情期间720名驻企服务员帮助企业解决问题1200多个，赢得了企业好评。加大干部关心关爱力度， 建立完善容错免责工作机制，适用于“最多跑一次”改革、项目审批、招商引资等各方面，并加大澄清正名力度，坚决打击诬告陷害行为，最大程度为干部干事创业鼓劲撑腰。

2020年底，中央政治局民主生活会连续第二年审议解决形式主义突出问题、为基层减负方面的报告，强调要以钉钉子精神贯彻中央八项规定及其实施细则、整治“四风”、落实为基层减负的各项规定，建立健全长效机制。对我们而言， 要保持标准不降、力度不减，真刀真枪解决突出问题，确保基层减负取得实效， 重点抓好三个方面：一要注重源头管控、问题反馈。基层减负，既要关注“针” 的问题，更要关注“线”的责任。一方面，要对照中央关于基层减负的要求， 严格目标管理，以解决问题为导向，对可开可不开的会议坚决不开、可发可不发的文件坚决不发，保持总量控制、刚性约束；对各种形式的督查考核进行“整合”“瘦身”，从重过程向重结果转变。另一方面，强化实时管控，对擅自增加基层负担的相关单位、部门和个人，按照实事求是、依规依纪依法的原则， 严肃问责、规范问责、精准问责、慎重问责，要注重发现和解决各种新出现的问题尤其是“隐形变异”问题，及时补齐短板、堵上漏洞，不断进行完善。二要注重领导带头、科学决策。习近平总书记强调：解决形式主义、官僚主义问题，要对准焦距、找准穴位、抓住要害。基层减负，要充分发挥党员领导干部的示范作用，多用“四不两直”的方式开展调查研究、明察暗访，发现问题现场会办、现场解决，带头解决形式主义、官僚主义突出问题，当好标杆、作好表率。尤其在作出重大决策部署前，必须加大工作调查研究力度，对可能出现的问题明确应对措施，对关键薄弱环节紧盯不放，确保决策部署可行，最大