目 录

1. 河南省发展和改革委员会产业研究所蔡基宏：

从“一号文件”看我国粮食安全新机制的构建 1

2. 房强：

当前中国粮食安全的形势和应对举措分析 7

3. 北京大学中国农业政策研究中心黄季焜：

对近期与中长期中国粮食安全的再认识 11

4. 柯炳生：

更好发挥两个作用，确保国家粮食安全 22

5. 李辉、马松林：

广东省粮食安全存在的问题及对策 28

6. 郑州电力职业技术学院韩宗霖：

国际粮食经济形势与中国的粮食安全 31

7. 江苏省粮食和物资储备局党组书记、局长夏春胜：

构建“五大体系”扛稳粮食安全责任36

8. 国家粮食和物资储备局党组书记、局长张务锋：

汲取精神力量担当历史使命坚决扛稳保障国家粮食安全政治责任 41

9. 崔宁波、赵端阳、王胜男：

加强黑土地保护保障国家粮食安全 47

10. 四川省成都市郫都区农业农村和林业局张益凡：

坚定不移抓好粮食生产固稳粮食安全压舱石” 51

11. 苏芳：

经济政策不确定性对中国粮食安全的影响 55

12. 高继兵：

坚守耕地保护底线筑牢粮食安全防线 65

13. 李可：

非凡“十三五”“两项考核”让粮食安全责任全面压实 68

14. 清华大学中国农村研究院张红宇：

牢牢掌握粮食安全主动权 71

15. 杨宗辉：

扛起粮食安全的政治责任 78

16. 王一钊：

“十四五”时期积极应对我国粮食安全的对策研究 79

17. 崔奇峰：

“十四五”时期我国粮食安全形势与战略思考 87

18. 王炫凯、曲宝成：

我国粮食安全面临的主要风险与对策研究 102

19. 农业农村部人力资源开发中心、中国农学会杨韵龙：

提高中国粮食安全风险管理能力的思考 109

20. 佟光霁、周伦政：

双循环背景下我国粮食安全：现状、挑战及保障路径 115

21. 汕头大学马克思主义学院李金蔚：

习近平新时代中国粮食安全观研究 128

22. 中国农业大学经济管理学院特聘教授何秀荣：

我国粮食安全现状与政策 132

23. 王国敏、侯守杰：

新冠肺炎疫情背景下中国粮食安全：矛盾诊断及破解路径 137

24. 三门峡职业技术学院李立军：

新时期我国粮食安全保障的发展思路与政策建议 152

25. 中国农业科学院农业经济与发展研究所辛翔飞：

新时代下的中国粮食安全：意义、挑战和对策 156

26. 杨刚强、肖广宇、王海森：

新发展阶段保障国家粮食安全的思路与对策 168

27. 黄秋洁：

新时期我国粮食安全问题研究综述 178

28. 国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆：

在构建新发展格局中更好保障粮食安全 190

29. 安阳市殷都区农业农村局王海明：

疫情常态下我国粮食安全存在的问题及建议 192

30. 陈广锋：

严守耕地红线固牢粮食安全的“压舱石” 196

31. 西华师范大学马克思主义学院曹均学、陈钰：

新形势下我国粮食安全现状、问题与对策探析 199

32. 中国储备粮管理集团有限公司杨建国：

用“五力”应对全球疫情下的粮食安全危机 207

从“一号文件”看我国粮食安全新机制的构建

河南省发展和改革委员会产业研究所 蔡基宏

一、引言

粮食安全不在于透支粮食生产能力及过度扭曲粮食市场，而是具有保护和培育粮食生产潜力、具有充足购买力、健全和完善粮食市场机制等更深层次的涵义[1]。2003年美国库存消费比降至8%，但没有人认为美国的粮食安全存在问题，这是因为美国具有充足的粮食生产潜力。印度经济学诺贝尔奖得主阿马蒂亚␎森研究了1943年孟加拉大饥荒，当时的印度有着充分的粮食供应，但由于

大量的农工失去工作贫穷如洗，从而失去了购买能力，造成饥荒发生。日本常

年库存消费比在15%以下，粮食自给率仅为30%左右，但由于日本有充分的购买力，在国际上与一些粮食出口国形成长期互利关系，国际间贸易供求关系几乎固定，从未出现粮食安全问题[2]。

当前，我国人均粮食占有量远高于联合国粮农组织发布的粮食安全标准线， 两大口粮自给率100%[3]，我们对粮食安全完全有信心和底气，这也为我国进一步推动粮食改革奠定了基础。

从近年“一号文件”看，我国确立了确保谷物基本自给、口粮绝对安全的国家粮食安全目标和“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑” 的粮食安全战略，提出实施藏粮于地、藏粮于技战略，这些都是保护和培育粮食生产潜力的重要部署。“适度进口”就是要统筹用好国际国内两个市场，这不仅有助于弥补我国粮食生产结构性不足，而且有利于在更高层次上确保粮食安全。此外，我国近年来推动“市场定价、价补分离”改革，推广完全成本保险和收入保险等等，都是从粮食价格形成机制等层面构建粮食安全新机制的重要安排。上述这些从粮食的供给、需求、价格机制、符合WTO规则等等角度的重要措施，对于我国粮食安全新机制的构建正在发挥越来越显著的作用。

二、从近年“一号文件”看我国粮食安全新机制的构建与演进

构建我国粮食安全新机制，既要从我国农业生产的禀赋出发，也要考虑粮食市场的特征，更多地基于市场机制，充分发挥市场的调节作用。

我国人口众多的基本特征决定了粮食供给必须坚持“以我为主、立足国内， 藏粮于地、藏粮于技”，而人少地多的农业禀赋又决定了我们应统筹用好国际国内两个市场。粮食市场的重要特征是需求具有一定刚性、粮食供给价格弹性

高，这些特征决定了在需求方面应合理确定国家储备规模，避免供求的大起大落，形成稳定的供求预期。在价格机制方面更多发挥市场的调节作用，以市场定价为主，避免非市场手段对价格的过多干预从而扭曲粮食市场，更多采用价补分离、收入保险等“绿箱”政策，在保障农民收益的同时也很好地兼顾市场调节。最终通过保障供给、调节需求、完善价格形成机制等一系列措施，推动我国在更高层次上构建和完善粮食安全新机制。

（一）坚持“以我为主、立足国内”，推动“藏粮于地、藏粮于技”

在粮食总供给方面，历年“一号文件”都确立了“以我为主、立足国内” 的主基调。比如，2014年“一号文件”指出“实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。确保谷物基本自给、口粮绝对安全”；2018年“一号文件”提出“深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，严守耕地红线，确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”等。

基于我国人口众多、粮食国际贸易格局、国内农业就业等多角度考虑，决定了我国粮食生产不能主要寄希望于国际市场，必须坚持“以我为主、立足国内，推动藏粮于地、藏粮于技”等基本战略[4]。这主要是因为：一是战略考虑， 不能受制于人。正如习近平总书记指出“一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全的主动权，进而才能掌握经济社会发展这个大局”，尤其新冠疫情以来，美国对我国全面打压阻遏，我国粮食安全更不能受制于人。二是国际贸易量有限，全球粮食贸易量约2.5-3亿吨，不到我国粮食消费量的一半。三是外交考虑，我国一旦大量从国际市场采购粮食，势必引起国际粮食市场大幅波动，影响我国与一些缺粮国家和发展中国家关系，目前全球8.2亿饥饿人口主要集中在这些家。四是出于国内考虑，目前我国农业就业人口仍有1.94亿，过多进口粮食，会冲击国内的粮食生产和就业。

当前，通过实施藏粮于地、藏粮于技、严守耕地红线、科技支撑等战略， 中国用世界5%的淡水资源和8%的可耕地，生产了全球1/4的粮食，为全球18.5% 的人口提供了高达95%的食物，有效保障了粮食供给。

（二）统筹用好国际国内两个市场

如果仅仅立足国内保障粮食安全，是一种静态、片面、封闭的观点。因此国家提出统筹用好国际国内两个市场。这种“主动进口”战略在国力基础、国际环境等方面都具备了一定条件。习近平总书记指出：“在国内粮食生产确保谷物基本自给、口粮绝对安全的前提下，为了减轻国内环境资源压力、弥补部

分国内农产品供求缺口，适当增加进口和加快农业走出去步伐是必要的。”[5] 在统筹用好国际国内两个市场方面，近年来“一号文件”多有论述。比如，

2016年“一号文件”提出“加快形成农业对外贸易与国内农业发展相互促进的政策体系，实现补充国内市场需求、促进结构调整、保护国内产业和农民利益的有机统一”；2019年“一号文件”提出“统筹用好国际国内两个市场、两种资源，科学确定国内重要农产品保障水平， ”等。

正是由于耕地资源、人口分布、生产能力、市场需求在地区/国家间的差异， 贸易成为解决全球和我国粮食安全的重要途径。中国农业资源禀赋欠佳，人均农业资源相对匮乏，有研究表明，我国要保证农产品的供求平衡，至少需要35 亿亩农作物面积，而目前国内能提供农作物的面积只有25亿亩[6]，这决定了中国的农业一定是国际开放体系中的农业。此外，WTO“黄箱”补贴“天花板”上限触手可及[7]、近年来我国劳动力、土地等成本上升推动粮食生产成本上升等因素也是采取适度进口战略的原因之一。

我国“粮食自给”战略不是减少全球联系带来的风险，而是应主动出击， 在更加开放的国际经济环境下，立足全球视野，积极参与全球粮食规则制定， 加强国际农业合作，建立稳定、可靠的国外粮食供应链，最大化利用国外粮食资源，更好地实现粮食安全战略。2019年，中国农产品的进口额为1509.7亿美元，出口额为791亿美元，贸易逆差达到700多亿美元，正是我国统筹利用两个市场的体现。

（三）科学确定粮食等重要农产品国家储备规模

在粮食安全机制中，国家储备是保障粮食安全、调节供需的重要手段。国家储备规模绝不是越多越好，需要科学确定。

我国近年“一号文件”都强调需要科学合理确定国家储备规模。比如，2017 年“一号文件”提出“科学确定粮食等重要农产品国家储备规模，优化中央储备粮品种结构和区域布局， ”等。

目前，我国粮食储备率已达83.2%（其中，小麦库存量相当于一年消费量）， 远远超过联合国粮农组织规定的17%-18%的安全储备水平。此外，这一比例还未考虑农户存粮，由于我国农户数量巨大，考虑这一因素后，储备率更高。这一状况主要是不恰当的实行最低收购价政策造成的，这一政策无法稳定储备规模， 造成供需失衡、市场紊乱（诸如高价收购低价进口、腾库清仓时对农产品市场造成巨大冲击等等）、农产品价格体系扭曲、国家负担沉重（如2015年全部粮

油储备支出达2600亿元）等一系列问题。

过量库存不仅浪费自然资源和社会资源，还会增加市场风险、威胁粮食安全、加剧贸易争端。相反，科学合理确定农产品国家储备规模不仅有利于降低国家负担，而且也有利于形成以市场为主的粮食供求机制。

在国家储备规模科学确定方面，根据我国学者研究，大体上认为，我们可以在联合国规定的储备水平上再加一道保险，将其提高到30%的储备水平。即使再考虑中央对粮食安全的极端重视以及地缘政治等因素，我们加双保险到40%， 就是2.5亿吨粮食。如此算来，我国目前的库存超出了这一标准一倍还要多。我国粮食库存绝对安全水平是2.5亿吨（5000亿斤），如果每3年轮换一次，那么每年国库收1700亿斤粮食就足够了[8]。而且这已经是比较保守的一种估算了。

（四）循序渐进推动粮食价格形成机制向市场化过渡

目前，我国实行的最低收购价等政策，对保障粮食安全起到巨大作用，但政策也造成一些问题，主要是粮食高产量、高进口、高库存储备“三高”矛盾越来越突出，财政负担沉重，下游产业经营成本增加，国内外小麦市场价格倒挂等，现有政策亟待进一步改革完善。以政府定价为核心的粮食价格本质上是逆市场化行为，在中长期内会导致粮食生产、流通、进口、库存、加工、消费的全面扭曲。此外，粮食价格支持政策属于WTO“黄箱”政策，国内补贴空间已基本逼近我国承诺的“黄箱”上限[9]。

近年来，我国逐步突破实施多年的农产品最低收购价政策，开始向“市场定价、价补分离”等市场定价机制转变。比如，2016年“一号文件”提出“坚持市场化改革取向与保护农民利益并重，采取“分品种施策、渐进式推进”的办法，完善农产品市场调控制度。 深入推进新疆棉花、东北地区大豆目标价格改革试点。按照市场定价、价补分离的原则，积极稳妥推进玉米收储制度改革”；2017年“一号文件”提出“坚定推进玉米市场定价、价补分离改革， ” 等。

我国积极探索“市场定价、价补分离”的政策改革，加快建立市场导向的粮食价格形成机制，让价格真正反映供求关系变化，让价格机制能够有效引导农业资源的配置，坚持市场化改革取向与保护农民利益并重。这一政策一是真正的市场定价；二是极为简便，高度透明；三是财政支出可控；四是属于“绿箱”政策，没有贸易谈判纠纷，五是兼顾市场调节和农民收益。具体实施方面， 2016年取消玉米临时收储政策改为“市场化收购+生产者补贴”，2017年取消大

豆目标价格政策，统筹实施玉米和大豆“市场化收购+生产者补贴”政策。

（五）试点推广完全成本保险和收入保险

农业保险不直接干预粮食价格的形成，而是通过影响粮食生产者的生产行为来间接影响粮食产量及价格，确保了市场在粮价形成机制和资源配置中的重要作用。此外，我国农业发展的目标之一是逐步实现农业规模经营，与小农场相比，大农场虽然具有低成本优势，但大农场的规模化生产也易产生经营风险的规模化，对农场财务安全形成严重威胁。而农业保险的推广可以为大农场降低经营风险，更为适应农地规模化发展这一趋势。

从美国经验看，从1933年至今，美国农业政策不断调整，经历了以价格支持政策与供给调控为主的阶段（1933—1970年）、以目标价格改革与差额补贴为主的政策过渡期（1970—1980年）、以市场自由化改革为导向的阶段（1980

—1995年）、以收入补贴体系完善为主的政策阶段（1996至今）[10]。这一过程主要是价格支持政策逐渐向收入补贴政策转变，从政府高度干预向市场配置资源转变。目前，美国农业安全网主要由三部分构成：永久授权的联邦农作物保险项目、永久授权的农场商品项目、永久授权的农业灾害救助项目。而这三者中，联邦农作物保险项目已成为美国农业安全网的最大部分，具有基石作用[11]。

价格保险所保风险只能在时间维度上分散，无法在空间维度上分散。农业收入保险是价格指数保险的迭代升级，既能应对自然风险，又能应对市场风险。WTO“农业协定”将收入保险、收入安全网措施、自然灾害保险归属于“绿箱” 政策。

我国近年来逐步开展农业保险试点与推广。2015“一号文件”提出“积极开展农产品价格保险试点”；2016“一号文件”提出“探索开展重要农产品目标价格保险，以及收入保险、天气指数保险试点。 探索建立农业补贴、涉农信贷、农产品期货和农业保险联动机制”；2018年，财政部、农业农村部、银保监会共同印发《关于开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作的通知》，试点保险标的为关系国计民生和粮食安全的水稻、小麦、玉米三大主粮作物；2019“一号文件”提出“推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点。扩大农业大灾保险试点和“保险+期货”试点”；2021“一号文件” 提出“扩大稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点范围， 支持有条件的省份降低产粮大县三大粮食作物农业保险保费县级补贴比例”等。

三、逐步构建健康可持续的国内粮食安全新机制

粮食市场的形成实际上是生产、进出口、消费、市场、政策等一系列因素综合作用的结果，各因素间相互影响，相互决定。因此，构建国内粮食安全新机制，需要从供给、需求、价格机制等各环节考虑采取相应政策措施。

将“一号文件”的各类重要措施总结如图。可以看出，“一号文件”着力于顶层设计，推动粮食市场各领域改革，打造保障粮食安全的经济新机制。在这一粮食安全新机制中，供给主要在“以我为主、立足国内”的前提下由农户生产提供，通过“科技支撑、藏粮于地、藏粮于技”，强力保护、培育和提升粮食生产潜力，同时统筹用好国际国内两个市场，适度进口，弥补我国农业资源欠佳的禀赋；需求由国民消费和科学确定的国家储备构成，这其中，政策应重点致力于科学合理确定国家的储备规模；供需价格形成机制逐步向以市场为主的价补分离过渡，同时，参考国际经验逐步推广完全成本保险和收入保险， 在保障农民收益的同时，更好地发挥市场的调节作用。最终形成国家负担合理、以市场调节为主导的健康可持续的国内粮食安全“升级版”经济新机制。

综上，打造我国粮食安全新机制的总体思路就是：坚持“以我为主、立足国内、确保产能、科技支撑、藏粮于地、藏粮于技”，坚决做到谷物基本自给、口粮绝对安全，严守耕地红线；统筹用好国际国内两个市场，适度进口；科学确定粮食等重要农产品国家储备规模，推动国家补贴政策由最低收购价等向“市场定价、价补分离”方向转变，试点推广完全成本保险和收入保险，调整改进“黄箱”政策，扩大“绿箱”政策，不断推动降低巨额补贴给国家造成的沉重负担，在保障农民合理收益的前提下，形成以市场调节为主导的粮食价格形成机制，最终建立起健康可持续的国内粮食安全新机制。

当前中国粮食安全的形势和应对举措分析

房强

粮食安全指保证任何人在任何时候能买得到又能买得起为维持生存和健康所必需的足够食品。对于14亿人口的中国来说，粮食安全更是战略意义上的首要堡垒，是治国理政的头等大事，是物质和经济的根本保证。习近平总书记多次强调粮食安全的重要性，指出“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮”“我国是个人口众多的大国，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事”“要把保障粮食安全放在突出位置，健全粮食安全制度体系”。可见中国对粮食安全的重视程度。本文分析我国在粮食安全问题上存在的问题，并提出了应对措施，以期为中国应对粮食安全问题提供借鉴。

1. 中国粮食安全的背景

当前世界正在经历百年未有之大变局。政治上，西方国家在芯片、医药、种子等多个方面对中国进行的无理由制裁，对我国农业发展产生了一定的影响。环境上，世界各地多次出现沙尘暴、酸雨、气候变暖、洪涝灾害、干旱等极端天气和异常状况，导致多地农业歉收甚至绝收；非洲猪瘟、蝗灾等病虫害造成了畜牧业和种植业的大量损失。2020年新冠肺炎大流行以来，联合国粮食及农业组织（FAO）发布的《世界粮食安全与营养状况2020》显示，本次疫情导致2020 年全球不能达到温饱的人数新增0.83亿～1.32亿人，如果疫情没有得到有效遏制，人数还会继续增加。同时，多个国家开始限制本国粮食出口，引发了各国对粮食供应问题的担忧。得益于我国的政策制度优势，农业生产技术得到很大提升，例如开展农田建设提高抗御旱涝灾害能力、推广良种和科学水肥管理提升作物产量、有效控制病虫草害减少损失、逐步实现全程机械化等，粮食产量实现17连丰，粮食总产量已经连续10年稳居世界第1。

然而，我国土地面积约135万km2，排世界第3，但人均面积较少，相当于用全球约7%的耕地养活近20%的人口。放眼长远，粮食安全形势依然严峻，城镇化脚步的加快抢占土地、农业劳动力缺乏、环境恶化加剧等都会影响粮食生产。应对这些问题，提出解决对策，有利于我国粮食安全问题的有效解决。

2. 中国粮食安全面临的压力

   0. 资源压力

耕地资源面临严峻形势。首先，耕地面积有所下降。2020年第七次人口普查结果显示，城镇人口90199万人，占比63.89%，同比增长3.29%。随着城镇化、工业化脚步加快，城市规模扩大，随之而来的是耕地面积不断减少，离18亿亩红线越来越近。此外，我国畜牧养殖存在很多散户，不具备粪尿处理设备，多数就地处理，而耕地成为其主要存放地，这也是可耕地下降的原因之一。其次， 耕地质量有所下降。我国各地均存在耕地质量下降的问题，如东北黑土地部分耕作层有机质含量下降严重，天然的土壤养分逐年减少；长江流域水稻土部分存在乳糖酸化现象；西北黄土型旱作部分出现土壤盐渍化、板结现象；丘陵岗地部分红黄土壤出现潜育化、酸化问题。

劳动力资源同样严峻形势。部分农村人口尤其是青壮年向城市转移，选择务工以获得更高收入，农民群体老龄化加剧，耕种积极性急剧下降，部分农民甚至直接弃种，对我国粮食生产造成了极大的影响。

0. 环境压力

第一，耕地分布不均匀。耕地主要分为东南部湿润区、半湿润季风区、西北部半干旱区、干旱内陆区、西部青藏高原区，其中前两区集中了全国90%的耕地，但自然条件差，耕地质量一般，高产稳产田约占1/3，低产田约占1/3，还包括很多水土流失地、盐碱地、涝洼地等。第二，全球气候不稳定。全球变暖加剧，各地出现很多极端天气。例如2021年我国河南、湖北等地的极端强降水， 澳大利亚的森林火灾、加拿大的特大暴风雪等，对农业生产造成了不可估量的损失。第三，农业面源污染严重。农业面源污染主要源于农药、化肥等化学品施用过量，农业废弃物，如塑料薄膜、畜禽粪便处置不合理等，对土壤影响较大，且难以防控和治理。过量的农药化肥残留，容易污染河流、地下水、农作物、土壤，对粮食安全造成影响。第四，工厂污染耕地。近年来，为了降低成本，工厂开始向农村地区转移，部分工厂排放未达标，废水废气排放使耕地质量严重下降，尤其是产生了土壤重金属污染问题，贻害无穷。

3. 应对举措

   0. 发展规模经营，提高粮食生产效率

我国农村人均耕地较少，存在很多小规模耕种农户，难以做到规模化生产， 减缓了农业机械化普及速度。因此，必须采用多措并举的方式，如土地流转、建立农民合作社、企业+农户股权分红制度、家庭农场等方法，发展规模经营， 提高粮食生产效率，增加粮食产量和农民收入。规模化种植有利于实现合作社

和农民双赢，小农户以地入股，保证收入，还能参与劳动赚取额外报酬；有利于合作社或企业采取全程机械化，实现节本增效，将原来的高投入低产量转变为低投入高产量；有利于农田基本建设和标准化、绿色化统一管理，提高农田抵御各种灾害的能力，降低农户风险指数；有利于种植过程的规范管理，可节水节肥节药，提高农作物质量，加快向绿色农业发展步伐；有利于企业和科研部门对接，促进良种、良技和先进装备的推广，实现科学种田。

0. 合理规划有限耕地，调整粮食生产结构

合理规划耕地，解决城镇化加快与耕地减少的矛盾。继续从政策上保证耕地面积，在保证耕地红线的基础上，严格审批耕地性质转化手续。耕地利用要考虑山水田林路，最大限度开发土地生产力，保护土地资源和环境。优化农业生产效率，提高有限土地的粮食产量。农牧种养结合，如辽宁盘锦采取的蟹稻共生模式，可生态除虫，实现了一水两用、一田双收，不但减少了化肥农药施用，且稻米河蟹品质极高。我国现在粮食生产结构有待优化，稻谷、小麦、玉米等产量过剩，每年储存的成本较高，而大豆等粮食还主要依靠进口，因此， 需优化农作物种植结构，保障粮食安全。

0. 加持数字信息技术

第一，气象灾害防御体系。在环境持续恶化的背景下，需利用信息化技术继续发展精准天气预报，提前应对天气对粮食生产的影响。建立健全农业气象服务以及气象灾害防御体系，提高农业气象监测预报的精准度，提升灾害预警能力，研究人工降雨、防旱、防雹、防大风等技术，保证粮食生产安全；建设综合性气象服务网络，借助电视、手机等设备将信息第一时间传达到户；建立应急减灾联动体系，一旦出现气象灾害，各部门能有效预防。第二，构建智慧农业体系。大力推广农业物联网技术，通过设施农业、精准灌溉、全程机械化、精准施药等技术，实现农业生产智能化、节本增效、降低污染、保护生态环境。第三，建立智慧农业平台。开发手机、电脑程序，利用北斗卫星、无线通讯、计算机等技术收集农业生产大数据，整合资源，将信息与农民共享，做到农业生产有指导、供应产业链有交流、农业气象有预报、高新技术有推广等。

0. 倡导民众提高认识

首先，要引导大众认识到粮食安全的重要性。其次，要引导农民树立保护环境、绿色生产的理念。好的生态环境是粮食安全的前提，倡导“绿水青山就是金山银山”，不能为了经济增长搞破坏生态环境的开发，对污染环境的工厂

零容忍，从法律制度等方面给农业生产创造优质基础。要引导农民科学施肥施药，防止化肥农药滥用，实现绿色生产，在确保产量的同时保证农产品质量。第三，倡导节约意识。粮食最终流向百姓的餐桌，而我国每年浪费的粮食数量惊人，因此，通过媒体等宣传引导大众，养成良好的饮食习惯，杜绝舌尖上的浪费，倡导多元化膳食结构，让全社会每个人都为粮食安全尽一份力。

4. 结语

虽然我国已经消除绝对贫困、粮食生产实现17连丰，但是，在当今复杂的国际环境下，我国农业面临人均耕地减少、农业劳动力短缺、气象环境日益恶化、污染加重等问题，粮食安全形势依然严峻。在政策上保证耕地红线保有量， 合理规划有限的耕地；在技术上依靠数字信息化技术提高农业生产效率，在舆论宣传上引导企业工厂人员、生产者、消费者等提高认识，保护生态环境，节约粮食。通过这些措施，做到藏粮于地、藏粮于技，有利于我国应对粮食安全问题，在任何时候都能把饭碗牢牢端在自己手上。

对近期与中长期中国粮食安全的再认识

北京大学中国农业政策研究中心 黄季

一、研究背景

粮食安全始终是国家经济社会稳定和发展的基础。“民以食为天”、“国以粮为本”，粮食是一个古老而年轻的话题，20世纪曾发生的数次大饥荒，给不少人留下深刻的记忆。从数十年前的“以粮为纲，全面发展”，到现在的“藏粮于地、藏粮于技”战略以实现“谷物基本自给、口粮绝对安全”，体现了国家对粮食安全的重视。习近平总书记在党的十九大报告中强调“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。

突如其来的新冠疫情，在影响中国与全球经济增长的同时，也引起了社会各界对粮食安全问题的广泛关注。从3月底开始，国内媒体和学术界对粮食安全的不同观点使社会对粮食危机的担忧四起，4月底国内甚至出现了部分消费者、贸易商、粮食加工企业和农民的囤粮现象。与此同时，国际社会也广泛关注食物安全（FoodSecurity，在国内常常翻译为“粮食安全”）问题，特别是疫情可能对全球造成数以亿计的饥饿与贫困人口的担忧（FAO，2020）。虽然政府频繁强调国内粮食供给充足，民众没有必要囤粮，但社会各界并没有降低对粮食安全问题的担忧，这种局面的持续难免直接或间接地影响粮食市场的价格波动以及政府、企业、生产者和消费者的决策。

本文认为近期公众与学界对粮食安全的担忧有多种原因，理清粮食内涵和主要粮食供需现况与变动趋势是关键。中国三大谷物包括作为口粮的稻谷与小麦和主要作为饲料的玉米。本文认为要讨论中国粮食安全可能存在的问题，首先必须理清不同类型的粮食（例如口粮和饲料粮）保障供给的目的、供需现状及其变动趋势，否则在粮食安全问题方面易产生混淆现象，甚至会出现错误的判断。

本文目的是分析主要口粮和饲料粮近期的供需状况和中长期的变动趋势， 并对近期和中长期各界较关注的几个粮食安全问题展开讨论。本文结构如下， 第二节分析近期中国口粮和饲料粮的供需及安全保障状况，同时兼谈公众与学术界特别关注的几个与粮食安全紧密相关的问题；第三节从中长期角度判断至2025年和2035年中国主要粮食供需变动趋势和粮食安全状况，同时兼谈保障饲料粮、饲草和畜产品供给安全的权衡以及全球粮食生产与贸易潜力等问题；第

四节讨论保障中国粮食安提出保障中国粮食安全的相关政策建议。全面临的主要挑战。

二、近期粮食供需和粮食安全保障状况

（一）国内粮食供需状况首先，从政府发布的数据看，近期中国粮食安全有充分的保障。2019年中国粮食生产总量（6.64亿吨）达到历史最高水平，人均达到474公斤，高于国际上认可的人均粮食基本安全线（400公斤）的18%；并且目前国家具有巨大的稻谷与小麦储备。疫情发生后，中央加大“粮食省长负责制”实施力度，稳住春播粮食面积，2020年全国夏粮总产量达14281万吨，比2019年增长0.9%。今年秋粮面积也稳中有增，尽管南方局部地区受水灾影响， 但秋粮长势良好，全年还仍是一个丰收年（农业农村部，2020）。

其次，从国内外相关预测研究看，2020年中国粮食生产将再创历史新高。根据FAO最新预测，2020年中国谷物产量将比2019年增长0.3%；其中，稻谷将从2019年的2.096亿吨提高到2020年的2.105亿吨，小麦和粗粮（玉米等谷物）也由2019年的1.336亿吨和2.697亿吨增长到2020年的1.34亿吨和2.702亿吨（FAO， 2020）。中国科学院8月发布的2020年第3期《全球农情遥感速报》指出，2020 年全国粮食总产量预计增长0.2%。

第三，国内口粮供给远超需求，不但绝对安全，而且库存压力增大。近年来，稻谷和小麦生产量超过需求量，“目前全国稻谷、小麦库存水平大体相当于城乡居民一年的消费量”（农业农村部，2020）。虽然国家统计部门没有公布主要粮食的库存量，但根据联合国粮农组织和美国农业部的预测，2020年中国稻谷和小麦的库存达到新高（FAO，2020；USDA，2020）。例如，2020年8月FAO发布的报告表明，中国现在的稻谷和小麦的库存量位居全球第一，分别达到或超过全年生产量；其中，小麦库存达1.38亿吨，甚至已经高于2019年（1.336 亿吨）或2020年（预计1.34亿吨）的产量；稻谷库存也与全年生产量相当。并且，2020年水稻和小麦再获丰收，口粮不是供给不足问题，而是库存压力增大和面临后期如何去库存的难题。

第四，玉米供需基本平衡，适度增加进口有利畜牧业生产恢复与发展。今年玉米生产预计超过去年的产量（2.57亿吨），达到2.6亿吨以上；但随着生猪生产的逐渐恢复，玉米饲料需求也开始逐渐增长，总需求将达到2.8万吨左右， 今年玉米生产和需求缺口将超过1500万吨；其中，部分将通过国家政策性玉米出库来弥补，部分通过储存的稻谷和小麦的陈粮来替代；同时，本文预测玉米

进口也将达到700万吨以上，但玉米进口占需求总量的比例也还不到3%。在目前国内玉米价格高于进口价格情况下，适度增加玉米进口（例如，进口超过720万吨配额量）对恢复生猪生产、稳定猪肉价格有积极的影响。

第五，大豆进口随着近期国内生猪生产的恢复，2020年进口总量将恢复到2017年的水平，之后进口量随畜牧业发展而相应地有所增长。中国2017年大豆进口达创纪录的9553万吨，但2018—2019年因受环保政策约束和非洲猪瘟病的影响，大豆进口量随着生猪生产下降而减少，2019年进口量下降到8551万吨； 但2020年上半年以来随着生猪生产的稳定恢复，大豆进口量也随之增长。据海关统计，中国1~7月累计进口大豆已达5514万吨，预计2020年全年大豆进口达9500万吨左右。

总之，近期稻谷和小麦供过于求，口粮绝对安全；玉米供需基本自给；大豆进口随着生猪生产的恢复也将逐渐恢复增长趋势；国内外的数据和预测都表明，中国近期粮食供需状况，除了口粮库存增长、玉米库存有所下降外，没有发生异常变化现象。

（二）全球粮食供需状况

近年来，全球粮食生产稳步提高，库存创新高。根据FAO近期发布的报告， 2020年全球谷物产量预计达到27.9亿吨，比创历史记录的2019年再增长3%。从品种上看，FAO预测2020年虽然全球稻谷产量（7.45亿吨）因受自然灾害影响而有所下降，同比减少1.1%，但其他谷物及大豆都有所增长；而小麦和玉米产量将分别达到7.29亿吨和10.68亿吨，比2019年分别增长1.8%和1.2%；大豆产量

（3.25亿吨）也将比2019年增长0.2%。全球粮食生产超过需求，库存将继续增长，库存占消费量的比例将从2019年的32%提高到2020年的33%。

FAO发布的全球粮食情况还表明，新冠疫情对谷物及主要农产品生产和贸易影响不大。全球粮食供给充足，部分地区谷物生产出现波动现象主要是受到自然灾害（例如东非、中东、西亚和南亚等地的沙漠蝗虫和东南亚地区的干旱） 影响，新冠疫情对全球粮食生产的影响有限。之前人们担心的新冠疫情给农产品贸易带来的风险也没有发生，FAO预测2020年全球谷物贸易量达到4.35亿吨， 比2019年（4.26亿吨）还增长了2.1%。

（三）近期粮食安全问题的几点讨论

1. 粮食安全问题常被混淆的几个概念问题。在国际上，通用的名词是“FoodSecurity”（食物安全）。联合国粮农组织（FAO）对食物安全的定义为：

“所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的食物，来满足其积极和健康生活的膳食需要和食物选择”。食物包括谷物和谷物以外的所有食物。按照这个国际通用的定义，这里强调的不单单要有充足的食物（粮食和其他食物）供给，还包括食物购买能力、食物营养和食品安全。当然，在所有的食物中，谷物是受到特别关注的食物，它不但为世界上大多数人提供了主食，还为畜牧业生产提供了能量型的饲料。

在国内，通常用的名称是“粮食安全”。从1971年中国恢复联合国地位之后，就把联合国FoodandAgriculturalOrganization正式翻译为联合国粮农组织，FoodSecurity也被翻译成粮食安全。但有意思的是，虽然国内常常把国际上谈的食物（Food）当作粮食，但在国内讨论这些问题时候，却仅包括谷物（水稻和小麦等口粮以及玉米等饲料粮）、薯类和豆类（主要是大豆），现在大家主要关注谷物安全保障，即口粮安全和饲料粮安全，中央也提出“实现谷物基本自给，口粮绝对安全”，但也有不少学者关注大豆安全问题。

现有粮食概念有待更加明确的分类，避免概念混淆引起的各种异议。20世纪中国要解决的最基本问题是温饱问题，当时政府把国际通用的食物安全等同于粮食安全，是可以理解的。但随着收入提高和城市化等带来的食物消费结构改善（或非主食的副食品食物消费的增长），粮食安全概念有待进一步理清。粮食安全与食物安全定义的差异、口粮（主食）与饲料粮（用于生产畜产品） 的差异，使许多人在讨论和研究甚至为政府建言献策的时候，难免会出现有意或无意的概念混淆现象，从而影响公众、市场及农业领域各利益攸关方的决策。为使粮食安全保障更加精准，粮食安全概念有必要向深度和广度延伸。从深度上，强调稻谷与小麦的口粮安全，关注饲料粮和畜产品安全的权衡问题；从广度上，应该更加关注食物安全与食品安全问题。

在保障粮食安全方面，政府关注的粮食范畴体现出的与时俱进已经超过社会和不少学者讨论的粮食概念。中央与政府于2008年提出确保粮食自给率95%以上目标，包括谷物、薯类和豆类。到2013年，粮食安全的目标更加精准，提出的是“谷物基本自给、口粮绝对安全”，这是中央在不同时期根据中国社会经济发展和形势变化的需要做出的实时调整，特别是近期的调整避免了传统粮食

（水稻、小麦、玉米、其他谷物、豆类和薯类）的笼统概念，使新时代的粮食安全（“谷物基本自给、口粮绝对安全”）目标更加精准。近年来的水稻、小麦和玉米三大谷物的国内供给超过了国内需求。

2. 国际市场不确定性问题。受疫情影响，近期部分国家对大米和小麦等出口采取了限制或管制措施，消息传到国内后引起社会各界普遍关注。确实， 在疫情全球爆发初期，部分国家为确保本国充足的粮食供给保障采取了对部分谷物出口的管制措施，并导致短期内国际谷物市场价格的波动，这是事实。例如，越南等国家因担心水稻生产受到干旱等气候因素影响，加上新冠疫情来临， 为确保其国内大米供给，3月份出台了出口配额等管控措施。在疫情爆发初期， 小麦出口管制也时有发生。例如，哈萨克斯坦在3~4月份就出台了对出口面粉的临时管制（但没有限制小麦出口，因为当心疫情影响小麦加工厂的开工）。以上部分国家谷物出口的管制措施，加上疫情对全球制造业和服务业供应链的影响以及中美科技脱钩风险等国际形势变化，使许多关心粮食安全的公众和学者也担心起粮食国际贸易风险，甚至认为全球粮食市场开始进入了前所未有的不确定时期。

但现实并没有向许多悲观者想象的方向发展，全球谷物和大豆贸易不但没有下降，反而有所增长。越南在大米出口临时管制期间对国内粮食安全风险开展评估，之后于3月31日取消了临时限制大米出口政策，近期还加大了大米出口力度。哈萨克斯坦的限制面粉出口措施也是短期的，实施不久改为国家可监管的出口配额政策。而粮食出口大国（北美、南美和澳洲等国家），他们的农业发展和农民增收高度依赖粮食的出口市场，不可能出台限制令。同时，与制造业及高新产业全球供应链不同，粮食全球供应链相对简单，简言之就是简单的买卖关系，没有什么特别会被“卡脖子”的技术，而且中国是进口大豆和玉米等粮食，而不是出口粮食、占领其他国家市场。除非出现大国之间的战争，否则粮食等大宗农产品难以出现不可控的贸易风险。

相关国际组织警告新冠疫情可能造成数以亿计的饥饿与贫困人口，也被部分媒体和学者作为近期我国粮食安全和贸易风险加大的依据。联合国粮农组织和世界银行等国际组织警告的是新冠疫情全球大爆发已经并可能还将继续对各国人民的就业和收入以及食物市场流通等产生影响，从而将会给全球（特别是许多发展中国家）造成数以亿计的饥饿与贫困人口，但疫情对粮食生产影响有限，FAO还预测2020年的粮食生产和贸易将出现双增长。中国同许多发展中国家不同，新冠疫情对中国低收入或贫困人口的影响极其有限，更不用担心出现大批人口的饥饿现象。

3. 政府小麦收购量下降问题。近期传出国家小麦收购量同比下降的消

息，再次引发各界热议和关注国家粮食安全问题。本来这是很简单的现象，但还是在社会上引起广泛讨论，甚至担心政府从农民手里买不到小麦就意味着小麦生产下降。实际上，粮食最低收购价政策就是这么设计的，即当市场价格低于最低收购价时，国家按最低收购价收购农民要出售的粮食，让农民从国家政策中受益；当市场价格高于国家最低收购价时，国家粮食最低收购价政策就不用启动了，农民可以按更高的市场价格在市场上销售，让农民从市场机制中受益。

4. 提倡珍惜粮食、杜绝浪费问题。粮食浪费，更准确地说是食物损失和浪费，中国食物损失和浪费总量低于全球平均数。在各种食物中，蔬菜和水果的损失和浪费比例最高，其次是主粮，再次是肉类食品。在食物供应链不同阶段都会出现必要和不必要的食物损失与浪费，从生产到收获、储存运输、加工包装和批发等环节都会出现损失现象，从食物零售到消费等环节也会出现浪费现象。中国没有粮食损失与浪费统计数据，现有基于案例调查的结果差异很大。在食物损失方面，基于中国农业科学院及其他单位的调研结果显示，估计在10%左右，低于全球平均数（13.8%）（FAO，2019）；在浪费方面，虽然在零售环节比发达国家低，但在外饮食环节的浪费比很多国家高，估计在5%左右。

减少餐饮浪费是必须的，全社会需要提倡，这对减少食物总需求量和减缓资源环境压力等都有利，但如果把近期中央强调珍惜粮食、反对浪费工作解析成粮食安全出现问题，这是不合适的，甚至是误导公众和社会。

首先，全国范围内倡导节约食物、杜绝食物浪费，不是从近期才开始的。中央在2012年底就倡导政府部门带头减少餐饮食物浪费，2013年初在全国范围内提出“空盘计划”。虽然空盘计划产生了积极影响，但近年来餐饮浪费还是相对普遍。近期习总书记和中央再次提出珍惜粮食、反对浪费，是空盘计划的提升版，在力度上、目标上进一步提高。

其次，全社会积极倡导节约食物、杜绝食物浪费，是弘扬尊重劳动、勤俭节约这种中华民族优秀传统文化与文明的必然要求，同时也是贯彻绿色发展和可持续发展理念、以及构建生态文明社会的体现。

第三，杜绝食物浪费，也是减缓资源环境压力的需要。食物浪费不仅意味着土地资源、水资源、能源等资源的无效消耗，而且会导致环境问题，这与可持续发展理念及生态文明建设均背道而驰。

第四，杜绝食物浪费也能够有效减少全社会对食物的总需求量，降低食物

市场价格、减缓食物供需缺口，包括粮食供需缺口，对提升中国农产品市场竞争力和保障国家和家庭食物安全都有促进作用。当然，这也会导致农产品价格的下降，需要出台相关政策确保农民增收。

5. 大豆进口与粮食安全问题。近年来中国大豆的自给率已经下降到15% 左右，进口大豆主要是满足国内豆粕蛋白质饲料和食用植物油的需求。进口大豆加工后有80%是大豆蛋白饲料，用于发展畜牧业；还有20%是豆油。中国大豆进口主要来自巴西、美国、阿根廷等美洲国家，有些人担心中美贸摩擦会影响中国大豆进口。其实美国是大豆卖家，过去两年美国不断挑起贸易争端事件， 在大豆方面的主要目的是要中国多卖他们的大豆，这同华为等出口电子等产品到美国是根本不同的问题。

混淆大豆和谷物粮食概念也常常会导致对粮食安全问题的误判和不科学的结论。例如，有些研究指出，中国将进口大豆9000多万吨、进口谷物1000多万吨，因为按传统的粮食概念包括大豆，所以中国要进口粮食1亿多吨。这看起来都没有错，但如果讨论问题时只说中国要进口粮食1亿多吨，而不区分谷物（口粮和其他谷物）和大豆的进口，难以避免对粮食安全问题的误解和误判。这种混淆甚至偷换概念在社会和媒体常常发生，在政界和学界因部门利益或本位主义也会偶尔出现这种现象。

三、未来我国粮食供需与安全面临的主要挑战

未来主要面临如下挑战：（1）从口粮供需上看，面临优质大米与特种小麦需求增长和构建优质优价的生产与市场环境的挑战；（2）从饲料粮供需上看， 面临畜产品需求不断增长和饲料粮（玉米与大豆）生产比较优势不断下降的挑战，饲料粮进口压力将不断加大；（3）从饲料结构上看，现有饲料蛋白主要依赖进口大豆，牧草饲料和草牧业发展没有得到足够重视；（4）从技术进步上看， 农业科技创新体制机制不顺，基础与应用基础研究不足，转基因技术产业化进程受阻，这些都影响了提升谷物和大豆的生产力和竞争力；（5）从政策支持上看，受WTO等贸易协议约束，在粮食生产与市场方面的许多补贴支持政策实施空间受限；（6）从资源环境上看，水资源短缺和土壤退化是中长期粮食安全面临的最大挑战。农业的地表水用量比例下降，地下水超采严重，气候变化还将加重未来水资源的危机程度；多数粮食主产区农田耕层变浅，华北土壤板结和水土流失、东北黑土地退化、华东和华中土壤板结和酸化、西南和华南重金属污染、西北土壤碱化和水土流失等日趋严重。

四、中长期我国粮食供需和粮食及食物安全保障

（一）主要趋势判断中国口粮安全有绝对保障。根据北京大学中国农业政策研究中心近期预测，口粮的人均需求和总量需求都已出现下降趋势，但优质大米和特种小麦需求逐渐增长。到2028年左右，全国人口将达峰值，之后缓慢下降；城镇人口占比到2035年将上升到74%左右，城镇化和收入增长一方面将降低口粮需求，另一方面则增加畜产品或饲料粮的需求。本文预测，到2025年和2035年全国稻谷需求将分别下降到1.97亿吨（相当于2019年稻谷产量的94%）和

0. 亿吨（相当于2019年产量的87%）；小麦需求到2025年和2035年也将分别下降到1.19亿吨（相当于2019年产量的89%）和1.12亿吨（相当于2019年产量的84%

（黄季焜等，2020）。大米和小麦自给率将达到98%以上，进口大米和小麦是品种调剂的需要，特别是来自泰国和越南等东南亚地区的香米和来自巴基斯坦和印度等南亚地区的巴斯马蒂等优质特色的大米。小麦进口主要来自北美等国家的强筋和弱筋小麦，分别用于生产面包和糕点等食品。

中国粮食安全的主要问题是保障畜产品安全供给带来的饲料粮短缺问题。本文预测，随着畜产品需求增长和畜牧业发展，未来国内玉米生产增长将低于需求增长，到2025年和2035年需求总量将分别超过国内产量的2000多万吨（自给率92%）和5600万吨（自给率82%）。目前转基因玉米已获得安全生产证书， 如果推进转基因玉米产业化，对提高玉米单产、降低农药费用和劳动成本将起积极作用，并将显著降低玉米进口压力。大豆进口到2035年将进一步提升至近1.1亿吨，但自给率将长期保持在10%左右。

（二）关于中长期粮食安全问题的几点讨论

1. 玉米及大豆和畜产品的进口权衡问题。发展畜牧业以保障畜产品基本自给和实现玉米自给与提升大豆自给率是两个难以同时实现的目标。只有增加玉米和大豆的进口量，我国才能实现生猪和家禽等畜产品的基本自给。如果实施玉米进口关税配额制（720万吨配额内进口关税1%；配额外进口关税65%），虽然玉米自给率能够达到97%，进口大豆也将有所下降，但国内玉米饲料短缺严重， 玉米价格上涨，畜产品生产成本上升、比较优势下降、进口显著增长。增加畜产品进口不但降低肉类产品的自给率，而且还将面临全球频繁发生的动物疫情与贸易禁运的风险。因此，进口饲料以发展畜牧业，是保障中国畜产品供给与食物安全的最佳选择。当然，未来畜牧业发展需要转型升级并关注畜禽粪便等污染治理，促进畜牧养殖地区生态环境的改善。

2. 饲料粮生产和贸易与农业可持续发展问题。根据预测，中国食物总体自给率将在未来十多年有所下降（黄季焜等，2019）。这是国情或人均资源所确定的，目前，中国的耕地资源只占全球的9%，淡水资源只占全球的5%，但人口在全球的占比高达18%。未来10年，本文预测食物总体自给率将从现在的94%下降到2030年的90%，主要进口的农产品是大豆和玉米，那么这对水土资源安全来讲又意味着什么？

现有研究表明，适度进口食物可为我国节省大量的水土资源。Tariq（2017） 预测表明，到2030年中国食物进口所隐含的水资源量，相当于现在农业灌溉用水的40%左右。目前我国农业用水占比60%左右，而工业用水、生活用水、生态用水等加起来还不到40%。我国目前面临耕地总量和质量下降的压力，到2030年10%的食物净进口量相当于为中国节省6600万公顷的农作物播种面积，相当于中国近50%的耕地面积。如果不进口大豆和玉米等农产品，在现有耕地面积基础上， 食物自给率继续保持现在95%的水平是绝对不可能，除非有些地方将两季种植变成三季，然而这又是不可持续的，更是以牺牲资源环境为代价。

3. 饲料（饲料粮与饲草）。目前我国饲料过于依赖粮食饲料而忽视非粮食饲料。我国草地占国土面积的41%，草地既是国家绿色生态保障和生态安全的重要组成部分，也是草牧业发展和保障食物安全的重要土地资源。现有研究表明， 在保障草地生态安全的前提下，加大对草牧业基础设施建设投入，牧区和农区的饲草供给可大幅提高，这不但能降低养殖业蛋白饲料过度依赖进口大豆，而且可显著提升中国牛羊肉奶的生产水平和自给率（黄季焜等，2017）。

4. 全球粮食生产能力和粮食进口问题。首先，通过提高耕地生产力来提高全球粮食生产的潜力大。目前，全球各国粮食生产力水平差异大；例如，基于FAO统计数据，2017年全球约50%的谷物是由每公顷单产低于5吨（平均不到3吨/ 公顷）的国家生产的，这些国家绝大多数属于水土资源丰富的发展中国家。加大发展中国家农业基础设施建设和农业科技创新，能显著提高这些国家的粮食谷物产量，提高全球粮食供给能力。

其次，全球还有大量的可耕地，增加粮食生产的潜力巨大。2016年全球已实际利用耕地面积14.24亿公顷；然而，全球可利用的耕地资源达35亿公顷左右。特别是非洲撒哈拉以南、拉美、东欧和西亚等地区的耕地扩展空间潜力大。

第三，未来中国粮食进口对国际市场供给不会产生很大影响。一方面，到2035年中国谷物和大豆进口合计约1.8亿吨左右，主要是玉米（近5600万吨左右）

和大豆（1.1亿吨左右），2035年比现在（15年内）增加约7000万吨；而过去15 年中国谷物和大豆进口增长了1亿吨以上。另一方面，正如上面所讨论的，全球粮食生产潜力大且全球粮食国际贸易将呈现长期的增长趋势。

五、政策建议

基于本文分析，提出如下政策建议。

（一）从生产领域，提升农业综合生产力，保障国家粮食安全的生产能力

夯实“藏粮于地”和“藏粮于技”战略。加大农业基础设施投入和高标准农田建设，完善灌溉设施，创新灌溉管理制度，促进水资源高效、可持续利用； 在加大农业科技投入同时，加快农业科技体制改革，推进转基因玉米与大豆产业化，实施现代种业工程，提升粮食生产能力和效益。

完善粮食生产体系和经营体系。推进粮食主产区建设，完善粮食区域生产力布局；推进粮食主产区生产规模化和机械化；加快培育家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体，推进粮食全过程全产业链服务体系建设。

（二）从流通领域，提升粮食市场有效供给，保障国家粮食安全的管控能

力

建立高效的粮食库存保障体系和科学的口粮战略储备机制。参照联合国粮

农组织和主要粮食生产国标准，结合中国国情，将口粮安全库存水平设定为全年消费量的20%~40%；超过40%时实施去“去库存”措施，缓解农业资源环境压力；低于20%时加大粮食收购入库措施，提升应急保障能力。近期建议除了实施常规的去库存措施外，可扩大水稻和小麦季节性休耕规模；可考虑向缺粮、欠发达的国家提供粮食援助，提升国际影响力。

继续对外开放，促进全球粮食安全和贸易治理体系建设。充分利用“两种资源”和“两个市场”；积极推进粮食贸易国际治理体系的构建；建立应对国际突发事件响应与预案机制；帮助非洲发展中国家提高农业生产力，提升全球粮食市场供给能力。

（三）在口粮方面，近期推进供给侧结构性改革，促进优质大米与特种小麦生产，提升口粮的有效供给启动水稻小麦购销改革，实施“价补分离”政策， 建立稻麦生产者收入补偿和优质优价机制，创造优质优价的生产与市场环境， 提升种粮农民收入。

（四）在饲料方面，促进饲料多样化，发展草地农业，保障国家畜产品和饲料粮安全

建议加大油料和牧草等非大豆蛋白饲料，提升国内饲料供给能力，降低我国养殖业蛋白饲料高度依赖进口大豆。稳步推进草地农业发展，提高粮食和牧草以及畜产品的总体供给能力。在农区重点发展以草田轮作的粮草兼顾型农业， 发展栽培草地、草畜家畜；在草原牧区，在保障草地生态安全前提下，加大投入，促进牧区草地农业发展。同时，在大豆进口方面，适当扩大贸易国数量， 使进口多样化。

更好发挥两个作用，确保国家粮食安全

柯炳生

学习习近平总书记有关粮食安全问题的系列讲话精神，谈谈我个人对我国粮食安全的认识和体会，与大家进行交流。第一是如何理解粮食安全问题，要系统的理解这个概念。第二是我国粮食安全发展成就。第三是新阶段粮食安全的新挑战。第四就是国家未来粮食安全战略展望。

一、系统理解粮食安全问题

粮食安全有很多个维度，它是一个重大问题，是一个古老问题，是一个全球问题，是一个生产问题，是一个分配问题，更是一个多层次需要问题。

首先，粮食安全是一个重大问题。粮食安全，对个人和家庭而言，涉及生存和健康问题，对国家而言，是涉及到整个社会的稳定和盛衰的问题。这是一个古老的问题。习近平总书记讲“洪范八政，食为政首”，2000多年前，当时的当政者就把解决粮食安全问题放在所有问题的首位，所以总书记讲解决好粮食安全问题始终是治国理政的头等大事。

粮食安全，也是个全球性问题。1996年联合国粮农组织在罗马召开世界粮食首脑大会，提出到2015年饥饿人口或者叫营养不足人口减少一半的目标（当时有8.4亿营养不足人口）。现在看看这个目标实现与否？据FAO报告，2010~2012 年，全球有8.7亿人长期营养不足，营养不足的人口没有减少反而增加了。最新的报告显示，2020年上半年，全球有近6.9亿人处于饥饿状态。联合国可持续发展目标把解决全球饥饿放在第二项的重要位置，到2030年要消除全球饥饿。当然，实现这个目标可能也很艰难。

粮食安全，是个生产问题。生产不足，消费者肯定就不够吃，所以1974年的世界粮食大会首次提出了粮食安全的定义：在任何时间，世界都有足够的基本食物供给，以维系粮食消费的不断增长，并平抑生产与价格波动。

粮食安全，是个分配问题。要实现粮食安全，不仅总量要足，还要人人都能买到买得起。因此，1996年世界粮食首脑大会更新了定义：所有的人，在所有的时间，都能够买得到买得起足够的、安全的、营养的食物，以满足他们的饮食需要和食品消费偏好，实现活跃健康的生活。就是说，尽管世界粮食供给很丰富，但是在一些贫困地区，还有大量的数以亿计的人吃不饱饿肚子，因为买不到或者买不起粮食。

按照上述粮农组织的定义，中国现在的粮食安全就有一个方面没有满足， 就是食品消费偏好。吃得饱这件事情我们解决了，吃得好这件事情是永远无法最终达到的目标，因为消费者的需求是不断提高的。

粮食安全更是一个多层次需要问题。什么叫粮食安全？ 英文叫foodsecurity，就是食物保障，吃饭的保障。

饭碗里边装的东西很多，首先就是口粮，我们讲口粮要绝对安全，这里讲的口粮主要包括水稻和小麦。

主粮，包括水稻、小麦和玉米，是我国的用法。

谷物，包括水稻、小麦、玉米以及其他粗粮，是国际通行分类。

粮食，包括谷物、豆类和薯类，是我国的用法，相当于国际上的主食概念， 也就是人们每日或每顿都吃的，占食物能量来源的90%。

食物，英文是food，这包括所有能吃的好东西，所有装在饭碗里面的东西。这也是我们所谓的“大粮食”概念。

以上是从学术或者研究上的分类，从消费者的角度而言就更简单一些，消费者的要求具有五个层次。第一是吃得饱，数量要足，把胃口填满。第二是吃的好，质量要高，要吃细粮，不要吃粗粮，细粮里边要吃好大米，要吃专用小麦。现在，粮食吃的越来越少，而肉蛋奶消费不断增加，这都属于要吃的好的内容。第三是吃得安全，没有污染，跟生产直接相关。第四是吃得健康，饮食习惯要科学，太多太少都不好，主要是跟消费者有关。第五是吃得愉悦，属于食品消费方面的增值服务，包括快餐、外卖、各种在外就餐等。

党和国家高度重视粮食安全问题，2004年以来的18个中央一号文件，都突出强调粮食安全问题，习近平总书记更是高度重视粮食安全问题，做出了系统全面的阐述。他特别强调：保障国家粮食安全是一个永恒课题，任何时候这根弦都不能松。

二、我国粮食安全发展成就巨大

我国粮食安全发展成就巨大。改革开放以来，粮食增产了1.2倍。更重要的是人均粮食生产水平增加了50%左右。按照最新的人口统计，2020年我国人均生产粮食474千克，人均肉蛋奶和水产品以及水果等产品增值幅度更大。

2018年，全国城乡居民人均谷物消费是116千克，其中稻谷与小麦占绝大比重。当年人均水稻和小麦生产量是234千克，即使人均谷物消费全是稻谷和小麦， 当年的生产量也是直接消费量的两倍，剩下的造酒或者做饲料粮用，还有一些

放到国家的库存里面去。因此，可以说我国完全实现了口粮绝对安全。

1978年，我国用了世界10%的耕地养活了世界22%的人口。但这是低水平的养活，因为我国的谷物生产只占世界的17%，肉类只占8%，水果只占4%。这意味着，我国的人均水平低于世界平均水平。而2018年，还是用世界10%的耕地养活了世界18%的人口，但是生产了世界21%的谷物，25%的肉类，30%的水果，每个人分享的数量显著超过世界平均水平，这跟40年前完全不同，这是举世瞩目的巨大成就。

三、新阶段我国粮食安全面临新挑战

加入世贸组织以来，我国的农产品出口和进口都在增加，但是进口增加幅度远远超过出口增加幅度，我国早已成为世界上最大的农产品净进口国，现在几乎所有的大宗农产品都是净进口。大宗农产品中唯一净出口的就是蔬菜及其制品，净出口145亿美元左右。水产品按金额是净出口，但是按数量是净进口。新阶段粮食安全中，食物需求呈现新变化，即要求吃得更好，质量更好，

品类更多，安全性更高，而农业生产面临的新挑战是耕地资源短缺继续凸显， 农业劳动力成本不断增加，小生产与大市场矛盾日益突出，对科技创新的要求更加急迫。

根据国家统计局的数据，2013年到2018年人均消费的变化，其中谷物由139 千克降低到116千克，动物源产品合计2013年是63千克，2018年就是72千克，5 年时间增加了9千克，直接的谷物消费减少了，动物源食品消费增加了，要是把饲料粮直接消费加在一起，这个变化的结果是对粮食的总需求是增加的，干鲜瓜果增加的速度也很快，从41千克增加到52千克。这个趋势跟日本一样，日本人均GDP已经达到4万美元，谷物消费仍然是缓慢下降，10年下降了4千克，而动物源产品10年之内从160千克增加到171千克。我国未来相当长一段时间，到基本实现现代化，仍然会看到这样一种趋势，直接的口粮消费会继续下降，可能降幅会慢一点，肉蛋奶和动物源食品的消费会继续增加，瓜果蔬菜也会继续增加。

我国农业发展和粮食安全面临着以下几个方面的挑战：

第一是耕地少，质量差。全国的耕地面积是20.23亿亩，人均耕地面积只有1.4亩，约为世界平均水平（2.7亩）的一半，且质量不高，耕地中坡度在6度以上（含陡坡耕地和梯田）占27%，地块非常之细碎。耕地短缺的影响极大，大豆亩产是129千克，2020年进口了1亿吨的大豆，如果用国内土地生产则需要7.75

亿亩，而整个东北和华北的耕地合计7.25亿亩，即使都种大豆也不够。

第二是成本高，竞争力低。我国目前地租成本和劳动力成本，都比欧美水平高。尤其是人工成本增加的非常快，主要是外出务工农民工资收入增加拉动农业用工成本不断增加。过去12年中，农民工月工资平均水平每4年增加1000块钱。人工成本的增加是刚性的，是不可逆的，一旦升上去就很难降下来。我国在全面实现小康社会之后要基本实现现代化，人均收入水平要不断提高，这是一个必然的过程。这是一把双刃剑，在农民的收入构成中，外出务工收入已经占到41%以上，而来自于种养业的经营性收入连25%都不到。如果没有务工收入水平的持续增长，农民的收入水平就不会快速提高，这对提高农民收入是一件好事，但是对农业生产而言则是一个挑战。这就要求必须不断推进农业机械化。

第三是农户规模小，文化程度低。我国每个农业经营户的平均经营规模是9.8亩（约为0.65公顷），不到欧盟农场平均规模（14公顷）的5%，不到美国农场平均规模（170公顷）的0.4%。我国农业经营者的文化程度高中以上的只有8%， 初中48%，小学及以下的43%。而美国农民中高中以上文化程度占75%以上。文化程度也代表着应用现代科技的能力和水平。例如，无论是玉米还是大豆，我国的平均单产水平仅相当于美国平均水平的55%左右。

未来的挑战，可以用一句话概括，就是如何用越来越少的土地，越来越少的水资源，越来越少并且越来越贵的劳动力，生产出更多、更好、更安全的农产品。

中国的改革开放就是创造奇迹的过程，过去40年来我们能够创造那样巨大的成就，未来我们还会继续创造奇迹。而创造奇迹，只能靠改革与创新，改革也是创新，是体制机制的创新。习近平总书记讲发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力，所以我们农业的发展一定要靠创新，首先是科技创新。

四、更好发挥政府和市场两个作用

习近平总书记讲国家的粮食安全战略是5句话，必须实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。这包括了三层含义： 第一层含义就是说我们得靠国内为主，立足国内确保产能，把生产能力搞上去； 第二层含义是提高国内生产能力，要靠科技的支撑；第三层含义是可以适当进口一些产品，以弥补国内生产资源短缺造成的生产不足。

以我为主、立足国内，是要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给，口粮绝对安全，把饭碗牢牢端在自己手上。根据我国现在的生

产能力基础，我的判断是，口粮绝对安全，可以得到可靠的保障，没有问题。而要实现谷物基本自给，仍然需要我们付出很大的努力。谷物中，稻谷和小麦应该会继续进口一些，主要是品种和质量的调剂。但关键是玉米，近10年来， 我国玉米总产量增加了51%，面积扩大和单产提高都很重要，生产面积扩大了25%，单产提高了20%。目前玉米仍然严重短缺，未来随着人们对畜产品和水产品需求的继续增加，对作为饲料粮主体的玉米需求，压力还会持续增长。要实现谷物基本自给，关键是看玉米，一方面，要继续扩大种植面积，另一方面， 可能是更重要的，是靠科技创新，较大幅度提高单位面积产量。

如何理解确保产能？粮食安全是长期性问题，而不是短期性问题。生产结构调整，不能解决长期性粮食安全问题。提高产能，就是提高农业综合生产能力，而不是某一种产品的能力。实际上就是提高所有农产品的生产能力。

未来确保国家粮食安全，需要更好发挥两个作用，这就是政府的作用和市场的作用。

党的十九大报告指出，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。保障国家粮食安全，这两个作用都要发挥好才行。短期内的生产结构调整，市场机制会发挥出很有效的作用。但是，长期性生产能力的提高，主要是靠政府的作用。决定长期性生产能力的，最主要的因素是，土地面积要保护好， 土地质量要不断提升，农业生产科技水平要不断提高，以及农业生产组织水平也要不断提高。这些最主要的因素，都离不开政府发挥更好作用。

在土地面积和质量确定的情况下，生产技术水平决定了产能，还需要组织化水平提高。一家一户没法用先进的技术。现代农业业态是土地质量、科技创新和组织创新的集成。到2035年基本实现农业现代化，土地数量要保证，质量也要好，一定要把高标准农田建设好。

政府的作用主要是放在长期能力的建设上，要增加粮食生产的话，仍然要靠土地，仍然要靠科技，这是最重要的，能力的建设主要靠这两方面，而这两个方面靠市场机制很难奏效。改善土地的质量靠市场机制是不行的，科技更是如此，所以国家还要继续加大投入，拿出更多的钱，把土地治理好。科技创新最终目的是增加单产，降低成本，提高质量。我相信随着国家的重视、更多的投入、更好的人才政策和科技政策，我们的农业科技水平会不断提高，为我国现代农业发展、国家的粮食安全，提供更好的科技保障。

我国农产品进出口结构，总体上是比较合理的，是符合比较优势原则的。

进口产品主要是土地密集型的，即单产比较低的产品，如粮食、棉花、油料等， 而出口产品以劳动密集型产品为主，如蔬菜、水产品。

更好发挥政府作用，包括中央政府和地方政府两个层面。在中央政府层面， 主要是宏观政策的统筹，尤其是理顺体制机制政策和强化支农惠农政策。而在地方政府层面，则是要落实好国家政策，做好产业发展规划，提供科技服务、市场营销支持、财政收入支持，包括基层干部队伍建设、生产组织建设等。

综上，我国在粮食安全保障方面取得了巨大成就，现阶段实现了“谷物基本自给、口粮绝对安全”的目标。未来的粮食安全，取决于从现在开始的努力， 主要压力是畜产品和饲料粮。关键在于土地、科技和生产组织三要素组合构建的农业现代化，需要继续发挥好两个作用，短期内的生产结构调整靠市场作用， 长期的生产能力提升主要靠政府作用。

广东省粮食安全存在的问题及对策

李辉、马松林

1. 广东省粮食安全现状

广东省地处我国南部，气候多样，地形以山林居多，人口众多。作为我国最大的粮食主销区之一，其粮食安全始终是各界关注的重点。2012年，广东省粮食产量为1295.69万t，2019年为1240.8万t，基本上保持在一个相对稳定的水平，总体来看波动幅度不大。但广东省常住人口处于增长状态，由此导致人均粮食占有量逐渐减少。2012—2018年，广东省粮食播种面积呈缓慢缩减状态， 人均粮食播种面积下降。2012—2015年，广东省粮食进口量大幅增加，尤其是2015年粮食进口量激增，到达峰值，此后进口量又呈现降低趋势（见表1）。广东省粮食与口粮的消费量始终保持上涨态势，究其原因，主要是由于政府意识到我国对国外粮食市场的依赖程度较高，不利于保护我国粮食安全，因此转向国内其他省份跨省运粮。

2. 广东省粮食安全存在的问题

   0. 耕地面积逐年减少，粮食产量继续下滑

随着广东省内常住人口的不断增加，对粮食的消费量逐步扩大。广东省粮食生产一直受资源约束，省情是人多地少，耕地资源十分紧缺，可开发耕地后备资源不足。相关数据显示，2007年广东省耕地面积285万hm2，全省人均耕地面积仅0.026hm2 ， 为全国平均水平的1/3 ， 远低于联合国粮农组织划定的0.053hm2警戒线［1］。随着城乡建设步伐的加快，可耕地减少态势不可逆转， 近30年来广东省常用耕地一直减少，且下降趋势明显，进一步加剧了供需矛盾。

0. 外部市场依赖程度深

广东省是人口大省，近年来常住人口已超过1亿，且存在大量外地务工人员， 其对粮食的消费不容小觑。作为我国最大的粮食消费地，广东省省内粮食总产量只有将近消费量的1/4，因此大部分粮食来自省外和国外进口。自2012年至今， 广东省粮食自给率始终处于较低水平，其粮食外贸依存度仍非常高。联合国粮食及农业组织（FoodandAgricultureOrganizationoftheUnitedNa-tions，FAO） 认为当粮食外贸依存度小于或等于10.00%时，国家粮食安全可被认为处在可接受水平。但近年来广东省外贸依存度在60.00%以上，我国粮食自给率基本稳定在50.00%的水平。由此可以看出，广东省粮食安全水平远低于国际标准，甚至

低于全国水平，其粮食市场对外部市场的依赖程度越来越深。

0. 农民种粮积极性下降

我国是一个农业大国，向来重视粮食生产，历年的中央一号文件均提到农业政策，如取消农业税、加大粮食补贴、发展多功能农业等各种惠农政策，不但促进了我国农业的长足发展，而且大大提高了农民的生产积极性。近几年， 农资价格上升，农田自动化管理成本增加，压缩了农民种植和销售粮食的利润空间，挫伤了农民生产积极性，且出现了机器排斥农民的现象。就广东省而言， 应继续完善中央的“三项补贴”政策，增加对种粮大户的补贴资金，借此保持农民种粮的信心。

0. 农业结构调整，粮食播种面积减少

广东省农业产业结构调整后变为受资源和市场双重约束。广东省在农作物种植结构调整中，主要是调减稻谷等粮食作物种植面积，增加效益好的经济作物。改革开放以来，广东省经济作物播种面积上升、产量增加，在耕地资源一定的情况下，经济作物播种面积增加，意味着粮食播种面积下降、产量减少。尤其是粮食市场化改革后，广东省进一步加快农业种植结构调整，使农业特别是粮食生产格局发生了很大的变化。近年来，广东省粮食作物播种面积调减极大，从粮食供给来看，省内自产粮食持续减少，蔬菜、瓜果、花卉、苗木等面积大幅增加，一定程度上加剧了粮食安全问题。

3. 提高广东省粮食安全水平的对策

   0. 加快建设高标准农田，完善农业基础设施

2020年中央一号文件明确提出为稳定粮食生产，需大力支持地方开展高标准农田建设，进一步加大农田建设投入，深化优质粮食工程。广东省农田基础设施较为完善，应在此基础上，连点成线，设立专业粮食产区，主攻粮食种植； 应加强对专区农田的建设，提高田地培育标准，体现环保、绿色理念，投入更多农资设备，使其与现代农业生产高度接轨，从而在保证产粮量的同时，做到高质量、高效益生产［2］。另外，建设农田要与周边生态环境相融合，坚决不以损耗环境为代价，保证高标准农田无污染；要加大农田基础设施管护力度， 提高农田基础设施的使用效率。基于新型粮食经营主体对农田基础设施需求较为迫切的现实，可选择经营效益好、带动能力强的经营主体，推广基础设施“先建后补”的方式，由此节约建设成本，最大限度地满足经营主体的个性化需求， 提高建设针对性和补贴使用效率［3］。

0. 发挥农业高校在粮食生产人才培养中的重要作用

人才是引领行业发展的第一动力，只有培育足够的农业型人才，才能保证农业发展的后续动力［4］。一是政府应认识到人才建设对广东省农业发展的重要性。上级政府机关应通过定期视察、将农业人才培育纳入官员考核指标等方式，着重补短板，夯实“三农”基础，培育新型农业科技人才。二是当地政府应加强与高校合作。政府应增加资金投入支持高校设立粮食科研项目，并举办高校人才与职业农民知识交流大会，以增强农业创新及农民职业素养。三是广东省教育部应号召高校开办农业相关课程，培育更多专业对口人才，引导大学生进入粮食种植、生产一线企业，使其切身体验粮食生产全过程，既积累实践经验，又有助于培养更多了解农业、热爱农业且具备专业农业知识的新型农业人才队伍。

0. 政府加强对农业的规划和调控

第一，政府需进行全省范围的土地调查，准确了解目前广东省内各类型土地的实际使用情况，将荒废无用土地纳入规划，重新确定农田的科学面积，对连片农田不合理布局进行调整［5］。第二，广东省政府要调动二、三产业的助农积极性，做到工业、服务业反哺农业，逐步增加对农业的投入，加快农业科技研发，增加粮食单位面积产量。第三，政府应加快调整广东省内农业结构， 具体问题具体分析，针对广东省不同地区的地理生态条件，调整不合适的种植品种；应适当增大粮食播种面积，将水果、花卉等经济作物种植区主要固定在人多地少的山区，考虑到经济作物的外向型特点［6］，可将其分布于成片土地面积广且交通运输便捷的地带。

国际粮食经济形势与中国的粮食安全

郑州电力职业技术学院 韩宗霖

在全球经济形势和经济环境瞬息万变的今天，我国经济发展条件也步入新时期，我国经济已由高速增长期向高质量发展期转变。在这种新的经济历史条件下，如何推动我国粮食经济高质量发展，解决国计民生问题是当前和今后一段时期内我国制定经济发展政策、明确粮食经济发展思路的重要战略依据。因此，分析中国的粮食安全问题必须立足于新的经济历史条件和国际粮食经济环境，深入剖析国际粮食贸易新发展的内涵，结合新经济形势下我国粮食安全面临的新问题，深化农业供给侧结构性改革，为中国粮食安全提供保障。

1. 国际粮食经济形势分析

   0. 粮食贸易自由化与贸易保护相互交织

粮食作为人类重要的基础性资源，一直以来都是世界各国竞争掌控的主要目标市场，尤其是在受到全球粮食危机冲击和影响的今天，中国作为主要的粮食贸易国家之一，合理优化粮食市场和粮食资源是确保中国粮食安全战略利益实现的根本性环节。美国作为世界粮食贸易大国之一的发达国家，通过抢占粮食市场话语权，制定关税保护、农业补贴、市场定价权等制度，打着粮食自由贸易的旗号，牢牢掌控国际粮食出口主动权，进一步巩固本国粮食出口在国际粮食经济发展中的优势地位，以此实现粮食资源的利益最大化。而其他一些传统粮食贸易大国，如印度、巴西等国则主要通过隔离外部冲击、奖入限出等措施，在粮食供需价格高涨时期防止国际高粮价冲击本国粮食资源和物价体系， 在应对粮食危机过程中禁止出口本国主要粮食作物，很大程度上会造成世界粮食价格的暴涨，从侧面反映出粮食保护主义政策具有很强的历史背景，有些甚至带有一定的临时性特征，国际粮食经济发展形势对各国粮食保护政策产生重要影响［1］。因此，一些国家为保障本国粮食经济免受外资冲击，制定对粮食与农业生产相关产业的限制性投资政策，扩大本国资本在农业生产投资方面的比重，从而掌控粮食经济发展的主动权。由于各国粮食经济发展水平的现实差异，保障本国粮食安全、实现本国根本利益是促进各国经济发展的现实选择， 随着世界粮食危机的逐渐平复，各国粮食经济政策恢复理性，粮食贸易自由化仍然是国际粮食经济发展的主要发展方向，粮食贸易保护与贸易自由化相互交织，将是新的历史条件下国际粮食经济发展新趋势。

0. 国际粮食贸易进出口地区日趋两极化

国际粮食经济危机在加深全球各国对粮食安全问题重要性认识的同时，也逐渐加快国际粮食贸易进出口地区的两极化发展，使世界各国意识到保障粮食经济的稳定发展对世界经济发展的重要战略意义。正是由于世界经济危机促使贸易保护主义抬头，在经济全球化趋势下，粮食贸易自由化仍然是国际粮食经济大的发展方向和趋势，与此同时全球经济环境也在不断深化、推进粮食自由贸易规则、市场经济秩序的优化调整，尤其是一些跨国粮食贸易企业，在实现粮食商品国际化生产、跨国界流动的同时，也加深粮食贸易生产与服务对跨国垄断资本的依赖，西方发达国家以此为契机极力推动粮食贸易投资自由化，实现各种形式的国际协调与经济合作，从而达到对全球粮食经济的跨国垄断作用。正是由于世界各国粮食资源存在较大差异，随着现代科学技术的不断创新，逐渐实现粮食生产向技术密集型产业发展，取代过去粮食生产的劳动密集优势， 在这种大的趋势背景下西方发达国家充分利用自身技术、资本上的优势，大大降低粮食生产成本，使其在世界粮食经济市场中占据越来越大的竞争优势，从而导致国际粮食贸易进出口地区出现两极化现象，世界粮食出口资源逐渐集中到美国、欧盟、加拿大等具有资本、技术优势的几个主要粮食大国［2］。与此同时，国际粮食进口区域则主要集中在不发达及发展中国家，这些国家由于自身粮食生产体系不够完善，本国人口增加和社会发展需求日益增大，很容易受到国际形势带来的粮食贸易自由化冲击，加深对跨国粮食贸易的依赖度，从而逐渐失去本土化供给体系，日益加剧国际粮食贸易地区两极化趋势。

0. 粮食贸易霸权成为美国全球霸权的重要途径

众所周知，石油、美元、粮食是美国独霸全球的三大利器，美国作为世界粮食大国之一，以其人少地多的自然资源、发达的农业生产力、先进的农业科技水平，在粮食经济发展方面具有得天独厚的优势，美国一直都将粮食经济作为服务国家战略发展的重要环节，在面对国际粮食经济危机时，不仅更加突出其在全球范围内的粮食经济地位，而且进一步有效稳固美国在世界上的霸权地位。美国通过其在国际粮食经济领域中的话语权，积极推行一系列带有粮食经济霸权色彩的新规则及秩序，从而掌控全球粮食经济的制高点，借助国际粮食安全战略达到掌控全球霸权的目的。2008年全球爆发粮食危机，美国通过制定

《农业法案》提高农业巨额政策性补贴，在向全球市场倾销粮食商品的同时， 也逐渐具备控制全球粮食经济的条件，特别是近年来美国在粮食农作物贸易方

面一直位居世界第一［3］。在国际粮食商品定价规则方面，美国始终掌握有利的粮食定价权，充分体现美国的粮食霸权战略，2015年由美国政府主导的TPP新协定，在增加各种新的标准和要求的同时，将与我国有密切粮食贸易关系成员国之间的粮食贸易进出口关税降为零，对我国粮食经济安全带来巨大挑战和冲击，这也从侧面反映出美国自身具有很强的区域性粮食贸易战略主导意图。美国正是通过操控国际粮食贸易规则，从而操控全球粮食经济市场的主导权，强化自身的全球霸主地位，逐步实现其国际霸权战略，全球粮食贸易进出口格局日益失衡，美国一超独大的粮食经济发展新特征日益显著。

2. 中国粮食安全的策略分析

   0. 从粮食安全到口粮安全

目前我国作为国际大豆市场最大进口国，年进口量已突破国内大豆产量的7.69倍，国内大豆产量已无法自给，而薯类产量则占比较小，仅占到粮食产量的2.33%，我国薯类粮食产量远远低于其他几类粮食品种，因此在研究中国粮食安全问题时，应重点分析大米、小麦及玉米的供给情况。大米、小麦分别作为我国南北方地区的主要口粮食品，自古以来人们对其需求是必不可少的，而玉米则是我国主要的饲料粮，这种粮食需求配比在很大程度上反映人们的饮食习惯和消费特点，我国作为一个人口大国，口粮的重要性远远高于其他粮食品种。随着我国人口数量增加，耕地面积逐年减少，我国在无法保障所有粮食品种自给自足的情况下，首先应将大米、小麦的粮食生产安全放在首位，以此满足人们不断增加的口粮需求，在此基础上将粮食生产剩余资源利用到大豆、玉米等粮食品种发展上。

0. 从粮食安全到食品多样化

中国的粮食安全作为一项复杂的系统性工程，往往涉及到诸多领域。从粮食安全总体战略层面分析，我国作为一个粮食大国在保证主要口粮自给自足的基础上，可充分利用国际粮食市场，不断丰富国内食品种类，实现从粮食安全到口粮安全的转变，制定粮食品种多样化的安全战略。与此同时，政府还应通过政策引导和支持农业科研机构利用先进的科技手段，不断研发更多、更新的食品，在满足传统主食、副食需求的情况下，使国内居民能够享受更多、更好的食品。另外，政府还应合理利用非耕地资源，增加粮食供给来源，除耕地生产粮食外，扩大水产品、山林食物范围，不再仅仅局限于耕地生产的粮食产品。

0. 主要粮食作物贸易策略

玉米作为我国的主要饲料粮，是未来粮食经济需求增长速度最快的农作物， 特别是近几年我国动物产品产量呈现逐年上升趋势，这就意味着在现有饲料转化率的基础上，肉类农产品行业对饲料粮需求会有所增加，且增长速度将远远高于口粮需求增长速度，未来国内玉米产量可能难以满足饲料粮生产需求。在这种粮食经济发展背景下，我国玉米贸易应不断调高进口配额，通过国际粮食市场增加玉米的进口量，从而逐步放开玉米贸易市场。重点开拓阿根廷、墨西哥、秘鲁等水土资源较为丰富的南美地区，并将其作为我国玉米进口贸易的重要潜在区域，有效缓解国内玉米供给问题，以玉米贸易自由化改革为契机换取其他方面的经济利益。小麦作为我国北方地区传统主食之一，受国内居民饮食消费习惯影响，小麦在很长一段时期内既是人们的主要口粮之一，也是重要的进口粮食品种之一，同时当玉米价格上涨时，小麦也可作为饲料替代玉米，因此小麦占有重要粮食安全地位。我国小麦进出口贸易基本处于保护状态，保持较高的自给率，同时根据小麦特点选择合适的贸易来源地，在小麦贸易伙伴的选择上应具备一定的稳定性，以传统小麦贸易区域为主，同时兼具与中国签署FTA的其他国家。随着国内粮食科研人员深入研发优质麦品种，国产优质小麦比重不断上升，未来小麦进口可适当增加一定比例的饲用小麦，同时继续保持一定关税配额量。另外，大米作为我国南方地区的主食之一，近年来我国大米进口趋势逐年上升，在保持较大程度的自给率同时，主要以亚洲地区为贸易来源地维持一定进口量，同时拓展巴西、墨西哥等潜在大米贸易伙伴国。

0. 粮食安全的国际化战略

从粮食安全国际化视角出发，我国通过农业资本输出到发展中国家或水土资源丰富的国家，为其提供优良粮食品种，引入科学的现代种植技术，甚至变相租用土地进行粮食耕种，使得这些国家粮食进口得到有效控制，为我国粮食进出口贸易留出更多空间[4]。通过这种投资、援助和粮食贸易的良好共生，促进国际贸易投资的发展，此举既展现出中国的大国风范，又是对自身粮食安全问题的一种战略布局。特别要强化我国对非洲、中亚等发展中国家和地区的投资与经贸合作关系，为自身粮食安全营造良好国际环境。另外，中国作为发展中的人口大国，在参与国际贸易组织谈判时，应积极为发展中国家争取权利， 并联合一些具有共同利益的国家，主张将粮食作为特殊产品列入世界贸易组织相关协议中，以此争取到更多国际粮食贸易政策，最大程度保护口粮，为合理调控本国粮食贸易提供路径。

3. 结语

面对日益复杂的国际粮食经济形势，我国应结合自身经济发展需求变化， 制定相应的粮食安全方针策略，通过一系列调控手段，不断调整粮食供给状况， 缓解国际粮食经济带来的压力，克服粮食贸易中遇到的各种困难，顺应新的粮食经济发展形势，有针对性地解决我国粮食安全问题。

构建“五大体系” 扛稳粮食安全责任

江苏省粮食和物资储备局党组书记、局长 夏春胜

当今世界正经历百年未有之大变局，经济全球化遭遇逆流，尤其是新冠肺炎全球大流行仍未得到有效遏制，未来一个时期外部环境不稳定性不确定性因素较多，冲击国内经济发展的风险隐患仍然存在。在党中央坚强领导下，我国应对外部冲击挑战、防范化解各类风险隐患能力不断增强，取得抗击新冠肺炎疫情斗争重大战略成果。习近平总书记指出，这次新冠肺炎疫情如此严重，但我国社会始终保持稳定，粮食和重要农副产品稳定供给功不可没。江苏既是工业大省、经济大省，也是粮食主产省、粮食产业大省和消费大省，在国家战略全局中占有重要地位，保证粮食安全、防范化解各类风险隐患责任重大、任务繁重。江苏省委、省政府深入贯彻中央部署要求，在疫情防控和复工复产大战大考中，打了一场漂亮的疫情防控人民战争、总体战、阻击战。江苏省粮食和物资储备局会同相关部门完成了国家调拨、省支援湖北医疗队、全省医疗机构、省内紧缺地区和省涉外疫情联防联控、省直一线执法执勤和公共服务窗口以及援外等医疗物资保障工作，并推动粮油加工企业促进复工复产，充分发挥粮食应急体系作用，保证了粮油供应不断供、不脱销。虽然江苏粮食和物资储备为统筹疫情防控和经济社会发展发挥了积极保障作用，但当前江苏粮食和物资储备工作还存在不少短板弱项，需要着力破解。比如，粮食安全基础尚不稳固， 责任制考核有待加强；粮食收购市场化趋势明显，相关保障机制尚不完善；粮食流通监管力量十分薄弱，创新方式方法迫在眉睫；行业科技水平与江苏科技实力不匹配，产业发展缺少有效支撑；物资储备管理制度尚不健全，亟须加快补齐短板。

党的十九届五中全会对补齐物资储备短板、健全物资保障体系等做出重要部署。在2020年12月召开的中央农村工作会议上，习近平总书记专门强调：“地方各级党委和政府要扛起粮食安全的政治责任，实行党政同责，‘米袋子’省长要负责，书记也要负责。”2021年1月20日召开的全省农村工作会议明确提出， 要“为保障国家粮食安全做出江苏贡献”；2月8日江苏省委、省政府联合印发的《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化建设的实施意见》明确提出， 落实重要农产品保障战略，实行粮食安全党政同责，统筹抓好加工、储备、运输等重点环节，稳步提升收储调控能力，确保粮食库存充实、储备充足、供给

充裕。

新形势、新任务要求全省粮食和物资储备系统务必要认真落实总体国家安全观、粮食安全战略、乡村振兴战略，聚焦粮食和物资储备安全核心职能，着力构建高水平粮食安全保障体系、高效率应急物资储备体系、高效益粮食经济产业体系、高质量依法行政制度体系、高素质干部队伍人才体系等“五大体系”， 切实担当起“争当表率、争做示范、走在前列”的光荣使命，为谱写“强富美高”新江苏建设的现代化新篇章提供坚实基础。

一、坚决扛稳保障粮食安全政治责任，加快构建高水平粮食安全保障体系

坚持注重实效，强化粮食安全责任制考核。认真牵头组织国家对省考核有关工作，优化省对市考核，从严从实抓好问题整改。特别要加强中央和省委、省政府重大决策事项等重要工作考核，增强针对性、有效性，较真碰硬考出实效。

坚持多措并举，抓好夏秋粮收购。密切关注市场动态，多措并举腾并仓容， 适时启动最低价收购预案，确保不发生“卖粮难”。继续开展优粮优价收购， 优化利益联结机制，深化省内、省际产销协作。

坚持深化改革，提升收储调控能力。按照中央部署和江苏省实施方案，推进地方粮食储备管理改革，把握时机稳妥做好10亿斤省级储备粮增储工作。制定《江苏省省级政府储备粮轮换管理办法》《江苏省成品粮油管理办法》，修订《江苏省省级储备粮承储企业绩效评价办法》。组织开展省级粮食储备政策执行和管理情况年度考评。

坚持系统思维，做好保供稳市。加强粮食市场价格监测和监管，增强预警能力，优化应急供应、加工、配送体系，开展粮食应急预案演练，增强实战能力。完善粮食交易体系，优化供应站点布局，增强供应保障能力和配送效率。

坚持抓细抓实，抓好节粮减损。落实习近平总书记对节粮减损工作的指示和江苏省委、省政府部署要求，重点开展仓储、运输、加工等环节节粮减损工作，抓好粮食产后服务中心、农户科学储粮专项建设，推广绿色低温储粮和适度加工技术，发挥好全国、省级粮食安全宣传教育基地作用，积极营造爱粮节粮新风尚，推动节粮减损取得成效。

二、自觉担当防范化解重大风险政治责任，加快构建高效率应急物资储备体系

完善储备工作机制。建立省市县分级负责、分级储备、分级管理和属地为

主的应急物资储备机制，提高物资分级保障、综合管理和统筹调配能力。建立和落实应急物资储备调拨使用逐级申请程序，上下联动形成应急保障合力。毗邻市县之间建立应急物资储备保障协同机制，强化就近协同。落实长三角应急物资储备保障区域协同机制，实现信息共享、互相支援、协同联动。

全面落实储备物资。充实实物储备。结合江苏自然灾害、突发事件特点， 优化实物储备品种结构，提高针对性、有效性。扩大多元储备。选定产品质量好、供货能力强、社会信誉高的企业作为协议储备单位，扩大合同储备，落实产能储备，探索技术储备，丰富储备形态。加快物资储备库建设。“十四五” 期间，协调配合建设形成“1+13+40+N”的物资储备仓储设施格局，即1个省级中心库、13个市级储备库、40个县级储备库和N个乡镇、社区储备点。健全公共卫生应急物资储备。充实医疗物资储备，健全相关管理机制，继续做好疫情防控医疗物资保障工作。

提升应急保障效率。依托省物资储备联席会议机制，建立分工明确、责任落实、密切配合、协同高效的指挥调度体系，形成应对合力。搭建全省联网的物资储备管理信息平台，实时掌握全省各类实物储备、协议储备动态，服务日常管理和动用决策。加快制定物资储备动用应急处置预案，加强预案演练，确保应急保障精准高效。推动建立由交通、公安、应急、邮政、粮食和储备等部门组成的应急物资紧急运输协调机制，提高配送效率。

三、着力推动粮食大省向产业强省转变，加快构建高效益粮食经济产业体

系

打造优质粮食工程升级版。重点围绕粮食绿色仓储、粮食品种品质品牌、

粮食质量追溯管理、粮食机械装备、粮食应急保障能力、粮食节约减损健康消费等提升“六大行动”，抓好项目遴选、资金争取、政策跟进、组织推进等工作，加大“苏”字号粮油品牌培育力度。

提升粮食仓储物流能力。抓住国家实施粮食等重要农产品仓储物流设施专项，推动粮食库点、物流节点、产后服务中心等功能布局优化，优先支持仓容紧缺地区新建（迁建、重建）仓储设施，缓解收储压力；支持重要节点完善物流设施设备，提升效率效能。

提升物流产业园区辐射带动能力。新认定一批省级粮食物流产业园，积极创建国家粮食物流示范园区。督促现有17家省级粮食物流产业园进一步落实发展规划，按照“五优联动”“三链协同”要求，完善园区功能，优化政策环境，

促进产业集中集聚，创新发展特色产业，向现代化大型粮食物流产业园迈进。 持续提升行业安全生产水平。全面落实“一年精准治理实现清单管理目标，

二年整改提升实现安全生产闭环管理，三年综合治理基本实现安全生产本质安全”要求，持续抓好安全生产日常管理和专项整治工作，对“一年小灶”发现的深层次问题进行持续攻坚，推动“两个安全”和危险化学品使用安全三年专项整治向纵深发展，固化优化“一年小灶”期间在责任体系、工作机制、制度规范等方面取得的成果，形成更加完备、更加定型、具有行业特色的安全发展制度体系，不断提升本质安全水平和安全生产治理能力。

四、立足推进治理体系治理能力现代化，加快构建高质量依法行政制度体

系

认真编制“十四五”规划。研判“十四五”时期全省粮食和物资储备工作

总体形势、主要矛盾、任务要求，对接国家有关规划，提出今后五年推动全省粮食和物资储备发展的重大举措、重大工程、重大项目。

深化法律法规与标准贯彻落实。结合《江苏省粮食流通条例》实施一周年和《江苏省地方储备粮管理办法》颁布施行，会同省人大常委会、司法厅开展实施情况执法检查。抓紧制修相关配套制度，推进行业标准化工作有效落实。

大力强化执法检查。持续开展涉粮问题整改“回头看”，抓好粮食收购监督检查，加强政策性粮食销售出库监管，严厉惩处各类违法违规行为。深入推进信息化监管，建立信用监管平台，实行联合惩戒，提高监管效率。

提升粮食储备信息化管理能力。巩固地方储备粮油承储企业数据互通共享成果，完善展示平台，助力储备动态监管和应急指挥调度。推进各级储备粮承储企业收储管理系统标准化、规范化建设。

五、以深入推进全面从严治党为引领，加快构建高素质干部队伍人才体系

全面加强机关党的政治建设。坚决履行全面从严治党主体责任，认真开展党史学习教育，推动形成“学党史、悟思想、办实事、开新局”浓厚氛围，推进“三个表率范”机关建设。严格落实意识形态、网络安全等工作责任制，巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位，不断激发正能量。

全面加强领导能力和干部队伍建设。加大干部挂职、锻炼、轮岗交流力度， 全面提高干部专业素养和能力水平。紧密联系物资储备新增职能，组织开展能力补差训练。加强市县人才队伍专业技能培训，着力提升行业整体工作水平。借力涉粮涉储院校，合作开展人才培养引进，深化产学研结合，促进行业科研

能力和科技水平整体提升。

全面加强作风和纪律建设。毫不松懈纠治“四风”，全面检视、靶向纠治形式主义、官僚主义。进一步加强工作统筹，压减会议活动，减少发文数量， 控制文件篇幅，减少材料报送频次。见人见事整治腐败和作风问题，严肃查处违法违规行为，督促党员干部不断筑牢思想防线，做政治信念坚定、遵规守纪的明白人。

汲取精神力量 担当历史使命 坚决扛稳保障国家粮食安全政治责任

国家粮食和物资储备局党组书记、局长 张务锋

在喜迎党的百年华诞、全党深入开展党史学习教育之际，我们以“赓续辉煌成就谱写粮安新篇”为主题，专门举行这次座谈会，回顾历史、总结经验、展望未来，共同庆祝建党100周年，恰逢其时，很有意义。借此机会，我代表国家粮食和物资储备局党组，向建立卓著功勋、做出突出贡献的老领导、老前辈表示崇高的敬意，向牢记使命、敬业奉献的全系统广大党员干部职工表示真诚的感谢！受大家刚才发言启发，结合个人学习体会，谈三个方面的认识。

一、深刻认识伟大成就，坚定走好中国特色粮食安全之路的信心决心

习近平总书记指出：“我们党的一百年，是矢志践行初心使命的一百年， 是筚路蓝缕奠基立业的一百年，是创造辉煌开辟未来的一百年”。党的百年奋斗历程是我们增强“四个自信”最坚实的基础。党领导粮食事业取得的辉煌成就是“中国共产党为什么能”、“马克思主义为什么行”、“中国特色社会主义为什么好”的生动注解。

第一，放眼千年历史，从食不果腹到丰衣足食，圆了世世代代中国人的温饱梦。“洪范八政，食为政首”。自古以来，粮食就被看作“政之本务”，“仓廪盈实”被视为盛世景象。然而，饥饿缺粮一直是中华民族面临的一大难题， 没有任何一个朝代完全解决过吃饭问题。我们党领导下的新中国，发生了历史性的巨变。一是，解决了千百年来困扰中国人的温饱问题，实现了由“吃不饱” 向“吃得饱”进而追求“吃得好”的历史性转变；二是，取消了延续2600多年的“皇粮国税”，实现了由“种田纳粮、天经地义”到“种粮免赋、国家补贴” 的历史性跨越；三是，消除了长期存在的绝对贫困，取得了由“衣食无着”到“不愁吃不愁穿”进而实现全面小康的历史性成就。

第二，回首百年巨变，天翻地覆，换了人间，端牢了十四亿中国人的饭碗。 上世纪二十年代的中国，满目疮痍、民不聊生，粮食长期严重缺乏，粮食储备几近于无。新中国成立初期，我国粮食总产量只有2000亿斤，到1978年超过6000 亿斤；改革开放后，粮食产量迅速攀升，1996年首次突破1万亿斤；党的十八大以来，接连跃上新台阶，现已连续6年稳定在1.3万亿斤以上，人均粮食占有量超过世界平均水平。全国标准粮食仓房仓容1.36万亿斤，仓储条件总体达到世

界较先进水平。面对突如其来的新冠肺炎疫情，我国粮食市场供应保持总体稳定，在大战大考中经受了现实考验，有力服务了疫情防控和经济社会发展大局。习近平总书记深刻指出：“这次新冠肺炎疫情如此严重，但我国社会始终保持稳定，粮食和重要农副产品稳定供给功不可没。”

第三，站在国际视野，不仅解决了自身吃饭问题，还为世界粮食安全做出积极贡献。在党的领导下，经过不懈努力，我国粮食安全保障能力显著增强， 用全球9%的耕地、6%的淡水资源生产的粮食，养活了近20%的人口，

提前10年完成联合国2030年可持续发展议程减贫目标。在庆祝新中国成立70周年之际，国务院新闻办正式发布《中国的粮食安全》白皮书，集中展现了我国保障粮食安全的伟大成就，系统宣示了我国粮食安全政府立场和政策主张， 鲜明塑造了我国积极维护世界粮食安全的国际形象，突出彰显了在党的领导下端好中国人饭碗的战略自信，在国内外产生了良好反响。

回顾百年光辉成就，我们的有益启示是：只有中国共产党才能救中国，只有中国共产党才能发展中国；只有坚持和完善中国特色社会主义制度，深入实施国家粮食安全战略，才能解决好中国人自己的吃饭问题；我们务必以史为鉴， 增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，在新时代创造新业绩，展现新作为，做出新贡献。

二、认真总结宝贵经验，统筹发展和安全，把握规律继往开来

习近平总书记强调：“我们回顾历史，不是为了从成功中寻求慰藉，更不是为了躺在功劳簿上、为回避今天面临的困难和问题寻找借口，而是为了总结历史经验、把握历史规律，增强开拓前进的勇气和力量”。历史是最好的教科书，是最好的营养剂。我们要深入总结党领导粮食事业的宝贵经验，积极汲取精神力量，不断增强工作的科学性和创造性。

（一）坚持党的领导，充分发挥中国特色社会主义制度优势。办好中国的事情，关键在党；粮食事业的一切成就，根本在于党的高度重视和坚强领导。毛泽东同志早在1919年就提出：“世界什么问题最大？吃饭问题最大”；“要注意，不抓粮食很危险。不抓粮食，总有一天要天下大乱”。邓小平同志讲过： “不管天下发生什么事，只要人民吃饱肚子，一切就好办了”。江泽民同志强调：“在我国，主要农产品特别是粮食，始终是一种战略性的特殊商品，直接关系到人民和国家的安危”。胡锦涛同志指出：“如果吃饭没有保障，一切发展都无从谈起”。党的十八大以来，习近平总书记审时度势深刻指出：“我国

是人口众多的大国，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事”；“粮食安全是国家安全的重要基础”；

“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮”；“国家粮食安全这根弦任何时候都要绷紧，一刻也不能放松”。这些重要论述，引领推动了粮食安全理论创新、制度创新和实践创新，是保障粮食安全、应对风险挑战的思想武器，是推动新时代粮食安全高质量发展的行动指南。

（二）坚持以人民为中心的发展思想，始终不渝地践行党的群众路线。始终维护和发展人民的根本利益，坚持为耕者谋利、为食者造福、为业者护航， 千方百计维护种粮农民利益，积极帮助企业增品种、提品质、创品牌，努力满足人民群众从“吃得饱”到“吃得好”、“吃得营养健康”的消费升级需求。同时，充分尊重人民主体地位和基层首创精神。上世纪五十年代，以浙江余杭粮食干部为代表的新中国第一代粮食人，灭鼠保粮、虫口夺粮，创建“四无粮仓”，形成了以创业、创新、节俭、奉献为主要内容的宝贵精神财富。河北柏乡粮库，坚持走改革路、打创新牌，爱粮敬业、诚信担当，在粮食管理、科学保粮等方面创下10项全国之最。河北玉田粮库，咬定艰苦奋斗的信念不动摇， 从72间旧当铺发展成为大型国家粮食储备库，形成了“宁流千滴汗，不坏一粒粮”优良作风。他们的经验在全国推广，发挥了重要的示范带动作用。

（三）坚持立足国情粮情，走好中国特色粮食安全之路。在多年探索完善的基础上，党的十八大以来，党中央提出一系列新论断新部署，形成了系统完善的制度政策。明确提出“十几亿人口要吃饭，这是我国最大的国情”，将粮食安全定位为“国之大者”和“永恒主题”。确立“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，把饭碗牢牢端在自己手中，而且里面主要装中国粮。

立足“紧平衡很可能是我国粮食安全长期态势”的判断，守住“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的底线，集中力量先保基本、先保口粮。深入推进“藏粮于地、藏粮于技”，保住耕地“命根子”，强化科技创新“第一动力”， “广积粮、积好粮、好积粮”，筑牢粮食安全的坚实基础。实行党政同责，强化落实粮食安全省长责任制，充分调动“两个积极性”，全面增强粮食生产、储备、流通能力。

（四）坚持守正创新，深化改革，强化法治，推动粮食安全治理方式的深

刻转变。保障我们这样一个大国的粮食安全，必须勇于探索创新，不断完善治理方式，把制度优势转化为治理效能。一是，持续推进制度创新。在粮食流通方面，1985年取消粮食统购制度，1990年建立国家专项粮食储备制度，1993年使用了几十年的粮票退出历史舞台，2004年全面放开粮食收购市场，破立并举， 激发活力。二是，不断推动实践创新。研发推广新技术，推动粮食稳产提质增效；培育壮大新主体，积极扶持发展家庭农场和农民合作社，发展粮食产后服务，带动小农户进入现代农业轨道；积极探索新路径，深入推进优质粮食工程， 加快粮食产业高质量发展，在稳定粮食产能、巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴等方面发挥重要作用。三是，着力强化依法治理。在深化改革的同时，重视加强粮食安全法治建设，《粮食安全保障法》和《粮食储备安全管理条例》立法进展顺利，《粮食流通管理条例》修订实施，23个省份制修订了省级地方性法规规章，依法治理的制度环境进一步优化。

（五）坚持系统观念，在统筹兼顾中实现优化协同高效。粮食安全事关经济发展、社会稳定、国家安全，只有认真落实总体国家安全观，统筹发展和安全，整体谋划、协同推进，才能实现各项举措在政策取向上相互协同，在实际成效上相得益彰，增强保障国家粮食安全的总体效应。必须立足世情国情粮情， 正确处理“多”与“少”、“质”与“量”、生产与流通、当前与长远、政府与市场、国内与国外“六对关系”，固根基、扬优势、补短板、强弱项，加快构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的国家粮食安全保障体系。

总结党领导粮食事业的宝贵经验，我们的有益启示是：第一，成就来之不易，经验弥足珍贵，必须倍加珍惜、长期坚持，在实践中不断丰富和发展。第二，以习近平同志为核心的党中央确立的粮食安全大政方针，符合中国实际， 符合社会主义建设规律，符合国家长远发展利益，中国特色粮食安全之路必须坚定不移走深走实。第三，粮食安全改革发展有其自身规律，必须科学把握阶段性特征，与时俱进，因势而为，准确识变、科学应变、主动求变，于变中求新、求进、求突破。

三、勇于担当历史使命，开创粮食和物资储备改革发展新局面

“十四五”时期，我们要立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，切实把住改革发展、安全发展、高质量发展、融合发展、规划引领、依法治理的主动权，在更高层次上保障国家粮食安全。

（一）胸怀“两个大局”，心系“国之大者”，坚决扛稳保障粮食安全的

政治责任。学懂弄通做实习近平新时代中国特色社会主义思想，深刻领悟习近平总书记关于保障国家粮食安全的重要论述精神，坚决贯彻到粮食和物资储备工作的全过程各方面。认真落实总体国家安全观，深入实施国家粮食安全战略， 增强战略定力，强化忧患意识，以粮食供给安全的稳定性应对外部环境的不确定性。按照国家局党组“两决定一意见”和“五句话”总体要求，聚焦国家粮食和物资储备安全核心职能，突出“深化改革、转型发展”时代主题，坚守安全稳定廉政“三条底线”，努力实现粮食和物资储备工作的更大突破。

（二）强化粮食“产购储加销”协同保障，进一步筑牢粮食安全的坚实基础。深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，切实解决好“种子和耕地”等要害问题。提高粮食收储调控能力，健全监测预警体系，完善和实施国家粮食应急预案，确保市场和供应不出问题。加强国家粮食交易平台体系建设，办好中国粮食交易大会，做好粮食市场和流通的文章。支持有实力的企业有序“走出去”，加强与“一带一路”沿线国家和地区的粮食贸易合作。

（三）深入推进优质粮食工程，加快粮食产业高质量发展。

抓好“粮头食尾、农头工尾”，推动产业链、价值链、供应链“三链协同”， 建设现代化粮食产业体系。打造优质粮食工程升级版，推广“湖州模式”和“阜南样板”经验，实施粮食绿色仓储提升、粮食品种品质品牌提升、粮食质量追溯提升等“六大提升行动”，促进优粮优产、优购、优储、优加、优销“五优联动”。大力开展粮食节约行动，全力做好粮食收获、仓储、运输、加工、消费等各环节减损工作。

（四）压实责任，加强监管，提高粮食安全治理现代化水平。

要坚决落实党中央、国务院决策部署，坚定不移推动粮食储备安全管理体制机制改革。要实行党政同责，强化落实粮食安全省长责任制考核，扎实开展中央储备粮棉管理和中央事权粮食政策执行情况考核，并强化结果运用，压实各方责任。要加快推动《粮食安全保障法》和《粮食储备安全管理条例》立法进程，深入贯彻新修订的《粮食流通管理条例》，开展粮食流通“亮剑2021” 专项执法行动，坚决守住管好“天下粮仓”。

（五）传承红色基因，提升履责能力，着力营造心齐劲足、干事创业的良好局面。要认真做到学史崇德，不断涵养对党忠诚的大德、造福人民的公德、严于律己的品德。要坚持政治机关定位，积极创建模范机关，切实做到讲政治、守纪律、负责任、有效率。要深入贯彻科技和人才兴粮兴储实施意见，完善人

才培养和创新激励机制，建设忠诚干净担当的高素质专业化干部队伍。要开展优良传统教育，大力培树先进典型，不断提振敢于担当、善谋实干、锐意进取的精气神。

百年奋进恰风华，继往开来再出发。我们要更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，坚定理想信念，践行初心使命，不断开创粮食和物资储备改革发展新局面，为夺取全面建设社会主义现代化国家新胜利做出应有贡献！

加强黑土地保护保障国家粮食安全

崔宁波、赵端阳、王胜男

习近平总书记强调，要采取工程、农艺、生物等多种措施，调动农民积极性，共同把黑土地保护好、利用好。农业生产不能竭泽而渔，要保护好黑土地， 这是“耕地中的大熊猫”。近年来，黑土地保护问题备受党和政府的关注。2015～ 2020年，中央一号文件连续6年提到东北黑土地保护问题，2017年农业部等六部委联合印发《东北黑土地保护规划纲要（2017—2030年）》，2018年吉林省和黑龙江省均印发了有关黑土地保护的行动规划，2020年为加快保护性耕作推广应用，农业农村部出台了《东北黑土地保护性耕作行动计划（2020—2025年）》， 同时重点推进东北黑土地保护利用试点示范区建设。黑土地保护已成为新时代保障国家粮食安全的重要抓手。

一、保护黑土地意义重大

黑土是一种富含腐殖质，性状好、肥力高，并且十分适合农耕的自然土壤资源，其中富含作物生长必需的有机质高达5%~8%，大约是黄土的10倍。东北黑土区作为世界四大黑土区之一，总面积约103万平方公里，大约是我国黄土面积的1.17倍。老百姓常用“一两黑土二两油”来形容黑土地的肥沃，其富含的有机质不仅有助于提高粮食作物产量，也有利于提升粮食口感。因此，靠着肥沃的黑土，东北黑土区已成为我国重要的粮食主产区和商品粮生产基地，在国家粮食安全战略中发挥着重大作用。然而，目前黑土层已由开垦初期的80~100厘米下降到20~30厘米，并以每年剥蚀0.3~1.0厘米的速度流失，有机质以平均每年0.1%的速度下降。相比黑土层的高速剥蚀，黑土的形成过程相当漫长，每形成1厘米黑土层大约需要300～500年时间。因此，若不加以控制，3~4万年自然条件下形成的黑土地将最多继续维持100年的生命。作为不可再生的战略性资源，黑土地是维护生态系统平衡的重要基础，是实施国家“藏粮于地”战略的重要保障，保护黑土地刻不容缓。

二、黑土地利用存在的问题及原因

黑土变“少”了，被侵蚀的土壤变“多”了。黑土变“少”主要体现在随着城镇化、工业化的发展，优质黑土面积减少和土壤受到侵蚀，黑土资源数量亮起了“红灯”。其原因有二：一是城市建设用地导致黑土资源过度开发；二是风蚀、水蚀、冻融以及荒漠化蔓延等自然因素导致了严重的土壤侵蚀。黑土

变“少”是人类经济活动与自然环境相互作用的结果。

黑土变“薄”了，流失掉的土壤变“厚”了。黑土变“薄”主要体现在黑土腐殖质层厚度降低，个别水土流失严重的地方只剩下薄薄的一层表土，称为“破皮黄”。究其原因，主要是受水土流失影响，肥沃的黑土层流失殆尽，土壤亚表层或者黄土状母质（一种拥有黄土母质的粗粉粒疏松多孔性状的土层） 露出地表，从而导致地表土壤有机质含量下降，甚至可能使部分土壤丧失生产能力。与此同时，人类的干涉越来越严重，生产经营粗放，致使黑土地过度垦殖，在进行被侵蚀沟壑填充活动时往往会用到邻近区域的土壤，间接致使黑土变“薄”，黑土区荒漠化威胁日益加剧。

黑土变“瘦”了，化肥施用量“膨胀”了。

黑土变“瘦”主要体现在土壤的理化性状不断恶化，其中物理性状主要包括土壤的通气性、透水性、黏着性、可塑性、耕性、磁性等，化学性状包括土壤的阴阳离子交换、土壤养分、土壤有机质等。简而言之，即黑土“身板”极其虚弱，导致其抗御自然灾害的能力降低。黑土变“瘦”，一是因为部分农民种地不养地，认为“人有多大胆、地有多高产”，急功近利地施加化肥，较少施用有机肥料。二是种植结构缺乏合理规划，地块较为零散并且有突出的连作障碍。三是土壤有机质下降，酸化、盐碱化、污染情况严峻。黑土地既利用过度又保护不足，双重因素加速了黑土地的退化。

黑土变“硬”了，农作物生长底气变“软”了。黑土变“硬”主要体现在土壤结构退化、土质由疏松变得黏重，土壤日趋板结，耕性变差且蓄水保墒能力下降。其原因主要在于东北地区一般使用小马力拖拉机作业，其翻耕深度只有15厘米，农作物根系难以在此土壤深度范围内汲取充分的水分和养分。与此同时，秸秆粉碎深翻、深松技术使用率低，少免耕技术没有大范围推广，加之受农机具碾压和自然侵蚀等因素影响导致犁底层上移，致使黑土变“硬”了。

目前，国家投入了一定的资金保护黑土地并发挥了积极有效的作用，但总体来看，投入力度尚未充分满足黑土地保护的需要。而且农产品等初级产品的价格总体上偏低，黑土地资源的价值仍然未能全面地反映在农产品价格上，这使得黑土地保护过程中一些相关主体追求自身利益和短期效益，间接导致黑土地退化。

三、黑土地保护对策建议

大力推进保护性耕作实施，解决黑土地变“薄”、变“瘦”、变“硬”问

题。随着各项政策的出台，作为落实“藏粮于地、藏粮于技”战略的重要抓手， 黑土地保护性耕作逐渐向深翻或深松浅翻、浅旋、轮作休耕以及田间农艺管理技术层面延展，开始进入生态、经济、社会共赢的可持续发展阶段。具体来看： 第一，对于大面积耕地，黑土地保护要大力推广秸秆富集深还、覆盖还田和秸秆离田沤制有机肥还田3种方式，重点提倡机械化秸秆富集深还模式，其优点是土层顺序不变，并可2~4倍量富集秸秆，有效处理秸秆的同时彻底解决土壤培肥的迫切需要。第二，降低耕地利用强度，建立耕地轮作休耕制度。在确保国家粮食安全和农民收入稳定增长的前提下，对不宜连续耕作的地区，包括土壤重金属污染区、地下水漏斗区、生态严重退化区域等进行轮作休耕，并逐步扩大重金属污染耕地治理和轮作休耕制度试点。第三，推进有机肥积造利用和化肥农药减量增效。合理的培肥与保护性耕作的有机融合方式是对黑土地进行保护和再利用的一个根本途径，推动农村用地和养田相融合，开发推广绿色生产、综合治理等新型农业技术集成体系，推广实施保护性耕作技术并完善其他相关的配套服务。

积极做好黑土地土壤污染管控和修复工作，解决黑土地变“少”、变“瘦” 的问题。第一，对于不可避免的建设占用耕地，建议开展耕地表土剥离利用工程、耕地生产能力提升工程、不利于农作物生长类型的耕地障碍性土壤改良工程等来开展黑土地保护与高值化利用。第二，针对目前表土剥离再利用存在的时效性以及成本增加的问题，建议建立省级及以下利用信息平台，让表土的供方和需方在网上对接，以实现就近从快再利用，降低运输和储存成本。第三， 加强东北农产品产地环境保护，高度重视松花江、辽河流域和近岸海域污染及大中型养殖场畜禽粪污中的重金属污染黑土地的问题，预防与综合治理相结合， 要让过载的黑土地“减减压”。

改善黑土地周边的生态环境和生产条件，解决黑土地变“薄”、变“少” 的问题。首先，要扎实推进建设高标准农田、水土保持工程、农田防护林、推进侵蚀沟治理等工作。其次，落实严格耕地保护制度，加快完成对城市边界、永久基本农田边界、生态边界“三界”的划定，实行建设用地总量和强度双控行动，严格控制农村集体建设用地规模。最后，切实加强对黑土地水土流失和荒漠化的综合治理，避免由于沟壑侵蚀造成的沉积物沉积，进而降低作物产量。

加强黑土地保护相关制度体系建设，解决体制机制问题。积极探索加强东北黑土地保护的治本之策。第一，构建黑土地保护管理监督体系。建立健全耕

地质量监督和评价机制，大力推进各地信息化技术的运用以提高监督工作效率， 提高农民保护黑土地的意识以促进监督体系的建设。第二，构建黑土地保护政策投入体系。健全黑土耕地生态补偿制度，积极提高农业可持续发展能力，巩固和提升东北地区商品粮生产核心区地位；加大对土壤有机质改善、养分平衡、耕地质量监测、水土流失治理等方面的财政支持；大力发展农机服务专业合作社、农机服务公司等服务组织，并实施有关耕地保护的教育计划，定期举办有关讲座，特别是要重视生产大户的教育和培训，为农民提供保护性耕作技术配套农机服务。第三，构建黑土地保护科技支撑体系。可参考中国科学院建设“黑龙江海伦农田生态系统国家野外科学观测研究站”的经验。该研究站自成立之初，主要从事黑土农业生态、黑土区作物高产攻关、水土流失综合治理等科研任务。自1991年开始，“海伦站”与政府紧密结合，将先进农业技术和优化农业模式进行示范推广，为海伦市及其周边地区创造了良好的经济效益。借鉴该模式，可依托高校等研究机构建设示范区，建立黑土地保育与利用的专业化教学、科研、技术开发和生产经营管理专业人才梯队，落实“产学研”三位一体， 实现技术研发的原创性、技术转化的有效性和技术推广的适用性。第四，构建黑土地保护法律法规体系。建立健全“黑土地保护法”，使黑土地保护有法可依。推进黑土地保护法治建设，要充分考虑多方位因素，实施综合管理，有效整合现有各类资源，依靠强有力的法治保障形成对黑土地保护的联合力量。

坚定不移抓好粮食生产固稳粮食安全压舱石”

四川省成都市郫都区农业农村和林业局 张益凡

民以食为天，食以粮为先，粮食是群众生活最基本、最主要的农产品。以习近平同志为核心的党中央十分重视国家粮食安全问题，通过实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，全国粮食生产稳步推进，最近连续5年粮食总产在1.3万亿斤以上，为经济社会发展奠定了坚实基础。然而，中美贸易战、新冠肺炎疫情、自然灾害等多种不确定因素，也使得粮食安全存在着不稳定性。准确把握当前所面临的各种复杂形势，坚定不移抓好粮食生产，对于保障我国粮食安全无疑具有重要意义。

一、站高谋远，心系粮食安全战略地位

习近平总书记强调：“越是面对风险挑战，越要稳住农业，越要确保粮食和重要副食品安全。”抓好粮食生产，就等于把饭碗牢牢端在了中国人自己的手里，在应对各种复杂形势的时候，才能做到“手中有粮，心中不慌”。

（一）抓好粮食生产是端稳中国人饭碗的根本保障。粮食安全是社会稳定的基石。自新中国成立以来，国家十分重视粮食安全问题，一直把农业放在国民经济发展的首要位置，坚持不懈抓好粮食生产。经过多年努力，我国用占全球9%的耕地养活了近20%的人口，2019年我国人均粮食占有量约950斤，高出世界平均水平35%左右，实现了从挨饿到吃饱再到小康的历史性转变，端稳了中国人自己的饭碗。而且，水稻和小麦自给率近99%，中国人的饭碗里盛满了自家的粮。

（二）抓好粮食生产是决胜全面小康社会的关键措施。2020年是全面建成小康社会的目标实现之年，是全面打赢脱贫攻坚战的收官之年。当年中央一号文件明确指出，粮食生产要稳字当头，稳政策、稳面积、稳产量。新时期的粮食生产任务，不仅要在量上实现突破，更要在质上实现飞跃，让老百姓吃得安心、吃得放心，让我国粮食安全得到长久、稳定的保障，确保全面建成小康社会的目标能如期实现。

（三）抓好粮食生产是应对国际形势多变的主动之举。我国是世界进口粮食最多的国家，连续多年全国粮食进口总量超过1亿吨，主要进口于美国、加拿大等国家。近年来，国际形势风云变幻，贸易保护主义、单边主义等逆全球化行为不断显现。贸易进出口同样面临严峻形势，粮食进口仍存在着不稳定因素。

中美贸易战中芯片断供事件对我国农业的启示是，只有抓好粮食稳定生产，保障粮食有效供应，才能让我国在应对复杂多变的国际形势中占据先机。

二、审时度势，做到粮食安全心中有数

近年来，国内外粮食生产和消费正在发生变化，粮食供求关系总体偏紧， 结构性矛盾日益突出。面对国内外粮食安全形势发生的新变化，更要充分认清我国粮食安全存在的问题，准确把握国内外粮食生产的总体形势，才能作出更加有效的应对措施。

（一）国内粮食生产面临的突出问题。一是耕地面积方面。随着人口不断增长，工业化、城镇化进程不断加快，人多地少、耕地面积相对不足的矛盾日益突出。在休闲农业、观光农业发展过程中，存在部分违法占用耕地的行为， 如硬化耕地、建设“大棚房”等现象时有发生，严重违反了《土地管理法》的相关规定。近几年，南方农村“土地撂荒”现象也较频繁。二是农业科技方面。我国地域辽阔，地形地貌复杂多样，一些新技术、新装备难以在山区、丘陵、高原、沙漠等地普遍推广，农业机械化整体水平较低，与发达国家农机作业规模化、智能化程度还有一定差距。粮食生产者以传统农民为主，生产技术较为落后，难以开展大规模种植。过度依赖化肥、农药，导致了农业面源污染和生态破坏，影响农业正常生产环境。三是农村人才方面。为获得更多劳动收益， 农村劳动力外出务工，大部分农村空心化、老龄化现象严重。种地农民不断减少，不少耕地都被闲置，造成了“70后不愿种地，80后不会种地，90后不谈种地，00后不知种地”的现象，致使农业农村人才和劳动力严重缺乏。四是农业投入方面。我国作为发展中国家，国家财力有限，加之农业投入机制不够完善， 高标准农田、农田水利等基础设施建设无法全面铺开。国家给予粮食种植的各类补贴已近峰值，很难有大幅度提升，反之土地流转费用攀升、化肥农药等生产资料价格和人工成本不断上涨，致使种粮比较效益低。

（二）国外粮食安全形势复杂多变。2019年全球粮食产量约为27.22亿吨， 人均占有粮食约350公斤。但据联合国发布的《2019年全球粮食危机报告》称， 2018年全球仍有近1.13亿人处于重度饥饿状态，气候变化、地区冲突、经济衰退是导致粮食不安全的重要原因。2019年底新冠肺炎疫情爆发、蔓延，影响了一部分国家的粮食生产，阻滞了部分农产品供应，有的国家甚至采取了限制粮食出口等措施，加剧了各国对于粮食安全的担忧，依赖粮食进口的国家普遍面临严重的粮食危机。

三、多措并举，确保粮食安全稳如泰山

保障我国粮食安全，要以“稳”字当头，从“硬件”和“软件”两方面入手，念好“地、技、人、钱”四字诀，确保粮食生产稳定，将中国人的饭碗牢牢端在自己手里。

（一）加强耕地建设与保护。坚守18亿亩耕地红线，是保障国家粮食安全的战略举措，也是实现可持续发展的长久之计。要坚决落实好耕地保护责任， 对违法用地行为做到“零容忍”，对违法违规占用耕地、圈占闲置浪费耕地等行为严查严管。要持续改善农田基础设施，划定永久基本农田，加强高标准农田建设，切实做好基本农田、高标准农田管护和质量提升工作，确保耕地面积不减、耕地质量不断提高、耕地生态有效改善，让粮食生产在“硬件”上得到更有力的支撑。

（二）提高农业科技水平。牢牢把握科技主动权，在粮食安全的重点领域、关键技术上打破瓶颈制约，推动粮食生产实现高质高效高产。要加强作物抗病、抗虫、抗旱等基因技术研究，培养出适应多种环境生长的农作物，并重点抓好蝗虫、草地贪夜蛾等重大病虫害的防控、防治。要加大转基因玉米、大豆等研发力度，持续提高水稻、小麦等主粮作物产量。进一步推动科技成果转化，大力推广新产品、新技术。建立现代化的防灾减灾科技支撑体系，提高防灾减灾科技水平。积极开展农机社会化服务，不断提高农作物耕种收综合机械化水平。鼓励新型农业经营主体开展适度规模经营，提升农业劳动生产率、土地产出率和农产品商品率，让粮食生产在“软件”上得到不断“更新”。

（三）加强农村人才队伍建设。要压紧压实各级政府主体责任，加大监督考核力度，强化“米袋子”省长负责制、“菜篮子”市长负责制考核，保障粮油市场稳定供应，确保人民基本生活。扎实推进乡村人才振兴，培养一批有文化、懂技术、会管理、善经营、能创新、带动能力强的新型职业农民。常态化开展种植技术、产品销售、品牌打造等培训，推动粮食生产经营向产业化、优质化、特色化、品牌化发展。提高农民进入市场的组织化程度，拓宽农民增收的渠道，激发农民种粮积极性。培养造就一批懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，促进农业发展、农民增收、农村繁荣。

（四）加大对粮食生产扶持力度。要加大财政投入，完善政策支持，确保将“真金白银”真正投入到粮食生产上。加大粮食科研财政投入，加强国家实验室、国家工程技术中心等建设，鼓励支持农业科研院所、高校与农业企业等

进行合作。加大高标准农田等基础设施建设投入，严格落实农机购置补贴等政策，鼓励政府采取购买服务、以奖代补等方式，支持社会服务组织承担农业生产性服务。进一步加强耕地保护，严格落实耕地占补平衡、耕地地力保护补贴等政策。各级政府要鼓励农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场等新型经营主体做大做强，对符合条件的经营主体给予适当补贴、融资贴息等扶持。

经济政策不确定性对中国粮食安全的影响

苏芳

粮食安全是世界和平与发展的重要保障，是国家安全的基石，关系人类永续发展和前途命运。

2020年6月，联合国发布的《新冠疫情对粮食安全和营养造成的影响》政策简报指出受疫情、冲突、自然灾害、气候变化以及虫害影响，2020年有4900万人陷入极端贫困，严重缺乏粮食和营养保障的人口也将迅速增加，粮食安全问题再次引发国际社会的广泛关注。《中国的粮食安全》白皮书将粮食安全定位为头等大事的国家战略。自2014年中国经济发展进入新常态后，粮食生产保持了稳定增长态势，但总体来看，随着中国人口总量增加、城镇人口比重上升、居民食物结构升级和粮食用途拓展，全社会对粮食的需求将持续刚性增长［7］， 新常态下中国粮食安全形势依然严峻，粮食供求将长期处于紧平衡状态。经济政策不确定性是指政府未明确经济政策预期、政策执行和政策立场变更的指向和强度引致的不确定性［8］。当前，中国经济正处于“增速换挡、结构调整和前期刺激政策消化”的“三叠加”时期［9］，中国经济政策不确定性水平上升， 对粮食安全的影响不断增大，国内粮食生产受国际进口冲击压力也逐渐加大。因此，在此背景下分析经济政策不确定性对中国粮食安全的冲击作用，探究其对粮食安全影响的区域差异性，对保障粮食安全、构建粮食安全防御机制具有现实意义。

现有研究探究了影响粮食安全的诸多因素，如城镇化水平、气候变化、贸易摩擦和区域结构［10－13］等影响粮食安全的宏观因素，也有学者从微观视角研究了粮食价格［14］对粮食安全的影响。关于经济政策不确定性对粮食安全的影响多集中在其对农产品价格冲击方面，例如，张俊华等［15］、朱黄等

［16］研究发现经济政策不确定性对农产品价格的冲击具有显著的实时性、周期性和负向性特点。田清淞等［17］运用时变参数向量自回归模型发现了大豆、小麦和玉米的期货价格均受到了经济政策不确定性的冲击，但三类品种受到的冲击又存在明显差异。彭春芽等［18］研究发现生鲜农产品的市场价格也受到经济政策不确定性的冲击，冲击影响在不同的滞后期表现不同，影响程度随滞后期的增大而扩大。此外，还有部分国外研究［19－20］采用ＶＡＲ模型和Ｆ ＡＶＡＲ模型分析了在美国的ＥＰＵ指数受到冲击之后，国内的农产品价格会

下降。综合来看，已有研究对粮食安全影响因素进行了多方面归纳总结，但忽略了宏观的经济政策对粮食安全的影响，且关于经济政策不确定性对粮食的研究角度过于单一化，缺乏经济政策不确定性对粮食安全各维度的综合影响。

经济政策不确定性主要通过粮食价格、粮食贸易、购买力水平、粮食供应链［21－24］影响粮食安全。首先，经济政策不确定性水平较高时，粮食价格受到冲击产生波动，粮食供需平衡难以维系，进而影响粮食安全；其次，经济政策不确定性水平提升时，经济形势动荡，国际粮食贸易受到冲击，粮食出口国调整贸易政策，采取出口限制或提高粮食出口税，对缺粮国家粮食安全造成严重威胁；再次，经济政策不确定性处于高水平时往往对应着经济衰退期［25］， 居民购买力水平下降导致粮食获取能力不足；最后，经济政策不确定性水平提升引发的人工成本上涨、交通管制等措施，直接导致运输成本上升甚至是运输中断，粮食供应链受阻，继而威胁粮食安全。为此，本研究基于2000—2018年中国31个省（市、自治区，统计数据未含港澳台地区，下同）的面板数据，采用面板向量自回归（ＰＶＡＲ）模型，将粮食安全划分为4个维度，从经济政策不确定性角度出发，分析其对粮食安全不同维度的冲击作用，并针对不同的粮食生产功能区进行区域差异性分析。以期为国家科学研判当前复杂经济形式下国家中长期粮食安全战略目标和短期粮食市场战术目的之间的关系，完善粮食生产支持保护政策，提高粮食宏观调控能力，保障国家粮食安全提供政策建议。

1. 模型构建与变量选取

   0. 模型构建

ＰＶＡＲ模型主要用于处理时间跨度较短的短面板数据，本研究的经济政策不确定性对中国粮食安全影响的短面板数据适用于ＰＶＡＲ模型。

ＰＶＡＲ模型的一般形式如下所示：式中：ｉ代表不同个体；ｔ表示不同时期； β0为截距β、φ为回归系数矩阵；ｐ代表变量的滞后阶数；μ和γｔ为固定效应和时间效应；εｉ，ｔ为模型的随机扰动项，可以通过面板数据的截面均值差分方法消除时间效应，采纳向前差分Ｈｅｒｍｌｅｔ转换方法进行消除个体效应；Ｙｊ，ｔ－ｊ为内生变量；Ｘｋ，ｔ－ｋ为外生变量。通常情况下，在实证分析中对研究涉及的相关变量不再区分为内生变量还是外生变量，均视为内生变量，因此实证分析采用的ＰＶＡＲ模型如下：

本研究ＰＶＡＲ模型的建模步骤共有4步，分别为面板数据的平稳性检验、确定最佳滞后阶数、Ｇｒａｎｇｅｒ因果检验、脉冲响应分析。

0. 变量选取

1. 核心解释变量。经济政策不确定性为本研究核心解释变量。经济政策不确定性是由于政府制定的经济政策在未来方向与强度等方面不明确，导致市场主体无法预判政策动向而产生的风险［26］，其包括政策变动过程中包含的所有不确定性。本研究采用Ｂａｋｅｒ等测算的ＥＰＵ指数衡量经济政策不确定性［27－28］，该指标以《南华早报》（ＳＣＭＰ）中与政策相关的经济不确定性的文章频度来计数，这一方法遵循美国和其他国家与地区的基于新闻的经济政策不确定性指标。图1为1999—2018年中国经济政策不确定性指数，可以看出中国的经济不确定性总体处于上升态势，中国的宏观经济环境主要经历了4个波动期：以全球金融危机事件为代表的2008年为第一个波动期；以中国新一届领导集体确立的2012年是第二个波动期；以中国开始进入“十三五”规划时期的2016年为第三个波动期；以中美贸易战为代表事件的2018年是第四个波动期。波动时期所实施的一系列政策及措施影响了中国社会的经济发展，经济政策不确定性水平也不断提升。

2. 被解释变量。本研究的被解释变量为粮食安全，有关粮食安全如何测度的问题，不同学者皆给出了具有理论支持的衡量标准。如公茂刚等［29］、李腾飞等［30］认为粮食安全应坚持宏观安全与微观安全相统一，在保证数量安全的同时突出质量安全和生态安全。姚成胜等［31］认为中国的粮食安全体系应从粮食供给、粮食获取、粮食利用以及粮食安全的稳定性等方面去衡量，胡岳岷等［32］认为粮食安全价值维度应将数量安全、品质安全、生态安全与健康安全形成有机统一体。基于上述研究，本研究将粮食安全划分为供给安全、获取安全、稳定性安全和资源安全4个维度。粮食供给安全侧重的是通过提高粮食数量以保障粮食供给能力，解决人们“吃得饱”的问题［33］，本研究通过粮食播种面积、粮食单位面积产量、人均粮食占有量3个维度来衡量粮食供给安全。粮食获取安全是指从粮食生产端到粮食消费端的获取过程，能否获取粮食主要取决于两大支柱，即物质手段与经济手段［34］，本研究采用代表物质指标的交通运输能力和代表经济指标的人均国内生产总值、国内粮食价格指数、居民消费价格指数来衡量粮食获取安全。粮食稳定性安全主要指各种冲击事件的发生率对于粮食安全造成的冲击［35］，衡量指标包括国内粮食进口依存度、国内粮食价格波动性、人均粮食产量波动性。粮食资源安全侧重考虑土地资源约束下的粮食供给能力［36］，本研究采用单位粮食产量所占耕地面积来衡量

资源安全，单位粮食产量使用耕地面积越小，对粮食安全的保障程度越高。 本研究粮食安全指标处理中，首先采用极差标准化法［37］对正向指标与负向指标做标准化处理。式中，Ｘｉｊ为第ｉ个省份ｊ项指标的原始数据；Ｘ′ｉ ｊ为对应的标准化变量值，ｍａｘＸｉｊ、ｍｉｎＸｉｊ分别表示第ｊ项指标的最大值和最小值。

正向指标：

然后再运用变异系数赋权法为各二级指标进行赋权［38］。其中，ＣＶ表示二级指标ｊ的变异系数，Ｓｊ表示指标ｊ的标准差，Ｘｊ表示指标的ｊ的平均值，ｗｊ表示指标ｊ的权重。

0. 数据来源

本研究选取了2000—2018年31个省（市、自治区）的面板数据，数据来源于国家统计局、中华粮网、《南华早报》网站、交通运输部，并将2000—2018 年中国ＥＰＵ月度指数进行几何平均得到ＥＰＵ年度指数。为便于比较分析和检验模型结论的稳健性，本研究对各粮食生产功能区进行细分考察，根据《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020）》的标准划分为粮食主产区、主销区和产销平衡区（图3），其中粮食主产区包括：辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、河北、山东、安徽、江苏、江西、河南、湖南、四川和湖北13个省（自治区）； 主销区包括：北京、上海、天津、浙江、海南、广东和福建7个省（市）；产销平衡区包括：山西、广西、重庆、云南、贵州、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆11个省（市、自治区）。

2. 实证分析

   0. 数据检验

本研究采用ＬＬＣ法和ＩＰＳ法对面板数据进行单位根检验，对时间序列数据采用ＡＤＦ单位根检验法。由表1可知，供给安全、获取安全、稳定性安全、资源安全均在1％的置信水平下均拒绝了ＬＬＣ和ＩＰＳ的原假设，经济政策不确定性在一阶差分后在1％的置信水平下拒绝了ＡＤＦ的原假设，表明了所有变量均为平稳性序列。

随后本研究采用ＶＡＲ模型的最优滞后期来确定ＰＶＡＲ模型中各个变量的最优滞后期数，通过计算比较1～8期的ＬＲ值、ＡＩＣ值、ＳＣ值及ＨＱ值， 根据最小值原则确定了最优滞后阶数为8。最后检验经济政策不确定性与粮食安全之间是否存在因果关系且具有预测能力，本研究Ｇｒａｎｇｅｒ因果检验方

法来进行判断，检验结果如表3所示，经济政策不确定性与粮食安存在长期因果关系，因此，本研究所建立的ＰＶＡＲ模型是具有意义的。

0. 脉冲响应分析

   0. 粮食安全对经济政策不确定性的脉冲响应

为准确量化和评价经济政策不确定性对粮食安全的冲击效应，本研究通过500次蒙特卡罗模拟得到粮食供给安全、获取安全、稳定性安全、资源安全对经济政策不确定性的脉冲响应函数，从全国粮食安全对经济政策不确定性冲击的脉冲响应图（图3）来看，基本验证了本研究理论分析所得出的结论，粮食安全的不同衡量维度在面对经济政策不确定性冲击时反应出不同特征，经济政策不确定性通过引起粮食价格波动影响供求关系，干扰供求双方心理，导致中国的粮食对外进口依存度提升，从而对粮食安全产生抑制作用。

从供给安全对经济政策不确定性的响应来看，在受到冲击后的1期、2期响应值为正，在3期后呈现为负冲击并在12期达到负极值，随后响应逐渐减弱并趋向于0。这表明经济政策不确定性总体上对粮食供给安全产生了负向影响。当不确定经济事件突发时，一方面国家会出台惠农利农政策以期保障粮食产量安全

［39］，另一方面突发的不确定事件造成居民的“囤粮”心理，粮食需求增加

［40］，在这一时期经济政策不确定性会刺激粮食供给量的增加。随滞后期数的延长，粮食价格会随着经济政策不确定性水平的提升而产生波动，粮食供需平衡被打破，威胁粮食市场安全；此外，经济政策不确定性会造成粮食生产资料价格的波动，粮食种植户对其产生“观望”心态，根据种植成本的投入来调整种植规模。从而在滞后期延长后，由于供求关系和种植户心理的变化，经济政策不确定性对供给安全造成不利影响。

从获取安全对经济政策不确定性的响应来看，其在受到冲击后的响应是最大的，1期后响应迅速加强，在2期达到负峰值，随后在3期减弱，在4～6期逐渐加强，6期后逐渐减弱并趋向于0，总体上粮食获取安全在受到冲击后呈现出“双峰型”负效应，6期的负效应峰型较为微弱。经济政策不确定性对经济发展具有衰退性影响，导致国内生产总值增速减缓。一方面为了预防经济政策所带来的不确定性，个人以及企业将会增加储蓄以期减少经济政策不确定性带来的损害， 从而导致消费受到抑制；另一方面，随着不确定性的增大，消费者无法预测经济政策不确定性对未来收入的影响，因此更倾向于推迟做出购买决策。此外， 交通运输、物流业是获取粮食至关重要的物质手段，经济政策不确定性对全行

业都具有不同程度的冲击作用，对于运输业的冲击也不例外，粮食获取面临流通环节的障碍，继而进一步加深了对粮食获取安全的负向影响。

从粮食稳定性安全对经济政策不确定性的响应来看，在受到冲击后的2期达到正峰值，随后冲击逐渐减弱且趋近于0，总体呈现正向影响。粮食稳定性安全是由粮食价格波动、人均粮食产量波动、粮食进口依存度来衡量的，经济政策不确定性对其正向冲击的结果可以从两方面解释，一方面，随机性的经济政策是粮食价格变动的重要因素，经济政策不确定性会直接影响粮食市场的供应方、参与方、终端消费者的未来预期，粮食价格及粮食供应量会在市场机制的作用下随着粮食供求实际情况呈现不同程度的波动；另一方面，中国是粮食进口大国，因不确定性事件会影响到本国粮食生产、流通等环节，引发国内粮食供应短缺，导致粮食进口依存度增强。因此，经济政策不确定性的冲击会导致粮食价格波动性、人均粮食产量波动性及粮食进口依存度增强，进而造成粮食安全稳定性的波动。

从资源安全对经济政策不确定性的响应来看，在受到冲击后的1期到5期影响不断加强，在11期负冲击达到最大值，此后冲击逐渐平缓减弱，经济政策不确定性对资源安全的冲击总体上趋于平稳。粮食安全的前提是耕地资源安全

［41］，中国坚守18亿亩（1．2亿ｈｍ2）耕地红线不动摇，随着“藏粮于技、藏粮于地”战略的实施，粮食新品种不断研发种植，大型机械化的投入使用以及灌溉等水利设施的日趋完善都使耕地资源得到有效利用，自然灾害预警机制更加完备，粮食亩产量得以提升，从而节约了耕地资源。在强有力的国家政策保障及科技支持下，经济政策不确定性对粮食资源安全的冲击力较为平稳。

0. 经济政策不确定性对粮食安全影响的区域效应

既然经济政策不确定性对国家层面的粮食安全产生了负向影响，那么经济政策不确定性对中国不同区域影响如何？同样采用ＰＶＡＲ模型，通过500次蒙特卡罗模拟得到经济政策不确定性对中国粮食主产区、粮食主销区、粮食供给平衡区粮食安全的冲击作用图（图4～6），通过分区域样本计量分析发现供给安全、获取安全、资源安全在受到经济政策不确定性冲击后反映出负向影响， 经济政策不确定性对稳定性安全依旧呈现为正向冲击，这也进一步验证了前述实证结果的稳健性。

图4为中国粮食主产区粮食安全对经济政策不确定性的脉冲响应图，主产区的粮食供给安全是三大粮食生产功能区中在受到冲击后响应波动最为激烈的，

在7期达到负峰值，随后响应逐渐减弱，在21期后变为正向冲击并逐渐趋向于0， 但正向冲击较为微弱。粮食获取安全在受到冲击后的2期出现负极值，随后响应逐渐减弱在8期后趋向于0。粮食稳定性安全在前7期呈现出较为激烈的响应波动，在2期达到正峰值，在4期迅速出现负冲击，在6期又呈现出正峰型后逐渐减弱并趋近于0，呈现出“双峰型”正效应和“单峰型”负效应的响应轨迹。资源安全整体表现为负向冲击，在9期出现负峰值，随后响应逐渐减弱并趋向于0。粮食主产区是中国粮食生产的核心区域，解决粮食安全问题首先要确保主产区的粮食安全与稳定。主产区供给体量大，承担着70％以上的粮食产量和80％左右的商品粮供给，在受到经济政策不确定性冲击时主产区的粮食供给量所需调整时间更长，这也解释了主产区供给安全在三大粮食功能区中所受冲击最大的原因。当今世界经济与政治形势越来越复杂多变，经济政策不确定性随之增大， 受其影响粮食价格的波动频率也不断扩大，对主产区粮食安全造成不利影响。同时，经济政策不确定性的增大也促使中国粮食进口依存度增大，大量的进口粮对国内粮食价格和粮食产量形成冲击，对粮食主产区的影响尤为明显。因此， 在粮食安全受到经济政策不确定性冲击时，为保障粮食主产区的供粮稳定，国家应加大对主产区粮食稳定生产的政策保障与资金支持，以解决粮食种植户的资本短缺问题，从而确保国内粮食生产安全。

图5为中国粮食主销区粮食安全对经济政策不确定性的脉冲响应图，主销区粮食供给安全的极大值出现在2期，随后逐渐向下波动，在12期出现极小值，40 期后逐渐趋向于0。主销区粮食获取安全在粮食三大主产功能区中波动幅度最大，2期后，获取安全迅速向下波动并在3期出现极小值，随后又迅速向上波动， 5期后向下波动并在7期呈现负峰型，9期后响应逐渐减弱并趋向于0，整体表现为“双峰型”负效应的响应轨迹。稳定性安全在2期后出现极大值，随后迅速向下波动并在5期后响应逐渐减弱趋近于0。资源安全整体呈现为负冲击，在8期达到负极值，25期后响应波动逐渐平缓且趋向于0。主销区多集中在东部发达省区， 其粮食播种面积和粮食产量占全国的比重都较小，基本维持在10％左右，因而供给安全所受冲击在三大粮食功能区中表现并不明显。主销区集中了中国的经济中心、金融中心、贸易中心以及对外开放的前沿地带，物价水平相较于其他地区更高且波动更为明显，对进口的依存度也相对更大，主销区人口规模和密度更大，对粮食需求量相对更多，在面临经济政策不确定性冲击时，主销区人口消费力受到干扰，对粮食的心理需求加大，导致粮食市场供不应求，粮食价

格抬升，不利于粮食获取。因此，经济政策不确定性给粮食获取安全所带来的冲击在主销区表现的最为明显。

图6是中国粮食产销平衡区粮食安全对经济政策不确定性的脉冲响应图，供给安全在2期达到负极值，10期后响应逐渐平缓并趋近于0。获取安全表现为两个“负峰型”响应轨迹，负极值出现在2期，15期后响应逐渐减弱且趋近于0。稳定性安全在2期达到正极值，随后向下波动在18期后趋向于0。资源安全在受到冲击后向下波动，在3期出现正极值，随后向上波动5期后响应减弱，波动趋于平缓。产销平衡区粮食安全在受到经济政策不确定性冲击后的响应波动相比于主产区和主销区整体表现较为平稳，产销平衡区粮食产量基本能保持省域内的自给自足，产销平衡区基本分布在中西部地区，由于受自然地理环境的影响， 山区较多，土地较分散，规模效应低，经济发展水平相较于主产区和主销区更加落后，物价水平较低且更趋于平稳，对外贸易额远远低于东部发达省区，进口依存度相较于东部省区更低，因此，经济政策不确定性对产销平衡区的粮食安全冲击相对更小。

3. 结论与政策建议

   0. 结论

本研究基于2000—2018年31个省（市、自治区）的面板数据构建了ＰＶＡＲ模型，研究了经济政策不确定性对中国粮食安全冲击的传导机制，主要结论如下：

第一，从全国水平看，经济政策不确定性对中国粮食安全具有抑制作用。经济政策不确定性通过冲击粮食价格影响粮食市场供求关系，导致粮食对外依存度提升，对粮食供给安全、获取安全、稳定性安全产生不利影响。由于国家对耕地资源实施强有力的战略和政策保障，经济政策不确定性对资源安全的冲击相对较为平稳。

第二，从粮食安全的衡量维度看，经济政策不确定性对供给安全、获取安全、资源安全为负向冲击，对稳定性安全为正向冲击。供给安全对经济政策不确定性的响应幅度相比其他维度更大，经济政策不确定性对获取安全的冲击最为激烈，这表明中国在粮食供给与获取安全层面仍面临不稳定因素的威胁。

第三，分区域看，三大区域由于具有不同的粮食功能定位，因而所产生的影响存在显著差别。经济政策不确定性对供给安全冲击最大的地区是粮食主产区，对获取安全冲击最激烈的地区为粮食主销区，产销平衡区粮食安全所受的经济政策不确定性冲击相比于主产区和主销区较小。

0. 政策建议

基于以上结论，本研究提出如下政策建议：

1. 针对整体脉冲响应来看：①供给安全对经济政策不确定性的响应幅度相比于其他维度更大，为保障粮食安全，必须确保粮食供给安全，政府应发挥对粮食生产安全制度保障作用，保障粮食生产者数量稳定，加大粮食生产配套财政支出，推动粮食生产规模化。粮食生产相关企业应将社会责任与经济效益结合，在扩大企业生产的同时，不断加大技术研发，提高粮食利用效率。②经济政策不确定性对获取安全的冲击最为激烈，多渠道开发粮食获取途径，是解决粮食获取安全的重要手段。在立足本国粮食生产市场的同时应建立多方位的国际粮食获取新途径，与主要粮食出口国通过合作与谈判达成粮食贸易协议，推动国内粮食生产企业积极“走出去”，通过在粮食生产大国、粮食生产条件较好的国家建立海外生产基地，构建稳定的粮食获取渠道，促进获取途径多元化。

③经济政策不确定性对稳定性安全冲击反映不明显，为确保粮食安全稳定性， 运用宏观调控手段和市场行为相结合，从粮食产业的供给者、参与者、终端消费者3方面出发，维持粮食市场价格的稳定。积极参与国际粮食贸易规则的制定中，充分预测经济政策不确定性对国际粮食市场的冲击并制定政策加以防范从而减少对国内粮食安全的影响。

④资源安全对经济政策不确定性的冲击响应较为平缓，粮食生产资源受自然条件、政策调节效果更为明显，政府应通过立法来保障粮食耕地资源不受侵占，严守国家耕地面积红线，加强对农业基础设施投入，运用技术手段提前预防自然灾害，确保资源安全的稳定。企业和公民应加强耕地资源保护意识，遵守国家法律法规，减少农业用地用作非农生产。

2. 针对不同粮食生产功能区：①粮食主产区是保障国家粮食安全的核心区域，要加强对粮食主产区的政策倾斜和经济投入，将保障粮食主产区供给安全放在首要地位。政府应推动粮食主产区生产、经营的优化，加快农业现代化水平和农业生产综合能力，为商品粮生产提供全产业链的配套设施。粮食主产区应主动落实保持粮食耕地面积稳定的任务，加强自然灾害预警及防治能力，积极引导农业人口投入粮食生产、加工、运输环节，为市场提供充足的粮食，稳定国内粮食价格。②粮食主销区是粮食安全的薄弱区域。粮食主销区多位于经济发达区域，工业化、城镇化水平较高。政府应加强立法确保主销区耕地不被占用，同时有规划地引导主销区农业劳动力转移，降低粮食生产劳动力损耗。

粮食主销区也应发挥经济、科技优势，发展集约化、现代化农业以提高粮食自给率，加强在国内粮食商品产业链中的地位，在加工贸易、运输、销售等产业链环节上发挥重要优势，为进一步提升粮食安全做出贡献。

③粮食产销平衡区是粮食安全的重点区域。粮食产销平衡区一般受制于自然地理因素，粮食生产受限制较大，难以形成规模效应。政府应加大对产销平衡区的扶持力度，通过金融机构为粮食种植户提供粮食生产资金保障，提高种植户抵御风险能力和粮食生产积极性，维持区域产销平衡，促进粮食产业化发展。

3. 此外应建立制度机制确保粮食安全。既要立足于国内，继续加强粮食安全在国家战略中的重要地位，推动粮食生产结构改革，维持国内粮食生产稳定性，保障国内粮食供应环节顺畅；通过地方立法和行政力量监督，确保耕地安全并以此保障粮食供给安全；又要放眼于国际，一方面，深化与其他国家的贸易伙伴关系，达成国与国之间互利共赢的合作协议，构建新型粮食进口合作关系，加强粮食储备与粮食进口安全。另一方面，各国政府应联合创建粮农组织治理监督平台，推动粮食贸易公平与自由，加强粮食系统的研究和创新，使其更有利于应对极端气候、经济危机、突发性公共卫生事件等不稳定因素冲击。

坚守耕地保护底线筑牢粮食安全防线

高继兵

近年来，党中央、国务院高度重视耕地保护工作，习近平总书记就耕地保护工作多次作出重要指示批示，省委、省政府出台一系列严格耕地保护政策措施，要求严格保护耕地红线。如何保护耕地底线不被突破，结合攀枝花市的发展特点，我有如下思考。

一、进一步增强耕地保护极端重要性的认识

从保障粮食安全的角度出发，耕地保护已成为我国的基本国策和重要战略基础，实现耕地资源可持续利用是耕地保护的基本理念和人类生态环境建设的重要目标。面对新冠疫情、旱涝灾害等冲击，我国很多地方粮食丰收来之不易， 而耕地红线发挥了根本性的基础保障作用。尽管如此，耕保形势依然不容乐观， 粮食安全隐忧依然存在，我们依然不能有丝毫懈怠。

十八大以来，习近平总书记就做好耕地保护工作多次作出批示，强调耕地是我国最为宝贵的资源，粮食生产根本在耕地，必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失；要实行最严格的耕地保护制度，像保护大熊猫一样保护耕地；要强化地方政府主体责任，完善土地执法监管体制机制，坚决遏制土地违法行为，牢牢守住耕地保护红线。

二、进一步理清耕地保护存在的问题

（一）耕地面积大量减少

根据相关研究表明，我国耕地数量持续下降。减少的原因主要分为四个方面，分别是建设占用、灾害损毁、生态退耕、以及农业结构调整。又受第三次全国国土调查（以下简称“三调”）技术规程的影响，种植经济林木的耕地被调查为园地和林地，导致耕地面积进一步减少。

（二）耕地非粮化问题突出

近年来，虽然国家相继出台了多项对种粮农民的补贴措施，并不断提高粮食收购保护价，但农业生产资料价格的持续攀升，侵蚀了农户的种粮收益。从种粮和非粮作物的比较效益分析来看，种植经济作物的效益明显高于种植粮食作物。

三、进一步总结耕地保护的几点做法

（一）完善工作机制，落实耕地保护责任

当前，我国耕地保护通常是指通过法律、行政、经济、技术等手段和措施， 对耕地的数量和质量进行的保护。《中华人民共和国土地管理法》明确提出了耕地保护的目标，为实现耕地的总量动态平衡，即在满足人口及国民经济发展对耕地产品数量和质量不断增长的条件下，耕地数量和质量供给与需求的动态平衡，实现这一目标必须加强耕地的数量、质量保护并注重耕地环境质量的改善提升。攀枝花市制定了《中共攀枝花市委攀枝花市人民政府关于进一步加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（攀委发〔2019〕4号）和《攀枝花市人民政府办公室关于印发攀枝花市县（区）政府耕地保护责任目标考核办法的通知》（攀办发〔2020〕11号），明确了全市耕地保护的总体要求，通过市、县

（区）、乡（镇）三级政府层层签订耕地保护目标责任书、实施目标绩效考核、开展专项整治行动等多种方式，构建了一级抓一级、层层抓落实的耕地保护责任体系，确保耕地保护工作有效落实。

（二）创新工作模式，探索耕地保护路径

我国是一个发展中的人口大国，人均耕地低于世界平均水平，随着经济发展、人口增长对粮食的数量和质量均提出了很高的要求，粮食供给压力不断扩大。当前，我国面临着人口总数持续增长、耕地资源总面积不断缩减、粮食需求总量逐年增加、农业生产受自然因素影响和耕地荒芜严重的严峻形势。大力开展土地整治项目建设，探索出一套“土地整治+”耕地利用新模式，是解决我国人多地少的一种有效方式。攀枝花市“土地整治+”模式得到原国土资源部的充分肯定，并在原《国土资源报》进行宣传报道。米易县“土地整治+现代农业” 模式入选国土资源部《土地整治蓝皮书：中国土地整治发展研究报告No.4》。攀枝花市高标准农田建设项目区采取“菜—稻”轮作的种植新模式，效益在省内居领先水平，实现了每亩田“千斤粮、万元钱”。2019年我市农民人均纯收入18352元，位列全省第二。

（三）严格执法监管，严厉查处违法行为

执法是最有效坚决制止耕地“非农化”行为的手段，全力开展违法整治专项行动，确保耕地保护红线不被突破。以攀枝花为例，开展了“大棚房”问题清理整治、违建别墅清理整治、农村乱占耕地建房清查等。通过这些手段有效遏制攀枝花市耕地“非农化”行为。

四、进一步明确耕地保护的几点思考

（一）约束管控，从严控制建设占用耕地

切实加强土地规划管控和用途管制，贯彻落实国家“增存挂钩”机制，大力盘活利用存量建设用地，不断提高土地节约集约利用水平，最大限度压缩新增建设用地，从严控制建设占用耕地特别是优质耕地，坚持节约集约用地。

（二）加强宣传，引导农业结构调整

加强政策宣传，引导村民种植粮食作物，争取国家提高种粮补贴，在确保村民收入不降低的情况下，引导农民开展农业结构调整，不断提高耕地种植粮食作物的比例。

（三）强化执法，严守耕地保护红线

进一步加大土地执法力度，严格执行动态巡查和联动协作办案机制，对违反耕地保护政策、破坏耕地和违法占用耕地特别是永久基本农田的行为，做到“早发现、早制止”，坚决从严予以查处图片提供：攀枝花市自然资源和规划局。

非凡“十三五”“两项考核”让粮食安全责任全面压实

李可

粮食安全是国家安全的重要基础，确保国家粮食安全始终是治国理政的头等大事。端牢14亿中国人的饭碗，必须筑牢粮食安全责任体系。

粮食安全省长责任制是党中央、国务院为保障国家粮食安全而作出的一项重要制度安排，开展粮食安全省长责任制考核、中央储备粮棉管理和中央事权粮食政策执行情况年度考核，是推进粮食安全治理体系和治理能力现代化的有力举措。本刊从国家粮食和物资储备局了解到，“十三五”期间，“两项考核” 进展顺利，“指挥棒”作用愈加突出。

粮食安全省长责任制考核压实地方政府责任

“自2017年首次组织粮食安全省长责任制考核以来，考核方案和指标体系不断完善，及时将党中央、国务院的新指示、新要求贯彻到考核中，首次高规格召开全国动员部署会议，责任制落实效果一年比一年好。许多省份列入省级目标管理绩效考核或重点督查事项。”国家粮食和物资储备局办公室主任方进日前在向新闻媒体介绍粮储工作“十三五”成就时如是说。

多年来，我国一直实行“米袋子”省长负责制。2014年12月，国务院印发

《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》，第一次以专门文件明确各省级人民政府在维护国家粮食安全方面的事权和责任，《意见》明确提出要建立监督考核机制、制定监督考核办法，定期对省级人民政府的责任落实情况进行考核。2015年11月，国务院办公厅印发《粮食安全省长责任制考核办法》， 明确国务院对各省（区、市）人民政府粮食安全省长责任制落实情况进行年度考核，由国家发展改革委、农业农村部、国家粮食和物资储备局会同有关部门和单位组成考核工作组负责具体实施，考核工作组办公室设在国家粮食和物资储备局，承担考核日常工作。考核内容包括增强粮食可持续生产能力、保护种粮积极性、增强地方粮食储备能力、保障粮食市场供应、确保粮食质量安全、落实保障措施等六大方面。

国家粮食和物资储备局执法督查局局长钟海涛介绍说，2016年度粮食安全省长责任制“首考”以来，按照坚持统一协调与分工负责相结合的原则，国家粮食和物资储备局认真履行考核工作组办公室职责，每年研究细化年度考核任务和评分标准、组织召开考核工作组联席会议部署考核工作，顺利完成了2016

—2019各年度考核。目前，2020年度考核工作已安排部署，各地正认真开展省级自评工作。

压实责任制，守好“米袋子”，既是着眼国家粮食安全战略大局提出的重要部署，更是对地方政府扛稳粮食安全重任的明确要求。钟海涛表示，“十三五”期间，粮食安全省长责任制考核机制逐步完备、导向愈发鲜明、措施日趋精准、运转更加顺畅。通过考核强化导向引领，省级政府落实粮食安全责任的思想自觉和行动自觉明显增强，省级政府主要领导同志和分管负责同志每年都多次实地调研或专题研究，大多数省份将粮食安全任务写入《政府工作报告》， 推动省市县层层传导、压实粮食安全责任，形成了上下联动、部门协同、一体推动的工作格局。去年年初以来，面对突如其来的新冠肺炎疫情，各地以高度政治责任担当和有效应对举措确保了粮油供应，守护了粮食安全，为保障经济社会稳定发展奠定了坚实的物质基础。

习近平总书记在前不久召开的中央农村工作会议上强调，“地方各级党委和政府要扛起粮食安全的政治责任，实行党政同责，‘米袋子’省长要负责， 书记也要负责。”钟海涛表示，这是一项新的重大政治要求，有利于把国家粮食安全战略真正落到实处，为持续提升粮食供给保障能力，把粮食安全的主动权牢牢掌握在自己手中，提供了根本遵循和坚强保障。

“我们将会同有关部门坚持和完善粮食安全省长责任制考核，进一步压实地方义务和责任，调动农民务农种粮和地方重农抓粮的积极性，确保在认真落实‘藏粮于地、藏粮于技’战略、着力稳定和发展粮食生产、深入推进农业供给侧结构性改革、稳步推进粮食收储制度改革、加强粮食质量安全管理、强化粮食储备管理、加快推动粮食产业高质量发展、着力增强应急保障能力等方面取得更大成效，为保障国家粮食安全、经济健康发展、社会大局稳定打下坚实基础。”钟海涛说。

中央储备年度“体检”让基础更加稳固实行中央储备粮棉管理和中央事权粮食政策执行情况年度考核，是粮食和物资储备部门贯彻落实习近平总书记关于加强国有粮库监管重要批示指示的有力举措。考核实施两年来，严格“业务体检”，全面客观评价，及时发现和集中整改问题隐患，成为敦促中储粮集团公司规范管理、加强内控的有力抓手。

据介绍，2019年，国家粮食和物资储备局组织开展了中储粮年度“首考”， 重点考核粮食数量质量、中央储备粮轮换、政策执行等方面内容。考核坚持问

题导向、结果导向，按照企业自评、垂管局实地考核、国家粮食和物资储备局随机重点抽查等环节，作出客观公正评价，顺利完成了“首考”任务。2020年， 统筹考虑疫情防控要求和粮食安全形势，进一步总结“首考”做法，优化完善考核方案，将全国政策性粮食库存大清查和2018年度考核发现问题整改，以及中央储备棉管理等内容纳入考核；继续对分（子）公司开展考核，增加了对集团公司的现场考核环节，实现对中央储备粮棉和对中储粮集团公司及其分（子） 公司的“两个全覆盖”，较好地完成了2019年度考核任务，准确反映中央储备粮棉和中央事权粮食政策执行情况、管理现状，及时向国务院报送了年度考核结果报告。

对于在考核中发现的问题，钟海涛表示，涉嫌违法的立即移送，并追责问责；大部分实地考核发现的问题，能够立即整改的已经责成责任单位立行立改； 对尚未整改或需要持续整改的问题，下发问题清单责成中储粮集团公司建立整改台账，实行销号管理，确保整改全面彻底。经过两年的考核，中储粮系统中央储备粮承储企业超轮空期等突出问题得到有效整改，轮换外商业性经营行为得到有力遏制，租赁企业风险隐患逐步整治，企业内控治理水平不断提升，保障中央储备粮棉和中央事权粮食安全的基础更加稳固。

实践证明，年度考核从中央储备宏观治理和微观管理双管齐下，全面立体反映中央储备管理现状，努力实现考核监督不留真空地带；紧扣政策执行、储备轮换、问题整改等关键环节，既督促中储粮系统层层压实管理主体责任，又有效强化了行政监管责任。

牢牢掌握粮食安全主动权

清华大学中国农村研究院 张红宇

粮食安全是永恒的话题。今年由于全球蔓延的新冠肺炎，引发粮食安全的不确定性因素明显增强，使粮食安全的话题更富挑战性。在疫情防控常态化和国际形势复杂多变的背景下，中国遇到的诸多问题是中长期的，必须从打持久战的角度加以认识。充足的粮食总量和强大的粮食生产、储备、调运能力，是一切经济社会活动存在的基础，更是发展的前提，由此也决定了农业作为稳底盘的基础产业，对于国民经济发展具有极端重要的意义。在新形势下，牢牢把握粮食生产主动权，确保农业健康可持续发展事关重大。

一、粮食安全要有底气

中国改革开放四十年多来，农业上取得最大的成绩就是比较彻底地解决了吃饭的问题。2019年中国粮食连续16年保持增长态势，连续7年总量保持在6亿吨以上，连续5年增长在6.5亿吨以上，2019年达到6.64亿吨，人均474公斤，不仅远高于全球人均水平（350公斤），也高于人均粮食安全线标准（400公斤）。与此同时，2019年中国肉类总量和水产品总量分别为7759万吨和6480万吨，人均分别为55公斤和46公斤，均超过世界人均水平的12公斤和23公斤。中国用世界10%的耕地资源和6%的水资源，养活了世界20%的人口，提供了25%以上的粮食和重要农产品产量。而且，中国农业产业结构、产品结构不断优化，满足了城乡居民对农产品的多元化需求，成绩令世人瞩目。

当然，作为全球最大的农产品消费国，中国也是全球最大的农产品进口国。2019年中国进出口农产品贸易额为2301亿美元，其中出口额为791亿美元，主要包括蔬菜、养殖水产品、茶叶等特色农产品，进口额为1510亿美元，主要是大豆、棉花、油料等资源性农产品，农产品贸易逆差达719亿美元。尽管中国是全球最大的农产品进口国，但令人庆幸的是，进口农产品的目的是解决吃好的问题。包括玉米、小麦、水稻（大米）在内的谷物，年度间净进口最高未超过2000 万吨，占比不超过中国粮食生产总量的5%。2019年玉米、小麦、水稻净进口810 万吨，仅占粮食总量6.64亿吨的1.2%。而中国的口粮——大米、小麦，去年净进口330万吨，只占粮食总量的0.5%，中国“谷物基本自给、口粮绝对安全”的粮食安全观得到了充分体现。在吃饭问题上，靠中国供给解决中国需求，靠中国资源解决中国问题，这就是中国最大的底气。

二、粮食安全意义重大

习近平总书记反复强调，悠悠万事吃饭为大。只要粮食不出大问题，中国的事就稳得住。中国人的饭碗要牢牢端在自己手里，中国人的饭碗必须装中国人自己的粮食。深刻表明，只要手里有粮，心里就不慌。在不稳定不确定性增多的外部环境下，确保农业基础牢固，稳定粮食总量，口粮不仰仗别人事关重大。农产品总量，特别是粮食总量保障，在今天体现了农业供给侧结构性改革的要求，决定了应对复杂多变局面的底气，奠定了中国现代化进程的坚实基础。

1. 粮食安全体现了农业供给侧结构改革的要求。现代农业发展到今天， 城乡居民对农产品的需求不仅仅表现出总量和数量的需求，同时也呈现多元、绿色、品质化要求，这本身也是农业供给侧结构性改革的目标。事实上，改革开放以来，现代农业发展在中国的实践呈现出纵横两方面的变化趋势，从纵的方向观察，产业转型升级，产业结构和产品结构不断优化，但总量一直是衡量发展成功与否的最重要标志。1978年粮食总量只有3.04亿吨，2019年中国在粮食总量达到6.64亿吨历史新高的同时，畜禽、水产、果蔬产业的总量一直呈线性增长之势。1978年中国的水果产量只有657万吨，按当时人口9.6亿计算，人均不到7公斤；而2019年水果总量则达2.74亿吨，人均高达196公斤。其中，香蕉产量在1978年为8.5万吨，2019年达到1166万吨。农业各产业的数量增长，最大限度地满足了城乡居民对食物的多元化、高端化、品牌化、绿色化需求，其基础来自粮食总量的稳定增长。从横的方向观察，正因为粮食有足够安全的总量保障，其他农产品产出稳定，农业的多重功能才得到充分释放，绿色成为新的发展理念。农产品加工业、观光旅游休闲业以及“互联网+”等各种新产业、新业态发展呈现出方兴未艾之势，农工、农贸、农旅、农文融合的乡村产业发展才有了坚实基础。

2. 粮食安全奠定了中国现代化进程坚实的基础。2020年是全面建成小康社会之年，尽管新冠疫情极大地增加了中国迈向现代化征程中的不确定性， 但中国现代化目标不会有丝毫动摇，到21世纪中叶，把中国建成富强民主文明和谐美丽社会主义现代化强国的要求不会有丝毫改变。中央明确提出要坚持底线思维，从“六稳”到“六保”，进而提出要逐步形成以国内循环为主，国内国际双循环相互促进的新发展格局，中央对形势的把控思路十分清晰，为下一步的发展指明了方向，而确保农产品特别是粮食总量安全是促进新格局形成的最坚实保障。为了应对新冠肺炎疫情，中央对农业的要求更加聚焦，就是增产

保供，确保各种农产品充分供给。简言之，解决好生存问题，就有了发展的基础，除此之外，一起都是空言。

3. 粮食安全决定了应对复杂多变环境的底气。不可否认，当前国际形势陡然变化，不确定性因素大大增加，中国经济社会发展面临前所未有的压力和挑战。不确定性会成为常态。应对不确定性，粮食是其解决的根本。从长期来看，无论经济发展到什么程度，衡量现代化的指标体系和权重都可以调整， 但农产品产出水平，总量稳定增长，人均粮食和农产品消费能力要持续提高， 确保十几亿人口吃饱吃好是最重要的前提和基础。习近平总书记明确指出，世界上真正强大的国家，没有软肋的国家，都有解决自己的吃饭问题的能力。美国是世界第一粮食出口国，也是农业最强国，俄罗斯、加拿大和欧盟等国也是粮食强国。这些国家之所以强，是同粮食生产能力强联系在一起的。所以粮食问题不能只从经济上看，必须从政治上看，保障国家粮食安全是实现经济发展、社会稳定、国家安全的基础。一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌握经济社会发展的全局。靠别人解决吃饭问题是靠不住的，中国如果口粮依靠进口，就会被别人牵着鼻子走。况且，在新冠肺炎疫情下，世界各粮食出口国可能随时关闭或拧紧出口阀门，加剧全球粮食危机和市场动荡，导致全球粮食供需失衡。因此，国家真正到了最艰难的时刻，只有靠自己才靠得住，一是农业要提供最基本的食物供给，二是工业上要齐全不断供，前者保国家生存，活得好，后者保国家不断进步，发展好。中国要强，农业必须强。

三、粮食安全具有挑战性

尽管粮食连年丰收，较好地解决了中国人的吃饭问题，对此，中国有足够的自信和底气，但无论从粮食产业发展的历史，还是考虑到各种不确定因素呈常态化表现的趋势，基于中国人多地少的基本国情农情，中国粮食供需长期处于紧平衡的基本态势不会有大变化，粮食安全具有挑战性。2020年中国夏粮总产量比2019年增产0.9%，但上半年，谷物进口1260万吨，同比增长33.9%，其中小麦和玉米分别进口335.2万吨和356.7万吨，同比增长90.3%和17.6%，这预示着粮食安全绝对不可以有丝毫的放松。事实上，在粮食安全问题上，中国始终面临三方面的困境，一是资源困境。一方面农业资源禀赋短缺，总量不足，人多地少水缺的国情农情不会有根本改变；另一方面粮食生产资源利用效率不高， 耕地、水资源在局部地区浪费还比较严重。此外，粮食生产后备资源严重匮乏。

二是能力困境。粮食单产水平不高，水稻、小麦、玉米和大豆分别是世界先进水平的63%、65%、54%和52%。加之农业副业化，农民老龄化，人力资本不足， 农业从业人员平均年龄50岁，发达地区为55～60岁，农业人力资本不足。与此同时，小农生产的基本格局短期内不会改变，农户户均耕地规模有限，农业劳动力生产效率低下，农业经营规模不足。三是市场困境。相对于农业资源大国， 中国粮食生产成本高效益低，农民缺乏种粮积极性。粮食国内外价格差别大， 农业缺乏竞争力。市场波动大，调控手段缺乏。

以上三个方面的挑战长期存在，只是阶段性表现有强有弱。比如农业生产成本，早期是化肥农药投入成本，后期是人工成本，近年则表现为租地成本。至于粮食品种间国际国内价格差异有大有小，但中国粮食价格高于全球平均价格是长期存在的基本事实。

特别是在工业化、城镇化发展持续推进的大背景下，除了上述挑战性问题， 源于城乡之间、工农之间、区域之间发展差异，表现在粮食生产以及供需格局上，诸多利益关系难以平衡。

1. 工业化、城镇化与农业现代化平衡问题。一是工业化、城镇化与农业争夺土地和水资源的矛盾如何化解；二是工业化城镇化背景下“谁来种地”、“地怎么种好”的争劳动力、争人力资本问题将长期存在；三是有限的财政、基础设施、公共服务等要素资源投放向农业和粮食生产倾斜难以做到。

2. 粮食总量平衡与农业产业结构调整平衡问题。近年来农业产业结构多元化，产品高端化、品牌化、个性化特征明显，农业供给侧结构性改革成绩突出，但粮食总量平衡与结构调整矛盾无处不在。一是农林牧渔产业结构优化问题；二是粮食与经济作物结构优化问题；三是粮食优质品种与一般品种结构优化问题。总体上看，表现在一是种粮效益始终低于种植经济作物，保粮食总量有难度；二是不同粮食品种不能优质优价，提升粮食品种质量有压力。

3. 粮食生产布局与可持续发展平衡问题。一是粮食生产能力与资源禀赋之间的矛盾。“南粮北运”已转变为“北粮南调”。北方耕地资源占全国65%， 但水资源仅为20%，资源配置难以实现可持续发展目标。二是“两个资源，两个市场”与全球贸易不确定的矛盾始终存在。一方面，全球贸易一体化，要求你中有我，我中有你，粮食品种间贸易调剂是正确选择；另一方面，全球贸易一体化往往受非经济因素影响，短期国内粮食安全有保障，中长期供需平衡需要高度关注。保护主义、单边主义盛行，增加了全球化风险，不稳定性不确定性

增强，加剧了粮食供需平衡风险与危机。

四、粮食安全要抓根本

农业是安天下的基石，保生存的产业，这是人类社会发展的基本常识。没有粮食安全，所谓多元化的农产品供给就是一句空话，各类新产业、新业态的发展就失去了前提，成为无源之水，农业供给侧结构性改革就会失去方向。为此，中国需要在两个前置条件下优化配置各类资源要素，确保粮食总量稳定增长，一是在开放的国际环境下，尽管可以充分利用国际国内两个资源两个市场， 但什么农产品靠自己来生产，来保障供给，什么农产品可以依靠国际市场来满足多元需要，平衡调剂产业产品安全问题十分重大，核心问题是谷物尽最大能力自给保供，小麦、水稻等口粮必须百分之百靠国内生产、国内供给，务必要做到绝对安全。由此，依赖国际资源、国际市场调剂的只能是粮食以外的其他农产品，包括油料、棉花、糖料等资源性农产品。二是绿色发展是永恒的主题， 保产业安全、总量安全要坚持山水田林湖草自然资源统筹兼顾，宜林则林，宜牧则牧，宜渔则渔，但宜耕一定要耕，耕地要种粮食，生产小麦、水稻、玉米， 这是原则，也是底线。在此前提下，充分释放一切积极因素，优化要素组合方式，统筹产业产品生产，确保产业安全，将总量目标任务落到实处。

1. 土地要素。要贯彻落实中央要求，把稳耕地、稳面积、稳产量作为重中之重。一是确保18亿亩耕地红线要管长远，任何时候、任何情况下都不可逾越。工业化、城镇化推进，增加建设用地必须以盘活现有存量土地为基本原则，轻易不能在增量上打主意。二是确保粮食有足够的播种面积，特别是小麦、水稻等口粮播种面积，杜绝和减少常年或季节性撂荒现象，提高粮食复种指数， 增加双季稻播种面积，千方百计满足总量稳定增长的需要。城乡居民对农产品多元化的需求，要求农产品供给必须多元化，但这种多元化农产品供需平衡必须先满足吃饱，才安排吃好，这个秩序不能乱。三是确保土地产出能力可持续。必须加快农业领域补短板重大工程项目建设，重点在永久基本农田保护区、粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，实施有利于恢复和提升地力的工程建设。开展土地整理，小块变大块，建设排灌设施，田间路网，提高工程质量。新基建要将农业基础设施建设纳入统筹考虑。同时，清理废弃闲置农地，提高土地后备资源保障农产品产出，特别是粮食总量增长方面的潜力和能力。

2. 科技要素。在天赋资源既定的背景下，足够的农产品供给，特别是粮食总量供给要靠科技水平的提升。改革开放以来，在土地资源不断减少的前

提下，中国粮食总量实现翻番，科技在其中发挥了最重要作用，这也是下一步保产业安全，保粮食总量稳定的不二法宝。为此，一是更加重视生物技术，包括杂交技术、基因技术的研发应用，特别是有利于提高小麦、水稻、玉米单位产量的新品种要强化研发推广，要抓紧培育具有自主知识产权、稳产高产的粮食新品种，提升土地产出效率，包括沙漠稻、海水稻在适宜地区的推广，最大程度地提升科技在增加产出总量方面的潜能。从源头保障产业安全和粮食总量安全。二是更加重视农业机械装备在粮食生产作业环节的应用，高度重视南方丘陵地区土地宜机化整治，增加可用于粮食生产的土地有效面积。更加重视装备机械在农产品生产、运输、储藏、加工方面的应用水平，降低产中、产后损耗，最大化提高土地产出率、劳动生产率和资源配置效率。三是更加重视节水、节肥、节药技术的转化应用，节约集约利用多种要素资源，降低能耗，降低生产成本。坚守绿色发展理念，在确保总量稳定增长的同时，实现农业可持续发展要求。四是更加重视互联网、物联网、大数据、云计算、遥感等数字技术在农业中的广泛应用。以数字技术为标志的智慧农业、数字农田是农业信息化发展的高级阶段，也是现代农业发展的必由之路。总之，要大力发展由现代生物技术、装备技术、绿色技术和数字技术集成的现代科技，建立和完善确保农产品产出，特别是粮食总量稳定增长的农业科技创新体系，实现农业转型升级， 走“产出高效，产品安全、资源节约、环境友好”的现代农业发展道路。

3. 人力要素。保产业安全，需要提升人力资本，最坚强的保障还是组织基础。要坚定不移地贯彻落实“米袋子”的省长负责制和“菜篮子”的市长负责制，相关要求要有约束性，提高政治站位，加大工作力度，强化监督，落实责任。充分调动亿万农民群众生产积极性，发挥他们在保产业安全，特别是保粮食总量安全方面的主力军作用。一是大力发展以粮食生产经营为主业的家庭农场、合作社和农业企业。通过积极的政策引导，运用“公司+农户”、“公司+合作社”、“订单农业”、“契约农业”等多种组织形式以及合约方式，完善利益联结机制和分配机制，提升农业和粮食生产的规模化、集约化、标准化、绿色化水平，实现小农户与现代农业的有机衔接，保障产业安全和粮食总量稳定增长。二是大力发展生产性服务业。在粮食和重要农产品生产的耕、种、防、收等重要作业环节，通过土地经营托管、半托管的方式，为小农户提供省钱、省力、省心的解决方案，化解“谁来种地”、“地怎样种好”难题。三是大力发展职业化农民队伍。顺应工业化、城镇化发展，务农劳动力大量减少的趋势

和农村劳动力分工分业的格局，培养造就一批有爱农情怀、有工匠精神、有创新意识、有社会责任感的职业农民，提升他们的人力资本和优秀品质。越来越少的人种越来越多的地，产出越来越多的农产品，越来越多的粮食，保障产业安全。

4. 政策要素。现代农业发展到今天，一方面需要强调基于国情要发挥农业的比较优势，提升农业竞争力；另一方面也要正视大国小农背景下农业的弱质产业特性，特别是粮食产出效益低的客观事实，加大对农业，特别是粮食生产的支持保护力度，充分发挥各项政策的增产保供作用。一是加大对农业投入力度。加快补齐农业基础设施建设短板，实施一批有利于增强农产品产出， 特别是粮食产出能力，包括实施宜机作业、旱涝保收、稳产高产、生态安全高标准农田建设在内的重大农业工程项目，扩大投资规模，健全投入机制，拓宽投资渠道，优化投资环境。积极引导工商资本投资农业产业，特别是投资有利于粮食产能提升的项目。加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投资格局，补齐农业投入短板，夯实农业基础。二是加大对粮食产业的价格支撑作用。稳定释放价格引导产业发展的信号，要充分认识到价格的政策效应远远大于有限的各类补贴对生产经营主体的作用。因此，要不断提升小麦、水稻最低收购价水平，增加种粮收益，传导市场信息，引领粮食作物价格趋向，提高普通农户和新型农业经营主体种粮积极性。三是加大对粮食生产经营的奖补力度。公共财政要向保总量、保能力倾斜，包括加大耕地地力保护补贴，农机购置补贴，生产性服务业项目补贴，玉米、大豆生产者补贴力度，增加产粮大县奖励，充分释放相关政策效应。四是坚持农业对外开放的方针不动摇，充分利用“两个资源、两个市场”，提高包括各种资源性农产品全球供给链的稳定性，缓解国内各类要素资源的供给压力。五是加快建设多层次的农业风险管理体系。充分利用金融、保险、期货、再保险、担保等政策工具，释放其在规避农业各种自然、经济、社会风险方面的功能作用。提高粮食储备、运输、加工、营销体系的安全可控性，保障能生产出来，并有足够的存储、调运、供给能力，关键时期要调得出来，能供给市场，满足城乡居民的基本食物所需。建立健全多元农业风险管理体系，防止不确定性，减少传导性，避免灾难性， 确保农业产业安全，确保粮食总量稳定增长，牢牢掌握粮食安全主动权。

扛起粮食安全的政治责任

杨宗辉

“悠悠万事，吃饭为大”。习近平总书记强调，粮食安全是国之大者！解决好吃饭问题是治国理政的头等大事。习近平总书记在中央农村工作会议上指出，要牢牢把住粮食安全主动权，粮食生产年年要抓紧。地方各级党委和政府要扛起粮食安全的政治责任，实行党政同责，“米袋子”省长要负责，书记也要负责。

扛起粮食安全的政治责任，就是要认真贯彻落实总书记重要讲话要求，从讲政治的高度看问题，保障粮食安全不能光算经济账、更要算政治账，要增强落实粮食安全责任的政治自觉、思想自觉、行动自觉。

担好粮食安全的政治责任，就是要真正把粮食生产放在心上、抓在手上、扛在肩上。不论主产区、主销区、产销平衡区，都有保面积、保产量的责任， 都要稳扎稳打，久久为功，持续提升粮食安全保障能力和水平。

各地要结合实际，制定落实粮食安全党政责任制工作方案，细化市县乡任务分工和时间表、路线图，把该投的资金投足，该补的短板补齐，该守的底线守牢。进一步加大粮食安全责任制考核力度，较真碰硬，不留盲区和死角。

政策好，粮食稳；产业强，粮食安；科技兴，粮食旺。各地要认真贯彻落实粮食生产各项政策，保护和调动种粮农民和各类经营主体发展粮食生产积极性。要树牢做大做优做强粮食产业经济的理念，推动粮食生产提质增效，推进粮油深加工和主食产业化，完善粮食交易流通市场体系与现代粮食仓储物流设施建设，筑牢粮食之基。要加快推进农业现代化，采取优质品种培育、农机转型升级等举措降低劳动强度，提升生产效率，为粮食生产插上科技翅膀。

仓廪实，天下安。我们要时刻绷紧粮食安全弦，咬定粮食生产不放松，坚决守住国家粮食安全防线，把中国人的饭碗端得更牢更稳。

“十四五”时期积极应对我国粮食安全的对策研究

王一钊

粮食安全是国家安全、经济发展与社会和谐稳定的重要基础。2020年全国两会期间，习近平总书记指出：“手中有粮、心中不慌，在任何时候都是真理”。这一重要论断不仅为我们谋划守住粮食安全底线指明了方向，而且也是在当前复杂特殊的经济形势下，对粮食安全响鼓重锤。面对复杂多边的粮食贸易环境， 党中央明确提出了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观。“十三五”期间，持续深化农业供给侧结构性改革，显著改善我国农业基础设施， 粮食生产质量和效率均明显提升。我国粮食库存充裕，市场稳定，粮食安全形势持续向好，但粮食安全的基础仍不稳固，结构性矛盾仍然存在，粮食供求在未来还将长期处于紧平衡状态。在新冠肺炎疫情冲击下，国际粮食市场波动加剧，世界粮食安全形势空前严峻。“十四五”规划是中国两个百年目标的交汇期，也是中国全面开始社会主义现代化建设征程的首个五年规划，牢固树立总体国家安全观和新粮食安全观，深入实施国家粮食安全战略，加快构建高层次、高质量、高效率、可持续的国家粮食安全保障体系，对于切实提高我国粮食安全保障能力具有重要意义。

1. 我国粮食安全现状

随着时代发展，粮食安全从最初强调数量安全、质量安全已发展到现在的粮食生态安全［1，2］。中国用全世界约1/10的耕地养活约世界总人口的1/5， 这也成为我国农业发展与粮食安全面临的严峻考验。经过不懈努力，中国实现了由“吃不饱”到“吃得饱”，并且“吃得好”的历史性转变，在粮食安全方面取得了的巨大的成就［3］。2020年全国粮食总产量为66949万t，其中谷物产量61674万t［4］。

然而，我国粮食和主要农产品的供需将中长期处于“紧平衡”状态，结构性矛盾突出，质量安全存在隐患［5］。在品种结构方面，小麦产需平衡有余， 但专用优质小麦供给不足。2019年我国小麦进口348．76万t［6］，国内优质强筋小麦市场需求量为

600万～800万t，缺口约300万t左右［7］。另外，稻谷产大于需；玉米产需长期趋紧；大豆80%依赖进口，2019年我国大豆进口8851．28万t，比2018年增长0．5%［6］。

随着逆全球化思潮加剧、贸易保护主义抬头、新型冠状疫情全球蔓延等为全球粮食市场贸易风险和不确定性增加［8］，中国农产品的贸易逆差近年来呈增长趋势，2019年贸易逆差高达700多亿美元；我国的粮食进口来源相对集中， 一旦发生中美贸易摩擦类似事件，限制我国粮食贸易，将对国内粮食安全造成巨大冲击［11，12，13］。

2. 当前影响粮食安全的主要因素

   0. 粮食安全意识薄弱

目前，我国人均粮食占有量约470kg，稳定在世界平均水平之上［14］。我国粮食生产连年丰收，但随着社会经济高速发展，人们粮食安全意识薄弱。江雪等［15］研究表示国人粮食安全认知度不高，浪费严重。一是“舌尖上的浪费”，每年国人在餐桌上的食物浪费难以数计。二是粮食危机意识缺乏，城镇化的发展为人们生活带来极大的便利，但庄稼长势和产量被认为仅是农民的生计问题。三是轻视粮食生产严重，地方政府为招商引资，将高质量耕地用于建设用地换取经济增长；农户种粮意愿不高，种粮不如买粮划算，粮食安全意识薄弱。

0. 主要农作物新品种同质化严重

在“十三五”期间，新《种子法》颁布实施、种业“放管服”改革和种业创新成果的不断积累等，我国审定了各类型品种1．68万个，其中水稻和玉米是审定品种的主体，占82．0%；绿色优质专用品种占比约20%，为农业生产提供了优质种源［16］。然而，同时由于品种审定渠道变宽、试验周期变短、多种审定标准分类以及引种备案制度实施，导致市场上的品种数量急剧增加，出现了阶段性“井喷”现象，进而转变了农作物品种供求关系，品种出现了“掉价” 的新现象。

审定品种数量远远没有跟上品种质量，农作物新品种同质化问题突出。新审定品种在产量、品质、抗性、生育期等方面没有明显差异［17］，以种质资源的局部改良和迎合审定标准为主［18］。目前我国产学研衔接机制不顺畅， 种业公司在品种研发上模仿育种问题严重，缺乏资源创新能力，种质资源的全面系统鉴定、发掘、创新不足，种质遗传背景狭窄，育种材料雷同，突破性品种不多，如国内主推的两系杂交稻品种，父本主要源于扬稻6号，母本主要来源Y58S、广占63S，玉米种子企业自郑单958（2000年审定）和先玉335（2004年审定）品种审定至今，没有突破性的新品种，且近期选育主推品种的一些亲本以

生产应用的骨干品种亲本进行改良而获得为主［19］。

0. 耕地数量质量均有所下降

耕地是粮食生产的根基，耕地数量和质量是影响粮食产量的主要因素。非农建设不断侵蚀农业耕地，大量耕地资源被占用；农业经济、产业结构调整， 耕地“非粮化”现象突出，导致耕地面积持续减少，我国人均耕地面积只有世界平均水平的一半，为我国粮食安全带来极大阻碍。2020年全国粮食播种面积1．17亿hm2，粮食播种面积增加70．4万hm2，增长0．6%，2019年全国粮食播种面积1．16亿hm2，比2018年减少97．47万hm2，下降0．8%［4，20］。目前我国耕地总体质量欠佳，高产稳产的高标准农田数量少，中、低产田比例高。截至2019年底，全国耕地质量平均等级为4．76等。其中，一到三等耕地面积为0．42 亿hm2，占耕地总面积的31．24%；四至六等为0．63亿hm2，占46．81%［21］。为追求产量最大化，化肥、农药和地膜的过度使用、耕地过度开垦、耕作技术不当和复种指数偏高，导致土壤板结、地力衰减，耕地质量严重下降［22］。尽管已采取耕地占补平衡的措施，但新增耕地以干旱地、盐碱地、涝洼地等居多，“占优补劣”现象严重。另外，新补充的耕地需要较长的熟化时间［23］。

0. 会种能种的劳动力不足

随着我国农业转型升级、城镇化和工业化的高速发展，我国农业劳动力在结构、数量、素质等方面发生了根本性变化［24］。以青壮年为首的农村劳动力转移到城镇，由原来的粮食生产者转变为粮食净消费者，农村会种能种的劳动力不足，耕地抛荒现象突出。低素质化、女性化、高龄化和兼业化是目前从事农业生产活动人员的显著特点，一定程度上降低了农业劳动生产率和土地生产率，并影响了高新技术在农业生产中的应用，不利于农业发展和粮食安全

［25］。

0. 粮食储存安全存在危机

第三次全国性粮食库存大清查表明，我国粮食质量总体良好，储存较为安全；但薄弱环节也较为突出。我国先后修建了许多国家粮食储备库，但其远远不能满足我国粮食安全储备的需求，地方仓储设施明显落后（如东北地区简易仓囤、南方地区老旧仓房）、粮食质量监督检验设备老化，为粮食安全储存带来了极大隐患［23，26］。尽管粮食储藏技术及仓储条件不断改善，但绿色储存技术仍是瓶颈，粮食储存企业存在磷化铝片剂、马拉硫磷杀虫剂等储粮药剂滥用，极大危及粮食质量安全［27］。

0. 抗灾减灾能力滞后

全球气候剧烈的变化导致自然灾害频发与新冠疫情等重大突发事件为保障我国粮食安全带来巨大挑战。农业生态环境恶化，使粮食生产形势不容乐观， 区域性、阶段性自然灾害并存。当前影响我国粮食产量的主要农业自然灾害以旱灾为主，洪涝灾害、低温雨雪冰冻灾害次之［28］。2020年全国农业气象年景总体偏差，未来全球气候变暖将持续，由此带来的异常气候和极端天气将持续，加剧了粮食生产的不确定性，为我国粮食安全保障带来巨大挑战。

“十三五期间”我国经济发展已经进入新常态，经济正从粗放增长转向质量效率型集约增长转变，农业的发展环境发生了巨大变化［29］。目前我国约有两亿多的农户，在异常气候和极端天气时，家庭联产承包制的个体小规模经营模式的弊端开始显露因素，无力进行农业基础设施，抗灾减灾能力滞后［30］。我国人均水资源占有量约为2200m3，仅为世界平均水平的1/4，加上农业基础设施老化失修，在抵抗旱灾时灌溉能力减弱，全国耕地中较为完善的灌溉设施的水浇地不到15%［31］。

0. 政策扶持不到位

我国自2004年以来连续多年把促进粮食增产摆在农业发展的优先位置，逐步建立起以种粮直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴、粮食收购最低保护价格和临时收储制度配合直接补贴政策等农业支持政策体系［32］。随着国内外经济形势与市场的变化，这些农业支持保护政策已经滞后于形势变化需求［33，34］。粮食安全保障包括粮食供给、粮食结构的多元化保障。目前我国的粮食政策在谷物主粮供给的保障远高于杂粮作物，杂粮种植在农业政策支持下与小麦、玉米、水稻等生产和经济效益难以竞争，导致我国农作物种植结构不健全［35］。

农业支持保护政策欠缺相关的激励、监管机制。国家出台了“占补平衡” 以及“增减挂钩”的政策，但在执行中因缺乏相应配套的有效激励、问责机制， 导致近年来我国耕地数量和质量均有不同程度下降。种粮补贴本是调动农业种植的积极性，以提高我国粮食产量，但因政策扶持力度不到位而偏离了粮食补贴的初衷，主要体现在种粮补贴缺乏弹性，按照耕地面积“一刀切”的方式， 不算单产、品种、质量，补贴金额不会按年际之间的市场价格变化而有所变动； 补贴按照土地承包权粮食种植补贴是直接补助给农户，导致通过流转土地真正从事粮食生产的新型经营主体难以获取，种粮补贴无论是在收益范围还以收益

质量上都大打折扣［36］。最低收购价政策和临时收储政策带来国内外粮食产品价格倒挂、粮食价格“天花板效应”问题突出和进口压力剧增，同时，国际粮食贸易环境复杂化，需设计调整合理的粮食保护支持政策，以适应我国对粮食安全极其复杂的需求［37，38］。

3. “十四五”时期积极应对粮食安全的对策建议

   0. 强化粮食安全意识教育

“厉行节约、反对浪费”是习近平总书记一直大力提倡的社会风尚。加强粮食安全意识教育，一是具有危机意识，绷紧粮食节约这根弦，大力倡导勤俭节约，坚决制止餐饮浪费行为；地方政府要保障粮食安全放在突出位置，毫不放松抓好粮食生产，确保中国人的饭碗任何时候都牢牢端在自己手上。二是树立责任意识。保护粮食安全，全民有责，每个人都是国家粮食安全的守护者， 政府和涉农高校、企业应强化农户粮食安全意识与责任意识；同时要做好宣传引导工作，如适量点餐、鼓励“光盘行动”、提供免费打包等服务［39］。三是在新冠肺炎疫情肆虐的国际大背景下，我们需要增强风险意识，牢记“公私仓廪俱丰实”的局面来之不易。

0. 加强科技支撑和作物品种审定相关工作

种业是农业的“芯片”，科研投入和创新能力与新品种的研发直接挂钩。“十四五”时期，我国农业进入新阶段高质量发展，要立足于筑牢国家种业安全底线，要强化品种试验能力建设和提高品种试验整体质量水平。严把审定、试验和标准“三道关”，提高审定标准的导向性、规范性、时效性，快解决品种同质化突出问题［18］。建立国家省两级试验审定协调机制，强化联合体和绿色通道试验监管，尤其是联合体试验监管。一是优化品种审定制度，完善区试审定评价标准，强化育种导向，兼顾经济性、优质性、适用性；二是提高品种审定门槛，增强品种评价的规范水平，加快品种审定由“数量”转向“质量”； 三是统筹新旧品种管理，健全品种退出机制，助力加快品种更新换代。

0. 加强耕地保护和基础设施建设

藏粮于地，保护耕地面积。政府应该充分发挥在城镇化与工业化发展中的规划作用，确保耕地保护红线不可逾越，以及在农村土地问题上的调控作用。明确耕地利用优先次序，土地要规范占用，集约使用，提高占用耕地的门槛， 切实控制非农占地数量，全面落实永久基本农田特殊保护制度，长期稳定住耕地面积，防止因耕地面积下降引起粮食总产量的较大波动，尤其是保障稻谷、

小麦、玉米三大谷物的种植面积。坚决防止耕地“非粮化”倾向，为粮食安全打下坚实基础［40］。

藏粮于技，走依靠科技进步、提高单产和集约化的内涵式发展道路，努力提升耕地质量，加大农业基础设施投入。耕作制度要因地制宜，提倡用养结合、实施保护性耕作技术，以提高单位面积和土地产出能力。要加强农业基础设施建设，兴修水利、提高机械化，实施沃土工程，稳定高产耕地质量并对中低产田改良、开垦荒地、旧耕地复垦，实现耕地占补平衡［41］，降低农业面临的污染，改善耕地的质量环境；增加粮食生产中的科技投入和改变经营方式，科学施肥、合理用药，改善土壤结构，提高土壤养分，实现粮食生产的优质、高产、生态、安全［42］。

0. 培养知农爱农高素质人才队伍

农业生产者是保障粮食安全的第一线，保证国家粮食安全就必须“藏粮于民”；加快培养数量充足、结构合理、素质优良的爱农人才队伍，壮大人才兴粮中坚力量［43］，从根本上改善目前我国农业劳动力在结构不合理和数量上缺乏青壮年劳动力以及务农人员素质低下的现状。

首先，改变目前农业劳动力转移以大城市和中心城市为目的地的流动模式， 实施乡村振兴，推进新农村建设加快完善农村、农业基础设施建设，改善农户生产环境，增加农村就业机会并缩小与外出务工收入的差距，吸引流失劳动力返乡以稳定农业劳动力，提高粮食生产队伍的数量，减少农村耕地抛荒的数量和规模。其次，要提高在农业生产队伍中爱农高素质人才的比例。一方面，依托农业高校通过田间、学校、科研机构以及下乡培训等多种方式发展农村基础教育、职业教育，重农业人才的培养和专职农民的培育和扶持［44］，让农业生产的劳动者知农爱农，逐步接受新型粮食生产方式，提高农业生产效率。另一方面，鼓励人才下乡，尤其要鼓励具有农学背景高学历人才投入农业生产当中，补齐目前我国粮食生产高等人力资源短板，提高粮食生产队伍的质量，鼓励他们回到农村、扎根农村，用自己所学所知为我国粮食安全做出贡献。

0. 推进农业经营新模式探索

新型农业规模经营是实现中国特色农业现代化的重要路径。党的十九大明确提出了“实现小农户与现代农业发展有机衔接”［45］。“十四五”时期， 要积极推进粮食生产集约化、产业化，探索农业经营新模式———农民合作社， 加快构建以新型农业经营主体为主体，小农户为基础，利益联动的立体复合型

现代粮食生产经营体系，推进土地规模化转向服务规模化，鼓励小农户通过多种合作形式发展家庭农场，支持发展粮食生产专业大户，培育粮食龙头企业， 逐步形成适度规模经营为导向的多种经营方式共同发展［46，47］。

0. 健全农业相关金融服务体系

随着传统和分散的农业生产方式的逐渐转变为集约化、大规模化的生产结构，与此同时，粮食生产成本不断抬升与农业基础竞争力薄弱，粮食安全对资金的需求发生显著变化，“十四五”时期粮食安全发展需健全农业相关金融服务体系。

一是以保障农民收入为原则，合理提高粮食价格。应加大财税扶持力度， 合理确定补贴范围，完善农业生产补贴制度与粮食价格机制，保证农民收入。同时，扩大农业补贴覆盖面、提高补贴的时效性和精准性、加强补贴资金的监管力度，保护粮农利益、调动种粮积极性。二是完善市场融资结构、优化农村金融机构布局和拓宽农业融资渠道［48］，积极引导资金流入农业生产，建立协同创新、动态调整、合作共赢的补贴、保险与贷款“三位一体”机制；发展多元化、立体式的农业保险，使农户在粮食生产加工、收购仓储、物流等各环节都能享受金融服务。综合运用粮食生产者补贴、保费贴补、贷款利息优惠等政策健全产量保险、全成本保险、收入保险、指数保险等相关农业金融服务体系［23］。

0. 加大粮食生产政策支持力度

随着国际粮食贸易环境复杂多变及国内市场对粮食品种多元化的需求，在“十四五”期间我国应加大粮食生产政策支持力度，建立有效、灵活、规范、完善的农业支持政策体系，以确保粮食供给的数量和质量满足国内外市场需求。

首先，依照我国粮食生产需求加大对杂粮作物种植扶持力度，保护和提高小杂粮种植户的利益和积极性，均衡当前我国粮食种植结构，以满足国民对多元化粮食的需求；其次，政府实施有效激励、问责机制，尽快出台《粮食安全保障法》并完善相关配套法律法规的制定，建全国家粮食安全保障法律法规体系。最后，构建种粮补贴与市场规律相结合的粮食安全保障政策，一是增强粮食补贴弹性，构建补贴与市场规律相结合的粮食安全保障政策，即统筹考虑品种差异、市场价格波动，实施差别化政策，使得补贴效益达到最大化，加大粮食作物的保险推广二是优化粮食生产者补贴政策，提高补贴精准性，种粮补贴应切实补助给真正从事粮食生产的农户和新型经营主体，三是优化最低收购价

政策，调整稻谷、小麦最低收购价及玉米临时收储价，合理的价格水平有助于减少粮食市场的扭曲［49］。

4. 展望

“十四五”时期是迈进全面建设社会主义现代化的关键时期，也是我国深化农业供给侧改革、农业农村工作由脱贫攻坚转向乡村振兴关键期。进入“后疫情时代”，随着全球粮食贸易和国际政治经济局势不确定因素的增加，中国应立足基本国情，在世界粮食生产贸易大环境下，坚定不移的走“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的中国特色粮食安全之路，推动粮食安全治理体系和治理能力现代化，努力构建粮食对外开放新格局。

“十四五”时期我国粮食安全形势与战略思考

崔奇峰

党的十八大以来，党中央提出了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。“十三五”期间，我国粮食生产能力继续增强，供给结构不断优化，储备水平明显提升。但也要深刻认识到，未来国内粮食安全依然面临粮食供需“紧平衡”、生态资源要素约束增强、国内外市场衔接不紧密等突出问题。“十四五”时期是全球化秩序重建与国际分工出现新动向的时期，也是衔接“两个一百年”奋斗目标的第一个五年规划期。国际经济贸易环境和多边关系不确定性概率增大，“灰犀牛”事件、“黑天鹅”事件层出不穷， 迫切需要重塑粮食安全战略导向、全产业链协同思维和全球化视角。以高质量发展协调好坚守粮食安全底线和确保种粮收益的关系，提高粮食供给体系质量， 充分调动种粮主体的积极性；做好国人吃得饱、吃得好与农业资源永续利用的制度协调。以“全产业链思维”推进“产购储加销”一体化，延伸粮食产业链、提升价值链；协同提升安全、营养、健康粮食制品供给能力。把握百年未有之大变局战略机遇，利用国际国内两个市场、两种资源，全面提升中国粮食安全保障能力，并在确保粮食安全的前提下，为消除全球饥饿贡献中国智慧和中国力量，维护、促进世界粮食安全。

一、“十三五”保障国家粮食安全的成就

党的十八大以来，我国粮食发展取得了巨大成就，在政策扶持、综合产能、加工物流、储备调节等方面系统谋划、协调跟进，粮食产量已连续5年达到1.3 万亿斤以上，粮食安全保障能力再上新台阶。

（一）粮食支持体系越来越完善

粮食生产补贴和价格支持等政策对保障国家粮食安全发挥了重要的支撑保障作用。2016年，我国全面推进“三项补贴”改革，将粮食直补、农资综合补贴和良种补贴合并为农业支持保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。同时，在内蒙古自治区和东北三省按照“市场定价、价补分离”的原则，将以往的玉米临时收储政策调整为“市场化收购”加生产者补贴的新机制，更加强调市场机制的调节作用。

2018年我国调整了粮食最低收购价政策，通过释放价格信号来鼓励优质粮

食生产。2018年在部分产粮大县试点探索粮食作物完全成本保险和收入保险， 是中国农业保险由“保成本”迈向“保收入”的关键一步。除此之外，对全国新增千亿斤粮食能力田间工程、大型灌区续建配套和节水改造等农田水利设施给予重点支持。与近年国际市场粮价几次“过山车”式的大幅波动相比，我国粮价总体保持平稳，在合理区间内小幅波动，一系列的补贴及价格支持措施对保障国家粮食安全、促进经济持续健康发展和维护社会和谐稳定发挥了重要作用。

（二）综合生产能力实现历史性跨越

“十三五”以来，以提升粮食产能为目标，持续加强农田基础设施建设， 高标准农田建设、农业科技、物质装备、信息化水平不断进步，有效改善了粮食生产条件。截至2019年，全国农田有效灌溉面积达10.17亿亩，较2015年增加2.95%；有效灌溉率为56.51%，较2015年提高1.62个百分点；节水灌溉面积占有效灌溉面积的比重为53.28%，较2015年增长了6个百分点。“十三五”期间，全国高标准农田建设稳保4亿亩，其中2018年建设了8000万亩，是2015年的2.88倍。农业科技进步贡献率持续提高，2019年达到59.2%，较2015年提高3.2个百分点。2019年，全国农机总动力10.0亿千瓦，虽然低于2015年的11.2亿千瓦，但全国农作物耕种收综合机械化水平大幅提高，由2015年的63%上升到2019年的70%， 小麦、水稻、玉米三大主粮耕种收综合机械化率超过80%。综合生产能力不断巩固提高，助力粮食产量再上新台阶。2016-2019年，中国粮食总产量均值为6.61 亿吨，较“十二五”时期的6.26亿吨提高了5.53%。人均粮食占有量稳定在世界平均水平以上，2016-2019年，中国人均粮食占有量均值为475公斤，较“十二五”时期的460公斤提高了3.3%，持续高于世界平均水平。2016-2019年，我国粮食单产达到5621公斤/公顷，较“十二五”期间增长了4.1%。

（三）加工与产业经济活力持续释放

粮食加工业产业规模和综合效益增速明显，2018年末，全国纳入粮食产业经济统计的2.3万户企业，工业总产值突破3.1万亿元，较2015年增长24%；2018 年，全国各类涉粮企业加工转化粮食5.5亿吨，粮食加工转化率达到83%，2020 年预期提高到88%。从质量效益看，2018年粮食深加工和食品加工行业产值增幅分别高于全行业平均水平3.8个百分点和10.7个百分点，销售利润率达到6.9%。粮食加工科技自主创新能力显著增强，国家在专用粉、大米、玉米、植物油等加工领域的核心设备、智能化控制、综合利用设备等方面加大研发投入，粮食

加工设备设计理念、制造水平、智能化及配套化水平都得到快速发展，从单机到成套系统、从手工到智能化，开始有计划地升级改造，加快自主创新步伐， 取得了显著成效。绿色优质粮油产品供给增加，2017年启动实施了“优质粮食工程”，中央财政连续三年投入奖励资金197亿元，撬动参与社会资本450多亿元，推动粮食产业经济实现高质量发展。各地加工企业积极联动农户发展优质粮源基地，2018年全国产业化龙头企业建立优质粮源基地6700多万亩，有效带动了1200多万关联农户创业、就业，产业活力不断得到释放。

（四）收储调节能力得到极大提高

以去库存和市场化改革为重要内容的现代仓储物流及收储轮换制度得到长足发展。物流快速增长、业态更加多样，提高了粮食流通能效。2017年，全国粮食物流总量达到4.8亿吨，较2015年增长31.51%；其中跨省物流量为2.3亿吨， 较2015年增长39.39%。粮食物流骨干通道全部打通，公路、铁路、水路多式联运格局基本形成，原粮散粮运输、成品粮集装化运输比重大幅提高，粮食流通效率稳步提升①。储备粮收储机制沿着“市场化+宏观调控”方向前进。“十二五”时期粮食收储的典型特点是政策性收购，特别是2014-2015年，中储粮每年收购量都在1亿吨以上，最多时年收购量约占全国粮食商品量的40%。2016年， 以取消玉米临储政策为标志，粮食收储制度改革持续深化，这是政策性粮食储备过渡到以去库存为主的阶段，玉米、大豆、油菜籽等陆续退出政策性收购范围，政策性收购保留的水稻、小麦也在按照市场化方向增加价格弹性。

（五）初步建立起符合本国国情的粮食应急保障体系

面对新冠肺炎疫情大考，粮食应急保障体系的“三道防线”发挥了积极作用。我国有充足的原粮储备；在人口集中的大、中城市和价格易波动地区建立了满足10-15天的成品粮储备；布局应急加工企业、应急供应网点、应急配送中心和应急储运企业。目前全国共有粮食应急供应网点44601个，应急加工企业5388家，应急配送中心3170个，应急储运企业3454家②。强大的应急企业加工能力，加之充足的原料储备、适度的成品粮储备，能够确保在应对疫情期间粮食供应充足③。

“十三五”时期，我国粮食支持体系日益完善，粮食安全形势持续向好， 加工业快速发展，收储调节能力极大提高，应急保障体系更加成熟，为“十四五”时期保障国家粮食安全打下了坚实基础。

二、“十四五”保障国家粮食安全面临的新形势

“十四五”时期，将是中国发展变革的5年、突破的5年，也是外部环境越发严峻的5年、闯关的5年。粮食行业既面临严峻挑战，更蕴含发展机遇，需要准确把握“十四五”时期国家粮食安全面临的新形势。

（一）提升粮食安全保障水平和能力的攀登期

随着人口持续增长、城镇化进程加快、居民生活水平提高，在2030年我国人口峰值（14.5亿）到来之前，粮食需求还会刚性增长。居民食物消费结构升级加快，对动物性产品以及饲料粮消费需求持续增长，供求的结构性矛盾会进一步凸显。若不考虑人口结构变化，至2025年，口粮消费量将增加到2.86亿吨峰值，饲用粮会持续增加④。2018年全球粮食已显现出由宽松转为趋紧的势头， 饥饿问题渐趋恶化，全球仍有8.2亿多人挨饿⑤，对2030年实现“零饥饿”目标带来了巨大挑战。加之新冠肺炎疫情下国际粮食安全危机的余波难以在短期平息，粮食行业既要继续化解突发公共事件带来的后续考验，又要在资源约束条件下，从全局和战略高度谋划“紧平衡”状态下确保国家粮食安全的长远对策。

（二）完善粮食支持政策和方式的深化期

稳面积、稳产量，最终要靠稳政策、稳收益。粮食产量和种粮收益矛盾持续增加，需要继续加大对粮食产业发展的财政支持力度，切实维护好粮食生产者、经营者和消费者的利益。全面提升粮食支持政策的效果，要优化支持方式， 重点支持粮食产业信息化和现代化建设，全面提升粮食产业的带动力；补贴粮食作物农业保险并扩大试点范围，发挥农业保险强农、惠农的积极作用。扶持政策对重点区域有所侧重，对粮食生产功能区通过差别化、定向化扶持政策， 既要突出主产区产能优势，也要充分考虑主销区和产销平衡区的粮食生产责任， 引导非主产区更好地保护和提升粮食产能。

（三）推进粮食供给侧结构性改革发展的变革期

随着城镇化进一步深化，人口老龄化程度不断加深，食物消费继续升级将带来叠加效应，部分粮食供过于求与有效供给不足将继续并存。居民口粮消费会在到达峰值后逐步减少并趋于稳定，而肉蛋奶等农产品消费增长会带来饲料粮需求增加，多元化、绿色化、功能化、特色化、品牌化农产品消费需求将日益增长。亟需继续深化粮食供给侧结构性改革，优化种植结构，解决国内优质粮源欠缺问题；重点解决粮食领域农药和化肥过量施用、粮食陈化等食品安全隐患，确保更高质量的粮食产品供给。开拓粮食的多功能性，突出区域农产品的差异化优势，构建粮食产业品牌体系，满足消费者多样化需求。

（四）激活粮食产业经济活力的关键期

目前我国“产购储加销”各环节发展不平衡、不充分，产业融合度低、一体化程度弱等传统问题依然存在，是“十四五”时期粮食安全必然会面临的挑战。同时，消费结构升级对全产业链协同下安全、营养、健康粮食制品供给能力的需求将更为迫切；随着国际合作不断深化，引进国际先进加工、仓储等技术设备为产业升级提供了良好的硬件基础；收储、流通等领域的深化改革为推进粮食产业转型升级提供了机制保障；国家创新驱动战略下的科技要素支撑为粮食产业发展提供了新动能，对“十四五”时期粮食产业带来多重红利。面对挑战，要把握机遇，强化粮食加工转化的引擎作用，推动仓储、物流、加工等粮食流通各环节的有机衔接，稳步增加绿色优质粮食产品的有效供给，实现粮食产业经济高质量发展，全面激活粮食产业经济活力。

（五）打造全球粮食命运共同体的机遇期

我国粮食“紧平衡”状态在短时期内难以彻底改变，国际战略环境也将发生颠覆性变化，我国粮食市场将成为世界上规模最大、最有潜力、不可替代的市场。要继续通过国际市场的调剂作用，拓展多元化进口渠道，有效防范化解国际市场风险。以应对新冠肺炎疫情为契机，主动为全球粮食发展搭建公共贸易平台，打造高水平国际粮食供应链，继续增强国际粮食市场话语权，推动全球粮食安全治理朝着更加公平合理的方向发展。维护全球粮食安全，彰显大国担当。2018年，有来自53个国家的超过1.13亿人经历了严重饥饿，亟需紧急粮食、营养和生计援助①。中国要携手世界推进粮食事业破解全球饥饿问题，加强粮食生产技术合作和输出，帮助低收入、贫困国家提升粮食安全保障水平， 维护全球粮食安全。

三、“十四五”粮食安全面临的挑战和问题判断

“十四五”时期将是我国粮食安全既面临传统问题约束，也将面临新挑战的关键时期。在确保粮食安全的传统问题上，主要是粮食生产成本持续上涨、种粮收益持续走低，粮食产业竞争力较弱，稳定农民种粮积极性的压力逐渐增大；粮食支持措施的市场干预程度不断加深，支持政策的边际效应不断下降， 国际贸易争端风险显著增加，支持政策的空间进一步收窄。这些“陈疴痼疾” 的约束将会在“十四五”时期进一步收紧，需要持续关注。与此同时，我国面临的国内外宏观经济环境会更加复杂。我们更要注意到，过去粮食产量连年增长掩盖了一些新的问题，粮食发展的内外部风险正在不断加深。

（一）保障粮食安全的外部环境错综复杂

1. 需求结构转型给粮食供给带来新要求

从数量看，国内粮食供给充足；但从质量看，随着产业转型升级，企业对优质粮食需求增大，现有粮食质量难以满足加工企业的需求，品种结构性矛盾和质量问题越来越明显，突出表现为供给难以适应粮食需求结构转型的新变化。居民收入水平越高，恩格尔系数越低，尽管食物消费量不再显著提高，但高质量、高蛋白食物消费逐渐增加。2018年我国人均直接粮食消费127.2公斤，较“十三五”末期的134.5公斤，减少7.3公斤。同期猪肉消费量增加13.4%，牛肉消费量增加21%，羊肉消费量增加30.82%，禽类消费量增加7.7%，鲜瓜果消费量增加17.2%，坚果消费量增加13%。居民食物消费中粮食等主食消费量大幅减少，肉蛋奶等动物性食物消费量明显增加，膳食结构已经从以植物性食物消费为主转变为以动植物食物消费为主，且营养搭配更加科学（周晓雨等，2018）。“十四五”时期人民生活水平总体将达到更加富裕的水平，中等收入人口比重持续上升（胡鞍钢等，2019），食物需求结构转型将加速（武拉平，2019）。但目前国产粮食品质越来越难以满足市场的需要。强筋小麦的短缺非常明显，目前市场对优质小麦需求量为600万-800万吨，而国产优质强筋小麦总量为350万

-450万吨。国产优质粳稻占比约为30%，优质籼稻占比约为10%（谌琴，2019）。本土研发生产的强筋小麦在品质上与国外优质麦还存在一定差距，不能完全满足国内企业加工需要，仍要依赖进口；另一方面，目前国内对动物产品的消费需求增速较快，将会带动国内养殖产业规模扩大、引致饲料消费持续增加，这将进一步加大对玉米、大豆等饲料作物的供应压力。目前我国豆粕生产主要来源于进口大豆加工，其中90%以上的需求依靠进口，国内大豆生产能力稳定在1000万吨左右，且以蛋白豆为主，因此豆粕生产所需的大豆缺口非常明显。玉米产量相对稳定，但随着临时收储政策取消、种植结构调整等原因，种植面积明显下降（魏后凯，2020）。

2. 增长动力转换与本轮经济下行带来新挑战

确保粮食安全离不开宏观经济环境和政府支持，“十四五”时期我国经济结构转型、增长动力转换、城镇化进程中出现的新变化，可能会改变当前的支持格局。我国经济已经从高速增长阶段转向高质量发展阶段，2015年以来经济增长率均在7%以下，目前增速还在继续下行，“十四五”期间经济增速大概率将跌破6%（马晓河，2020），甚至在5.5%左右（祝宝良，2019）。这将导致国

家财政收入下降，各级政府向农业农村增加公共投入变得越来越困难（马晓河， 2020）。从国家对粮食生产的支持力度上看，虽然总量一直在增加，但增量明显下降。以粮（油）大县奖励资金为例，2019年中央财政产粮大县奖励资金为447.86亿元，较上年增长5%；2018年比上年仅增长2.5%，大幅低于之前的增速。

2013年产粮大县奖励资金为319.2亿元、增幅为14%；而2012年为280亿元、增幅高达32.7%。粮食产业在财政创收方面属于弱势产业，在宏观经济增速放缓的背景下，地方抓粮的积极性可能进一步下降。虽然国家强调要增加粮食生产支持力度，但对地方而言，种粮不能带来税收，反而会加大财政投入。地方政府在财政收入下降、支出刚性增长和确保国家粮食安全的目标上，很容易把重点放在增加财政收入上面（魏后凯，2020）。除此之外，城镇化进程会慢于“十三五”时期，给实现适度规模经营、提高农业劳动生产率带来困难（马晓河，2020）。对于粮食这种收益持续降低且规模经济明显的作物，如果适度规模经营难以实现，将进一步降低规模农户的种粮积极性。

3. 国际市场频繁异动带来新的不确定性

世界面临“百年未有之大变局”，“十四五”时期我国的外部政治经济环境将会更加复杂，将会加大利用国际市场调剂国内余缺的成本，也可能会对我国粮食生产技术升级带来挑战。全球资本体系一体化过程正在分化断裂，贸易保护主义、民粹主义横行。全球政治经济形势波诡云谲，其中最大的挑战来自于美国对中国的战略遏制（胡鞍钢等，2019）。美国历来娴熟于使用“粮食武器”遏制“战略竞争对手”（冯维江，2019）。1949年中华人民共和国成立初期，美国就对中国实行包括粮食在内的全面封锁和商品禁运；1956-1962年，美国为控制老挝反对派势力，全面中断对老挝的大米援助；1965-1967年，美国因不满印度的农业、人口、汇率等政策，中断了向印度提供粮食援助的协议。新冠肺炎疫情以来，美国妄图通过不断煽动其同盟国加剧与中国的紧张关系，此举旨在降低我国在国际市场上的粮食可获得性，使我国建立海外粮食生产基地的难度加大。这可能会进一步加剧我国需求结构升级与供给不足的矛盾，加大国内资源环境压力。另一方面，自2018年中美贸易战以来，美国一直在打压中国的高新技术领域和先进制造业。其中的生物医药、农机装备、工业机器人、信息技术均属于中国农业现代化进程中不可或缺的重要元素与载体，关系到我国制造业的整体安全水平。中美贸易摩擦将使得我国在农业领域互联网、人工智能等高新技术和先进农机装备的可获得性降低，阻碍粮食生产智能化、机械

化、良种培育、数字农业等发展势头，可能影响粮食生产力继续提高、发展方式转型升级和农业现代化实现。在粮食贸易方面，中国在粮食市场开放上将面临较大压力，若美国的粮食及替代品再次大量进入中国市场，会进一步打击国内农民种粮积极性，在流通渠道层面，将造成更多洋粮入市、国粮入库，最终对国内粮食产业造成巨大冲击。

（二）保障粮食安全的内部风险逐步累积

1. 稳定粮食生产的资源要素紧缺加重

近年来，我国粮食连续丰收，很大程度上是以生产资源高强度开发利用和生态环境过度超载为代价。在今后的一段时期内，资源环境约束加强，粮食增产、稳产难度将进一步加大。2017年年末，我国耕地面积约20.23亿亩，较2012 年年末减少415.8万亩，主要原因是工业化、城镇化的占用。尽管采取了耕地占补平衡的措施，但新补充的耕地需要较长的熟化时间。全国耕地后备资源潜力面积仅为8029.15万亩，其中零散耕地后备资源面积为5197.08万亩，占比高达64.7%，开发利用成本高。后备耕地总量中有64.3%是荒草地，12.2%是盐碱地，

8.7%是内陆滩涂，8%是裸地，受生态环境制约大，开发利用的制约因素较多①。与此同时，由于过度开垦和耕作技术不当，耕地质量下降的问题也较为普遍， 直接影响农业生产能力。全国质量等级在4-6等的耕地面积为9.47亿亩，占耕地总面积的比重高达46.81%。在7-10等的耕地面积为4.44亿亩，占比达到21.95%， 其中6等耕地面积较2014年增加约3000万亩，这部分耕地基础地力相对较差，生产障碍因素突出，短时间内很难得到根本性改善。除了土地资源外，水资源也对粮食生产造成制约。过去为保障粮食生产，一些地区过度开发利用水资源， 造成地表水过度开发和地下水超采，对粮食主产区的自然资源结构平衡带来很大影响。华北平原大粮仓每年超采地下水100亿吨，目前已超采高达1000亿吨， 成为世界最大的漏斗区，不少区域出现地面大片沉降等问题，不再适合种植粮食。产粮大省黑龙江省地表水资源相对丰富，但利用率极低，地下水也明显超采。随着工业化、城镇化快速推进和新一轮退耕还林、还草、还湿等生态工程的启动实施，耕地面积将进一步减少，水资源约束也会进一步收紧，目前不可持续的粮食生产方式必将威胁到长远的农产品供给安全。

2. 应对抗病虫害和灾害的难度增强

尽管我国水旱灾害治理获得显著成效，成灾面积明显下降，但近年来受冷冻灾害、风雹灾害影响逐渐扩大。2018年全国冷冻灾成灾面积达2805万亩，为

2010年以来的最高水平，是2017年冷冻灾成灾面积的6倍。2018年全国风雹灾成灾面积为2322万亩，较2017年增加465万亩。相比2019年，2020年全国农业气象年景总体偏差，区域性、阶段性旱涝灾害并存。未来全球气候变暖将持续，由此带来的异常气候和极端天气将持续，加剧了粮食生产的不确定性。异常气候会加剧病虫害防控压力，例如2019年年末的异常强降水是非洲之角地区发生大规模沙漠蝗灾的重要因素之一。外来虫害入侵态势瞬息万变、难以预料，加之传统病虫害高发，给我国稳定粮食产量带来诸多不确定因素。除了沙漠蝗来势汹汹以外，对草地贪夜蛾的影响也要引起高度重视。

2019年入侵的草地贪夜蛾已在我国定殖，虫口密度明显增加。根据全国农作物病虫害监测网调查和专家会商分析，预测2020年全国草地贪夜蛾呈重发态势，发生面积在1亿亩左右，发生区域占玉米种植区面积的80%以上，并有迁入东北春玉米区的可能，“十四五”时期爆发灾害的几率非常大。过去我国在粮食病虫害控制方面取得了一定成效，病虫害造成的粮食实际损失从2010年的1621万吨下降到2017年的1195万吨，但近年来传统病虫害的发生程度和范围在逐渐扩大。境内外虫源地冬春季温度偏高，助长了害虫和病菌的繁殖，可能导致水稻“两迁”害虫、二化螟、稻瘟病等老病区和易感地区偏重发生。小麦赤霉病和条锈病流行风险依然很大，气候异常带来冬春降水偏多，给两类病害发生蔓延创造了条件。

3. 粮食区域性供求失衡的局面加剧

区域供需平衡一直是国家粮食安全的关键环节，我国粮食区域供需不平衡问题十分突出。很多区域粮食自给率快速下降，一些粮食主销区产销缺口在增加，过去的产销平衡区正在退化为销区。通过测算，2000年我国11个粮食产销平衡区粮食平均自给率为90.4%，到2018年仅为67.3%；粮食主销区省份的平均自给率也从2000年的51.2%下降到2018年的17.1%。从省级层面看，2000年粮食自给率维持在100%的省份有17个，至2018年下降到9个。销区省份中，浙江、福建、广东的粮食自给率下降幅度均在65%以上。在粮食生产区域集聚效应逐渐显现的情况下，省际间大规模调运和区域调剂成为常态。然而，主产区的集中系统和粮食需求地的分销系统还不足以实现大规模粮食快速通达（毛学峰等， 2015），流通隐患比较突出。历史经验表明，区域供求平衡短板往往会辐射发展为系统性的粮食不安全问题。20世纪90年代以来几次粮食市场的较大波动， 大多是在供求总量有保证的情况下，因地区间供求不平衡引发整个市场紧张（郭

玮，2005）。过去粮食产量连续增长的乐观景象掩盖了粮食安全的新问题，粮食区域供需保障问题正在不断凸显，在风险挑战加大的发展新阶段，迫切要求加强区域供需保障能力、完善区域保障的制度设计。

四、“十四五”确保国家粮食安全的战略目标与着力点

中国要适应“十四五”新形势，把握战略机遇，尊重客观国情粮情，调动各方积极性，形成与粮食生产大国、消费大国、贸易大国战略地位相适应的高水平、高质量、高效能的国家粮食安全保障体系，由粮食大国向粮食产业强国迈进。

（一）高质量粮食生产能力建设

要促进粮食生产能力建设与可持续增长，使粮食增产从“靠耕地”转向“靠科技、靠绿色”，种粮增收从“靠产量”转向“靠质量”。

1. 藏粮于地

耕地是粮食生产的根本，“藏粮于地”关键要有足量适宜耕作的土地。要继续坚持“量质并重、保控结合”的理念，除守住耕地数量红线外，还要对照耕地不同等级，因地制宜，精准施策。在6.32亿亩基础地力较高、障碍因素不明显的1-3等耕地区域，推广种养循环技术，强化生态保护；在9.47亿亩基础设施条件较好、今后粮食增产重点的4-6等耕地区域，重点突破耕地质量、提升关键技术，加大退化、污染、损毁农田改良和修复力度，建立耕地污染预警机制； 在4.44亿亩基础地力较差、生产障碍因素突出的7-10等耕地区域，重点加强农田基础设施建设。

2. 藏粮于技

“藏粮于技”战略的核心是不断创新粮食增产技术。以生产需求为导向， 加强粮食科技创新，确保核心关键技术自主可控。聚焦育种技术、智能装备技术、降耗增绿技术和信息技术四大方面，围绕生物育种核心关键技术、现代育种技术体系，提升优质粮食作物种业水平；突破绿色农药、绿色高效肥料、可降解农膜等产品创新与产业升级关键技术，实现“降耗增绿”，推动粮食产业高质量发展；研发农机装备智能技术，推进主粮作物全程机械化，提高土地生产率；发挥大数据技术在应对自然灾害、病虫灾害等方面的作用，有效降低成灾率。完善粮食科技推广体系，打通科技创新的“最后一公里”，加快科技成果推广和应用，将科技真正转化为粮食生产力。

3. 还益于民

农民是粮食生产的主体，提高其种粮积极性的核心是提高种粮收益。通过项目示范带动社会化技术服务，大力推广节水、节地、节工、节种、节肥、节药、节膜等技术，降低粮食生产成本。推广高产高效的种植模式，提高种粮收益；扩大主粮作物完全成本保险和收入保险覆盖范围，提高农民止损增收能力； 深化粮食优质优价的政策制度设计，以优质优价促进农民增收，充分调动其粮食生产的积极性和主动性。

（二）高效能储备调控能力建设

1. 提升仓储管理能力

从目前我国仓储设施状况看，中央一级仓储设施比较完备先进，地方的仓储设施明显落后，有些地方的仓储设施严重老化，甚至依然沿用20世纪50-60年代建设的“苏式仓、马步梁”；西部省份的部分国有粮仓仍靠木梯、绳索上下。在社会化仓储方面，除了少数规模性企业有成品粮存放仓库之外，大多数粮食经销商没有完备的仓储设施。要确定与服务宏观调控、调节稳定市场、应对突发事件和提升国家粮食安全目标相适应的粮食储备功能和规模；改造和建设现代化粮库，提升粮食仓储智能化、标准化和信息化水平，加强信息共享平台建设。优化粮食物流园区布局，建设一批集粮食仓储、加工、物流、配送和公共信息服务平台于一体的产业集群，开拓一批粮食进出口物流通道和重要散粮物流节点。

2. 完善区域粮食保障能力

“十四五”期间，要在压实主销区和产销平衡区粮食生产责任的基础上， 明确其粮食面积底线和自给率，承担应有的粮食安全责任，降低主产区压力。把确保粮食自给的目标和发展粮食生产的相应举措，纳入地方经济社会发展长期规划中，严格督办地方政府抓粮完成进度，充分体现出中央粮食生产政策的要求和方向。完善跨区域供应链，不仅要在主产区建成集粮食仓储、物流、加工为一体的产业链，还要加强产销区对接，鼓励主销区在主产区异地储存、加工粮源，缓解旺季运输矛盾，提高主销区粮食供给保障的稳定性。

3. 打造应急保障体系

充实成品粮应急储备，科学调整应急储备的品类、规模、结构，优化粮食应急供应、配送、加工网点布局，改建扩建一批规范化的粮油配送中心、粮油应急加工企业和应急供应网点，形成布局合理、设施完备、运转高效、保障有力的粮食应急供应保障体系。强化应急处置功能，要在关键时刻调得出、用得

上。加快建立健全涵盖国家、省（自治区、直辖市）、市、县四级的粮食安全监测预警体系，全面提升粮食应急供应保障水平。

（三）全产业链粮食产业经济建设

1. 推动粮食产业转型升级

围绕“粮头食尾”、“农头工尾”，充分发挥加工企业的引擎带动作用， 加深“产购储加销”一体化融合程度，延伸粮食产业链，提升价值链，构建从田间到餐桌的全产业链。以粮食产业园区和区域特色粮食产业为基础，依托粮食主产区和关键粮食物流节点，科学合理布局，推进粮食产业向优势产区集中， 打造一批优势粮食产业集群。增加专用米、专用粉、专用油、功能性食品的有效供给，促进居民膳食多元化。支持粮食加工转化企业对米糠、稻壳、碎米、饼粕等副产品的深度开发，引导粮食企业多途径探索粮油副产物循环利用，积极发展饲料加工和转化，顺应畜禽养殖发展需求，优化食品供给结构。

2. 深入社会化服务体系建设

建立专业化粮食服务中心，从产前的生产资料供给、技术咨询，到产后的粮食清理、干燥、储存、加工、销售、质检等服务，实现社会化服务环节的全覆盖。打造“一站式”社会化服务中心，创新服务模式。

3. 加快粮食安全保障法律立法

国家应尽快出台《粮食安全保障法》，修订《粮食流通管理条例》，组织起草粮食储备安全管理条例，配套修改完善相关规章制度；支持做好相关立法， 逐步建立国家粮食安全保障法律法规体系，保障粮食安全走上法制化轨道。

（四）高水平国际供应链管理能力建设

1. 拓展进口来源和方式多元化

从进口结构看，粮食安全观考虑的是减少对单一大国进口的依赖，扩大进口来源国，充分利用好“朋友圈”中的资源和市场，适时在国际市场购买缺口量大的粮食品种，调节进口结构，形成长效机制。遵循共商共建共享原则，走出国门建设粮食生产基地或投资粮食加工企业，与当事国形成利益共同体。

2. 积极参与世界粮食安全治理

要积极参与联合国粮农组织、世界粮食计划署等国际组织的倡议和活动， 为解决全球饥饿问题彰显大国担当，更好地维护世界粮食安全。在确保本国粮食安全的前提下，依据世界贸易组织规则及中国加入世界贸易组织时的承诺， 积极与世界主要产粮国分享中国巨大的粮食市场。培养具有世界影响力的“大

粮商”，为全球粮食发展搭建公共贸易平台，打造高水平国际粮食供应链，开展高层次粮食对外合作，在全球粮食安全治理中彰显中国力量。

五、“十四五”高水平阶段保障粮食安全的政策趋向

“十四五”期间国内经济转型加速、向现代化迈进。要牢固树立“坚持要把饭碗端在自己手里，而且要装自己的粮食”的指导思想，坚持“底线思维”， 加强供给端管理，保持粮食总量安全，优化政策结构，用好“两个市场”和“两种资源”，形成生产能力强、供给结构化、调控效能高、产业有活力的粮食安全新格局。

（一）高度重视国家粮食安全战略问题

一是落实国家粮食安全战略。面对新冠肺炎疫情大考，我国粮价稳定、市场有序，再次彰显了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑” 的国家粮食安全新战略的正确性，为应对风险奠定了基石。保障粮食安全，要毫不松懈地贯彻落实习近平总书记关于粮食安全的指示精神，强化粮食安全意识，备豫不虞，藏粮于心，将“中国碗”装得更满、端得更稳。二是加快构建新时代国家粮食安全保障体系。坚定不移地全面深化粮食体制改革，使市场在资源配置中发挥决定性作用，加强粮食宏观调控能力，构建更有效率、更可持续的粮食安全制度体系。以强化“米袋子”省长负责制考核为抓手，建立约束性指标，强化责任监督，完善粮食安全责任体系。加快制定和修订粮食安全相关法律，经国序民，正其制度，健全粮食安全法律法规体系，加快推进依法治粮。三是将粮食区域保障提升至国家粮食安全战略层面。保障粮食安全是各级政府共同的责任。要坚持全国一盘棋的粮食安全战略全局观，建立健全中央和地方粮食安全分级责任制，增加中央粮食事权和支出责任，把粮食区域保障要求上升到国家战略层面，分区研究加强粮食生产能力建设，明确主产区、平衡区、主销区各自在粮食安全保障方面的责任和权利，主产区要多产粮，为国家粮食安全挑重担，平衡区要保障饲料用粮和稻谷小麦全口径用粮两个“基本自给”，主销区要保障一日三餐口粮消费的“完全自给”，共同筑牢粮食安全压舱石。

（二）推动财政对粮食生产投入稳定增长

一是稳定增加财政一般公共预算粮食投入。要加大财政支持粮食安全的投入占比，逐步改变粮食投入基数偏小、财政中粮食投入占比偏低的问题。完善财政粮食投入的管理机制，以保障粮食安全为靶向目标，明确各级财政一般公

共预算支出的责任，整合粮食投入资金。二是以“新基建”筑牢粮食产业设施基础。抓住当前“新基建”的重大机遇，加大对粮食领域“新基建”的投入， 用于加速粮食数字化、智能化、设施化建设，加大对城乡分布式冷链、智能供应链体系、规模工业化生产基地、智能化粮食存储设备建设的支持力度，推动物联网技术、人工智能技术等关键技术在粮食产业中落地，推动粮食产业信息化发展提升粮食产业转型升级动力，有效提高应对各类风险挑战的防御、恢复和发展能力，为粮食安全高质量发展注入新动能。三是进一步增加产粮大县的奖励资金规模。完善对粮食主产区的奖补机制，扩大对产粮大县的奖励规模， 建立与商品粮挂钩的奖励机制，按理论上可调出的商品粮数量确定奖励资金体量。取消产粮大县支农项目的地方资金配套政策，加大一般性财政转移支付力度，增加粮食加工企业税收地方留成比例，补偿产粮大县为发展粮食生产所减少的财政税收和牺牲的部分机会收益，保障产粮大县经济上得实惠，社会上有发展，从而调动地方政府重农抓粮的主动性。

（三）创新粮食支持政策与方式

一是充分依靠多层次资本市场，引导社会资本进入粮食安全领域。利用中央增发专项债的契机，将粮食产业振兴专项债列入发行支持范围，明确地方政府债券资金用于支持振兴粮食产业重点领域，建设农田水利基础设施、冷链物流设施、资源整合与保护生态项目，加快补齐粮食产业发展短板。二是根据《社会资本投资农业农村指引》，创新全产业链开发、区域整体开发、政府和社会资本合作，设立粮食产业振兴基金等投融资模式，建立动态调整、协同创新、多方共赢的投资、融资机制。完善粮食风险基金政策，通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，调动社会资本投资粮食产业的积极性、主动性，引导社会资本稳妥有序地进入粮食产业，赋能粮食安全。

（四）进一步发挥金融保险兜底保障网作用

一是构筑补贴、保险与贷款“三位一体”的联动支持体系。建立增量补贴政策与保险、贷款调控政策的协调机制，增量补贴主要用于保险、保费补贴、粮农贷款贴息，形成政策合力。全面总结产量保险、全成本保险、收入保险、指数保险等新型农业保险试点经验，以政策性保险为基础，分品种、分步骤地增强保险保障力度，逐步建立多层次、多品种的粮食保险体系，提高粮食生产经营者参保率和保险覆盖的密度和深度。综合运用粮食生产者补贴、保费补贴、贷款利息优惠等政策工具，鼓励信贷、保险机构加大金融产品和服务创新力度，

开展投贷保贴一体化投融资模式试点，推动建立粮食补贴、保险与贷款联动机制。二是优化“保险+期货”试点模式，结合地区优势品种，因地制宜，创新开 发针对不同产业特点适合不同地区生态情况的“保险+期货”产品，推进粮食产品期货期权上市，进一步提升粮食安全保障范围及水平。三是支持粮食主产区政府开展农业经营风险共担的普惠金融服务体系，推出免抵押、免担保、低利率、可持续的金融产品，逐步形成适合我国国情的多元化贷款体系，着力编织金融保险兜底网，充分发挥农业金融保险稳定器和减震器的功能。

（五）维护国际粮食供应链稳定

一是把握好“一带一路”建设契机，支持有条件的企业参与农业资源丰富、开发潜力较大的国家的农业综合开发，改善东道国农田水利设施，建设道路港湾、粮库仓储等基础设施，建立海外农产品生产、收购、仓储、加工、运输体系，建构全球粮食进口供应网络，开拓多样化粮食供给渠道。二是主动争取参与国际粮食贸易规则的修订改写，掌握话语权，促进形成农业国际合作新体系， 实现国际合作为我所用。持续提升国际合作能力，积极参与全球粮农治理，分享中国保障粮食安全的经验，为消除全球饥饿贡献中国智慧，维护、促进世界粮食安全。

我国粮食安全面临的主要风险与对策研究

王炫凯、曲宝成

一、引言

中国的经济和粮食安全一直以来就备受世界的关注。我国的粮食安全是事关国民生计和社会稳定的根本所在，也是一个事关国家政治和经济的发展，国家安全发展战略的重中之重。在新冠肺炎疫情的影响下，中国的粮食安全再次成为世界关注的焦点。

自新中国成立以来，中国共产党中央和国务院一直以来都很重视粮食的生产，把提高粮食产量作为目标。我国的粮食产量从1950年的13213万吨增加到2020年的66949万吨（13390亿斤），实现了我国粮食从供给不足到供给达到基本平衡的改变，推动了我国小康社会的发展和国民经济的稳定。虽然我国粮食产业目前的发展比较稳定，但粮食安全的风险依然存在。

2020年澳洲的大火已经烧了四个月，之后非洲的蝗灾也开始肆虐，最重要的就是新型冠状病毒在全世界的侵袭，在各种不可抗力的影响下，国际粮食贸易与粮食安全问题再次引发广泛关注。受疫情的严重影响，国际上有部分国家

（地区）陆续发布了粮食出口的禁令，联合国粮农组织称：这次病毒疫情或许将会影响一些国家和地区的粮食安全。本篇论文的研究目的是结合此次的疫情背景对中国粮食安全面临的风险进行研究，为中国新形势下粮食安全风险防范和政策制定提供参考。

二、粮食安全概述

（一）粮食安全的概念

粮食安全是指在任何时间任何人都能够获得足够的、安全的和营养的粮食， 来满足自身的膳食和保持身体健康的需要。[1]

（二）粮食安全的重要性

2020年10月16日是第40个世界粮食日，10月12日-18日为全国粮食安全宣传周，主题是“端牢中国饭碗、共筑全球粮安”。自从召开党的十八大以来，习近平总书记始终把促进我国粮食安全作为建设和治理中国特色社会主义的头等大事，并提出了一系列新的粮食安全观念，而且从根本上确立了我国粮食产业的新发展理念和产业发展安全战略，“饭碗论”“红线论”等多种具有中国特色社会主义粮食安全战略理论与实践相结合，开创出一条具有中国特色的粮食

安全道路，粮食安全为促进我国的长治久安做出了重要贡献，并且也为推动世界上其他国家和地区的粮食安全做出了重要贡献。[2]

粮食安全是维护我国国家安全的重要保障。“洪范八政，食为政首”。一个国家和谐稳定的发展基础是人民，而自古以来，民以食为天，食以粮为先， 因此我们想要实现国家稳定、和谐健康的发展，首要任务就是必须要保证粮食产业的安全。马克思曾经这样说过，“最文明的民族也同最不发达的未开化的民族一样，必须保证自己先有食物，然后才能去照顾其他事情。”因此，粮食安全同时也是我们维护国家安全的重要保障和基础，就像习近平总书记曾经说的一样，“中国有14亿左右的人要吃饭，吃饭才能生存，只要粮食不出大问题， 中国的事就能稳住。”[3]因此，粮食安全是我们维护我国国家安全的重要保障， 是使我们国家立足于世界民族之林的根基。只有粮食安全健康的生存和发展才真正能够有效推动我国国家经济健康快速的发展，任何生产都必须要讲究以人为本，所以，注重粮食安全更是在注重以人为本的发展思想和理念，粮食安全的发展才是我国国家富强的保障，这一点毋庸置疑。[4]

三、我国粮食产业的发展现状

新中国从成立到现在已经有70多年的时间，我国粮食生产得到了很大的发展，虽然中间有很多的波折，但是，粮食产业的发展还是总体向好，那现阶段我国粮食产业发展的现状如何呢？在阅读了相关文献之后，得出了以下结论：

（一）粮食生产核心区不断北移

经有关数据调查，2018年我国北方地区的粮食播种面积约占全国的58.2%， 总产量约占全国的58.4%，其中，粮食产量同比上升比较快的有我国的吉林省、河南省、山东省、黑龙江省，这几个省的产量分别在原有基础上提升了将近一倍，为全国粮食供给提供了基础。究其原因最主要的还是区域间经济发展不平衡。南方地区经济发展较快，以工业和第三产业为主，工业化和城市化进程使耕地面积缩小，而北方地区还是以传统的农耕产业为主，在一定程度上促进了北方粮食生产的发展。[5]

（二）粮食进口数量增加，且增幅较大

据我国海关统计，2017年粮食进口24571斤，为我国粮食进口创造历史新高， 而在2017年之后，两市进口虽然有所下降，但还是保持一个较高的水平，主要原因是因为国内价格不占优势，相较于国外的机器生产，国内的粮食生产大多还是以半机器化为主，高生产成本决定了高价格。[6]

（三）粮食生产集约化水平不断提高

近些年来我国人口红利不断减少，随之而来的必然是劳动力价格的上升， 因此，在被迫或者是主动的选择下，资本开始代替劳动力，在一定程度上极大地推动了我国现代的农业机械化耕种水平的提高。截至2018年，我国的农业机械总动力已达98783.35万千瓦，且各种农作物的机播比例稳步上升，也从侧面反映出我国粮食生产已经从传统耕作方式转向现代机械化生产的阶段。[7]

目前我国的粮食储备率是35%-40%，远超国际粮农组织普遍认为的17%-18% 的粮食安全标准。不过我国的粮食储备压力较大，我国部分地区的粮仓已经处于超负荷运作的状态。与此同时，近年来由于我国的粮食结构出现了明显的变化，而相关的变化和调整也存在极不明朗的情况，对我国经济和粮食结构的调整产生了不小的压力。

总之，我国粮食产业目前还可以说是处于安全的，但在产业安全方面面临各种各样的风险，这些风险正在影响我国的粮食安全。

四、我国粮食安全面临的风险

（一）外资价格垄断的风险

我国农业产品进口规模较大，且对外依存程度较高，这也就导致了一旦国外供给出现问题，就会对粮食产业产生较大影响。例如2019年的中美贸易发生重大冲突，美国对中国出口的大部分商品提高关税，其中就包括许多的粮食产品，严重影响了我国粮食安全。以大豆为例，2017年我国大豆的进口依存度超过86%，且占进口规模和量95%以上的的三个国家分别为巴西、美国、阿根廷。假设巴西，美国，阿根廷三个国家联合起来对大豆的价格进行哄抬，进行价格垄断，那么在短时期内寻找第二个能够供应如此大规模的大豆的供应商是非常不容易的，且在寻找的过程中所付出的消耗也是巨大的，在这种情况下，我们很有可能选择被动接受这个价格，那么我国大豆进口的成本就会上升，从而大豆在我国国内进行销售的价格也会相应的有所增加，一种粮食产品价格的增加， 可能对市场产生的影响不大，但是如果多种粮食进口供应国家联合起来进行价格垄断，对我国粮食安全造成的影响是不可忽视的，因此，外资价格垄断成为了我国粮食安全面临的首要风险。[8]

（二）粮食进口禁运的风险

粮食是全球五大干散货之一，在国际间的贸易中，粮食运用的的主要运输方式是海运，但是我国现有的海运通道安全保障能力不足，自给能力较弱，海

运能力总体来说还比较弱，且对全球主要的港口和运输通道掌握不够，在这些原因影响下就会导致粮食运输的安全保障压力增大，甚至会增加粮食运输的成本。相关研究表明，在粮食运输过程中至少会通过一处海上关键通道，如果在通过海上关键运输通道的过程中遇到了该港口所属国的阻拦，也就是对我国进口粮食进行禁运，那么就相当于切断了我国进口粮食的供给，这对于我国粮食安全是非常不利的。[9]

受新冠肺炎的影响，许多国家因为疫情封国，不再进行粮食的出口。其次从非洲来的蝗灾侵略了大部分的产粮国家和主要的粮食出口国，粮食产粮下降， 自己国家也可能面临粮食危机，出口粮食对他们来说无疑雪上加霜。从今年看， 我国面临的粮食禁运的风险大大增加。

（三） “双挤压”的风险

在我国，随着我国土地租金成本和劳动力成本的不断提高，还有在我国的农业生产过程中对农业用药、农用地膜、化肥、农业机械等投入越来越多，粮食的生产成本大幅增加都直接造成了我国粮食成本的增加。为保护粮农的的收益，我国设立最低量是保护价格，此后逐渐形成了内外粮食价格严重倒挂的现象。曾经就有人民日报的记者调研相关资料指出，越南、韩国含碎5%大米国际出口价格折算后约为350美元/吨，泰国含碎5%大米国际出口价格约为372美元/ 吨，折算后的含碎大米价格分别约为1.2元/斤和1.1元/斤，这和我国国内稻米的价格基本不相上下。[10]

“双挤压”风险，一部分原因是国内的土地基本上是散户经营，投入生产要素多且生产要素价格偏高，成本的管理意识相对缺乏，及时了解粮食市场变化的能力和市场谈判能力较低。还有承租关系不稳定，大户不能长期投入和产出等等。这一系列的原因造成了国内粮食成本急剧升高，甚至高于进口粮食的价格，造成双挤压风险。[11]

（四）浪费现象严重

粮食浪费的重灾区是各地城市餐饮行业，特别是宾馆、酒店、餐馆等场所， 浪费行为处处可见。据中国农业大学的一项调查显示，全国餐饮业一年在餐桌上浪费的蛋白质和脂肪量分别高达800万吨和300万吨。前者相当于2000万吨大豆的蛋白质含量；后者相当于1500万吨大豆的油脂含量。

如果避免无谓浪费，我国每年至少可减少1000多万吨的大豆进口。[12]此外，在学校食堂、机关，以及企事业单位的餐厅，浪费粮食和菜肴的现象也比

较严重。甚至个人和家庭不易觉察的粮食浪费现象也不可低估，这一种浪费属于“细水长流”型，在不知不觉中把粮食浪费了。例如，城镇居民随意倒掉剩余饭菜、采购太多导致过期发霉后抛弃做垃圾处理等，浪费量十分惊人。[13]

五、我国防范粮食安全风险的对策与建议

在对我国粮食安全所面临的风险以及产生风险的原因进行分析之后，本文也从政府、企业、种粮主体、体制机制四个方面提出了相应的建议。

（一）政府方面

1. 加强科技对农业发展的支持

科学技术是第一生产力。国家要相对增加对农业科研的投入力度，健全现代农业生物科技自主创新和技术推广体系。进一步推动粮食的大机械生产。

[14]对培育粮食种子的企业增加

投入，加大对生物育种产业化的支持力度，推进粮食种子加工产业可持续发展，培育优质的粮食品种，同时我们也要大力发展现代农业科技进一步提高农产品的深加工水平。积极推动科技发展，助推粮食产业的安全健康发展。

2. 利用国际市场，适度进口

我国是人口大国，国内的粮食很难满足人口的需要和消费，所以进口还是有必要的，而且是保证粮食安全的一个重要手段。但是在进口的时候必须把握好进口的规模和节奏，避免因进口过多而失去国内粮食生产的独立性。选择多个国家进口同一种产品，分散进口有利于我们进口安全，同时也能避免出口国坐地起价。也可以多批次进口，避免国际上粮食大亨抬高粮价。[15]

（二）企业方面

1. 加强粮食新品种的研发

目前，我国已经进入新的发展阶段，生活水平的提高，也带动人民从“吃的饱”向“吃的好”“吃得健康”转变。但是在种子这方面，虽然有政策扶持， 但还是存在以产量为主，质量不足的现象，虽说袁隆平院士为我们的水稻带来了高产量，但是高端优质大米还是靠进口，因此，必须加大粮食优质种子的研发。

2. 积极参与农业期货市场

我国的农业企业可以充分发挥期货市场的作用，利用金融行业稳固自己在国际粮食市场的地位，增强企业抵御国际粮食市场风险的能力，通过针对不同的市场状况，粮食企业应该采取不同的农业期货交易策略，在提高企业自身期

货市场交易能力和水平的同时，也可以增强我国企业进口粮食的议价能力。通过自身努力，提高自身学习能力，积极进入粮食农业期货市场，壮大自己，争取国际粮食定价的话语权，保护我国进口粮食价格处于一个有利地位。[16]

（三）种粮主体方面

1. 土地资源合理配置，提高土地利用率

虽然我国地大物博，土地面积广阔，但是相应的，我国人口众多，再加上不可利用土地所占面积较广，这就导致了人均耕地面积少，再加上不合理利用土地所导致的耕地退化、沙化等原因，我国耕地面积不断减少。因此，作为种粮主体而言，最重要的就是要合理利用自己所有的土地资源，进行资源合理配置，并提高土地利用率[17]。

2. 加强科技投入，进行规模化生产

科技不仅是第一生产力，也是推动国家富强发展的重要动力，因此，在粮食安全方面更应该加强科学技术的投入，运用先进的生产技术提高粮食的生产效率，达到规模化生产、利益化生产的目的。种粮主体可以根据自己的实际情况进行规模的包地，购买大机械，进行规模化的种植。

3. 增强粮食质量安全的意识

通过完善粮食种植和生产的质量和标准体系管理，明确投入品的生产使用标准，规范农药和化肥的生产和使用标准。深入开展和宣传科普教育，定时参加各种粮食培育课程，增加种粮主体的科学种粮知识，强化种粮主体的质量安全意识。

（四）建立强化厉行节约、反对浪费的长效机制

勤俭节约、反对浪费，是得民心、顺民意的好事。然而，民众更担心“一阵风”“一呼隆”过去后，一切照旧。因此，“崇俭抑奢”必须采取治本之策， 建立健全监管制度，强化持久厉行节约、反对浪费的长效机制。

1. 改革公务制度，把“公款”关进制度的“保险箱”中

厉行节约、反对浪费之利剑，首先要直指“公款消费”。还有与公款消费行为相伴的各种其它现象。因此，必须改革公务制度，把“公款”关进制度的“保险箱”中，铲除挥霍浪费和诱发腐败的温床。依据法规制度，对于违反党纪国法、肆意挥霍公款者，不仅要给予党纪国法的严惩，还要给予严厉的经济处罚。

2. 完善餐饮业考核监管制度，严格监督检查，奖罚分明

迄今，粮食和食物浪费的重要场所在宾馆、餐厅、休闲等餐饮业。无疑， 在这个行业必须大力倡导诚信经营、崇俭抑奢的文明经商之风，提倡分餐制、自助餐，对因用餐多取而造成浪费的人要加倍罚款。对此，同样要制定完备的考核监管制度，对于饮食质量、食物安全、环境卫生、废水废物数量、废弃物处理等都要制定出具体指标，随时进行检查，实行严格奖惩。

六、结论

我国是世界公认的人口大国，虽然人口增速有所减缓，但是由于人口基数大。我国的耕地面积有限，人均耕地占有量明显低于其他国家。这就造成了人多地少的矛盾。而且我国的农业基础设施不完善，农业的发展对比其他国家还是处于落后的阶段。除受到的新冠肺炎的疫情影响，国际贸易的发展进一步冲击了我国的农业发展。从本文来看，我国粮食安全受到的国际影响是比较大的， 国内因素积极调解还是可以有效解决的，但是国际方面，如果不能在国际粮食问题上有话语权，我国的粮食进口和运输都将面临较大的风险。

粮食安全作为我国安全建设的重要组成部分，对我国经济建设的方方面面都有非常重要的影响，因此，如何正确认识我国粮食产业所面临的风险，并有效规避这些风险是我们当前所面临的问题。涉及粮食安全，也就意味着涉及到了国计民生，所以在保障粮食安全方面，无论是政府企业还是种粮个体，都应该贡献出自己的一份力量，为了粮食安全保驾护航。只有上下一体，同心同德才能够促进粮食安全发展。我们也应该对国家有信心，相信国家能够保障粮食产业的安全发展。

提高中国粮食安全风险管理能力的思考

农业农村部人力资源开发中心、中国农学会 杨韵龙

0. 引言

“粮食稳、天下安”，农业是国民经济的基础，粮食安全问题则是国家安全问题的基础，只有立足粮食基本自给，才能更好地掌握粮食安全主动权，掌控经济社会发展这个大局，可以说如何保障国家粮食安全是一个长期的课题。据国家统计局有关数据，中国粮食产量从1949的1132亿kg到2019年的6638.5亿kg，实现了由粮食生产长期供给不足向粮食生产供求基本平衡转变的巨大成就。但同时也必须要清晰的认识到，由于人均耕地面积少、人口基数大、地力弱化、自然灾害、环境污染等因素的存在，粮食生产的风险依然在一定程度上存在。2020年暴发的新冠肺炎疫情使得全球的粮食生产、供给等问题受到不同程度的影响，其中一些国家和地区粮食危机风险加剧。因此，我们必须不断提高粮食生产抗风险能力，把保障14亿人口的中国粮食安全重担扛好、扛稳，确保饭碗端得牢、端得稳。

粮食安全风险管理一直是农业风险管理的热点问题，前人对此进行深入研究，在研究方式上，张峭等［1］对农作物生产风险进行界定和计量研讨基础上， 重点研究了农作物风险分析的步骤、方法和模型。王秀芬［2］、许才明［3］、张晓艳［4］等分别对吉林、山东等区域性的农业粮食生产风险进行研究，表明各地由于气候等多方面原因差异，粮食安全面临的风险也有所区分。曾小燕等

［5］对极端天气、粮食产量波动与农业天气风险管理进行了研究，表明平均气温、降水、日照变化均存在对粮食产量影响的最大值，影响呈倒“U”形结构， 说明粮食生长需要稳定的气候条件，气候风险会对粮食生产产生负面影响。郭晓东［6］、安毅［7］等对美国粮食作物生产风险管理工具、发达国家的农业风险管理体系进行了研究，研究结果表明美国综合利用衍生工具和收入保险管理价格风险，并通过合作社发挥作用成为农户管理风险的组织保障，欧盟以共同农业政策作为防范价格风险的政策基础，注重发挥合作社在规避市场风险中的重要作用，取得较好成效。本研究从影响中国粮食安全抗风险能力的因素入手分析，提出风险防控的意识、基础和体制机制等几方面的建议，以期不断提升中国粮食安全风险管理水平。

0. 关于粮食安全的风险及风险管理

经济学对风险进行了定义，是指在特定条件下，期望结果与最终结果之间存在非常大的不一致性，当期望结果与预期结果相差较大时，可以认为风险较大。按照这个定义，风险是可以被预期和衡量的，风险的大小可以用特定的方法进行测量。按照这个概念，可以对粮食安全风险进行定义，是指影响粮食生产、运输、加工、使用等一些列环节中的因素，往往是一些不能确定的因素， 如自然环境灾害、市场情况变化等，如果对这些风险进行管理的水平和效果较差时就会产生风险就会粮食安全产生严重后果。粮食安全风险与风险一样，具有预期性、可测量性和不确定性。与风险的概念对应，风险管理是指过相关政策措施的举措和最新科技手段的应用来减少风险的不确定性，让风险造成的损失降低到最低。比如绝大多数国家和地区都建立了农业综合支持保护政策、高标准农田建设等，本质上都是广泛意义上的粮食安全风险管理制体系。

0. 目前粮食安全面临的风险主要来源

粮食安全的风险种类众多，主要有资源风险、气候风险、市场风险等方面， 随着中国开放程度不断增加，市场风险不仅来自于中国，还受到国际市场的影响。

0. 资源因素风险

影响粮食生产的资源因素有多重类型，比如土地、水资源、种质资源和遗传资源等约束对粮食安全有一定影响，其中耕地、水等自然资源是粮食发展最基础、影响最直接的要素，是保障粮食生产关键中的关键。耕地资源是构成粮食综合生产能力的根本，耕地资源的丰寡程度直接影响到粮食综合生产能力的高低，美国、英国、日本等发达国家耕地质量建设经历了退化、治理、良性发展的历程，20世纪中叶由于工业迅猛发展导致耕地被占用和破坏，化肥、农药等不合理使用，造成水土流失、土壤板结、有机质含量降低等问题，导致粮食大幅减产，环境污染加重。日本高达47万hm2的土壤出现镉污染，因镉中毒引起痛痛病事件一度造成社会恐慌。发达国家在经历耕地质量退化的长期困扰后， 痛定思痛，加强耕地质量建设保护，颁布实施保护法案、启动农业生态补偿政策、实施土壤健康计划、开展耕地改良治理等，耕地质量明显提升，生态环境明显改善。2009年，中国政府提出“保耕地红线”行动，实行了严格的耕地保护制度，卓有成效地减缓了耕地数量的减少、遏制了耕地质量的下降，但随着中国经济社会步伐的加快，土地约束对于粮食安全的约束瓶颈依然存在。

根据联合国粮农组织《2020年粮食及农业状况》有关数据，由于人口增长、

社会经济发展以及世界淡水资源短缺等因素，目前全世界有40%的人口面临着水资源短缺的问题，约近2成的世界人口存在严重缺水或生活地水资源严重短缺的问题。农业生产需要消耗大量水资源，从资源角度讲，中国本身就是一个淡水资源缺乏的国家，是世界上13个人均水资源贫乏的国家之一［8］。水资源是制约粮食生产的瓶颈问题，水资源匮乏问题在中国一些地方，比如北方、西北方干旱区域十分突出，水资源对中国粮食生产的瓶颈作用越发明显［9］。

0. 气候因素风险

中国版图宽阔，不同区域往往存在不同的自然灾害，比如旱灾主要发生在北方地区，洪涝、霜冻等灾害主要发生在南方地区，冰雹等灾害主要发生在中部北部，台风主要发生在东南沿海。根据国家统计局网站数据，2017—2019年， 全国各类自然灾害年均损失超过3000亿元。同期，农作物受灾面积每年都超过2000万hm2，绝收的面积接近260万hm2，分别占到全国农作物播种面积的13%和

1.8%，其中以旱灾最为严重，1950—1980年因旱损失的粮食总产占全国粮食损失总产的50%［10-11］。在水灾方面，近几十年来，中国较大水灾频发，比如1998年和2020年的洪涝灾害，都对粮食生产产生一定风险，有时候甚至局部旱灾和局部水灾同时发生，对粮食生产造成较大影响。

2．3市场因素风险可以将市场风险分为内部风险和外部风险。从内部看， 中国长期以来把粮食看成一种特殊商品，对粮食生产、流通实行管制，主要依赖政策、计划等行政手段，并没有充分利用市场机制，致使中国粮食市场发育不全，缺乏信息沟通交流，市场对生产的反作用显得更加微弱，加之中国分散的农户多处于闭塞的农村，信息不对称，也不具备一定经济学知识或者足够经验以预测市场变化，其抵御市场风险的能力较弱。从外部看，一方面自中国加入WT0以来，国内粮食市场与国际粮食市场的关联日益密切，2004年粮食进口总量为2000万t，2019年上涨到1.085亿t，2019年的大豆净进口量达到8803.34万t， 这表明了中国粮食市场对国际粮食市场的依赖度呈现逐步增大的趋势。与之同时，国际贸易形势不断变化，2017年开始，美国从多项重要国际协议中退出、英国退欧以及许多国家反移民倾向的抬头，全球一体化进程开始出现倒退。逆全球化可能会进一步制造政治和经济上的不确定性，增加了全球食物安全和营养的不确定性。另一方面，由于粮食成本较高等原因，还不能较好地利用国际市场进行平衡，粮食的财政补贴政策则会给财政造成压力。同时，国际大型粮油贸易商利用其强大的生产基地、资金、信息以及娴熟的期货市场多空平衡能

力，收购、排挤国内粮食企业，大举进入中国粮食加工领域，有数据显示世界四大国际粮油巨头占据了中国食用油脂70%的生产能力，同时还垄断了中国80% 的进口大豆资源［12］。

0. 提升中国粮食安全抗风险能力的制约因素

目前看，影响中国粮食安全抗风险能力的因素中，既有意识层面的问题， 也有体制机制方面的问题。

0. 风险管理主体的风险意识有待提高

在中国，小农户依然是农业生产的重要主体，因此可以判断，粮食生产风险管理的重要主体依然是农户，由于小农户生产特点，要承担农业生产从种植到销售等全过程中所面临的各种风险，国家和一些地区虽给予一些补贴和价格优惠，但最终的风险管理和承担主体都是农户［13］。同时，小农户的农业生产规模小，抗风险的能力相对