全面深化改革课题调研报告10篇VIP专享

^{法官检察官惩戒运行机制研究}

我国在2014年3月部署的司法体制改革系列任务中，提出 要完善法官检察官惩戒制度。最高人民法院、最高人民检察院于

2016年10月印发《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试 行）》，明确建立法官检察官惩戒制度。我省于2017年10月分别 设立法官惩戒委员会、检察官惩戒委员会，正式开启惩戒制度改 革。2016年以来，全国除少数省份开展了少量惩戒事项外，大 部分省份法官惩戒委员会、检察官惩戒委员会呈“空转”状态， 我省至今也是“零惩戒”。完善法官检察官惩戒运行机制，推进 惩戒正常运行，对促进法官检察官依法公正行使职权，推动司法 责任制真正落实到位具有十分重要的现实意义。

_{一、完善法官检察官惩戒运行机制的重要意义}

（一）完善法官检察官惩戒运行机制，是贯彻落实习近平法 治思想关于加快构建规范高效的制约监督体系改革重要任务的 迫切需要

党的十八大以来，习近平总书记创造性提出了关于全面依法 治国的一系列新理念新思想新战略，形成了习近平法治思想。

2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上发

_{表重要讲话，明确提出“要加快构建规范高效的制约监督体系”}

的重要任务，不仅为推进法官检察官惩戒制度改革指明了方向， 更提出了加快推进的要求。法官检察官惩戒制度自建立以来，因 运行机制不健全、不完善，导致该项改革进展缓慢。抓紧完善法 官检察官惩戒运行机制，尽快推进惩戒实质化运转，及时将司法 监督惩戒问责短板补齐，确保制约监督体系改革重要任务不折不 扣得到全面落实。

（二）完善法官检察官惩戒运行机制，是贯彻落实党管干部 原则的迫切需要

党管干部原则是巩固党的执政地位、履行党的执政使命的重 要保证。习近平总书记强调，政法队伍肩负责任重、掌握权力大、 面临诱惑多，必须打造一支纪律严明、行为规范、作风优良的政 法铁军。司法责任制改革后，法官检察官办案自主权增大，容易 出现“灯下黑”问题，一次不公正的司法活动，对当事人而言， 轻则权益受损，重则倾家荡产。抓紧完善法官检察官惩戒运行机 制，尽快推进惩戒常态化运转，有助于打造一支忠诚干净担当、 敬畏信守法律的革命化、正规化、专业化、职业化法官检察官队 伍，使之更好地为人民群众提供优质的司法服务。

（三）完善法官检察官惩戒运行机制，是全面落实司法责任 制的迫切需要

审判权、检察权是极为重要的国家公权力，涉及面广、专业 性强、裁量权大，权力一旦失控，对社会公平正义的损害也更严

_{重。深化司法责任制改革以来，“让审理者裁判”涉及赋权、放}

权的改革步伐相对较快，“由裁判者负责”涉及明责、追责的改 革却相对滞后，司法责任制落实不到位、不彻底。抓紧完善法官 检察官惩戒运行机制，尽快推进惩戒规范化运转，使“有权必有 责、用权必担责、失职必问责、滥权必追责”的原则得到严格遵 循，切实保证审判权、检察权在制度框架内运行，在责任约束下 行使。

（四）完善法官检察官惩戒运行机制，是全面提升司法公信 力和群众满意度的迫切需要

当前，人民群众对美好生活的向往已经从“有没有”转向“好 不好”，更多向民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面延 伸，对公正司法期望值更高，对司法顽瘴痼疾容忍度更低。实践 证明，人民群众反映强烈的违法违规“减假暂”“金钱案”“权力 案”“人情案”等问题之所以屡禁不绝，在一定程度上与定责不 清、尽责不够、问责不力有关。抓紧完善法官检察官惩戒运行机 制，尽快推进惩戒优质化运转，以此规范法官检察官公正文明司 法，更好实现人民群众对高品质美好生活的向往。

二、法官检察官惩戒制度改革运行现状和其他职业惩戒制度 运行实践

_{（一）国家层面法官检察官惩戒制度改革概况}

1．相关改革文件及司法文件制定情况

2014年3月，我国在部署司法体制改革系列任务中，提出

要完善法官检察官惩戒制度。2014年6月，中央全面深化改革

领导小组审议通过《上海市司法改革试点方案》，提出探索法官 检察官惩戒制度改革任务。2015年9月，最高人民法院、最高 人民检察院分别下发《关于完善人民法院司法责任制的若干意 见》《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，规定应当追 究法官、检察官司法责任的，移送法官惩戒委员会、检察官惩戒 委员会审议；2016年10月，联合印发《关于建立法官、检察官 惩戒制度的意见（试行）》，决定建立法官检察官惩戒制度。随后 出台了《最高人民法院关于深化司法责任制综合配套改革的实施 意见》《最高人民法院关于进一步全面落实司法责任制的实施意 见》《人民检察院司法责任追究条例》《关于加强法官检察官正规 化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》《关于加强司 法权力运行监督管理的意见》《关于深化司法责任制综合配套改 革的意见》《关于加强政法领域执法司法制约监督制度机制建设 的意见》，对推进法官检察官惩戒制度改革和完善相关制度机制 作出规定。

2．相关法律规定情况

2019年4月，第十三届全国人大常委会第十次会议对《法 官法》《检察官法》进行修订，规定在最高人民法院、最高人民 检察院和省（自治区、直辖市）设立法官惩戒委员会、检察官惩 戒委员会，负责从专业角度审查认定法官、检察官是否存在故意 违反法律法规办理案件和因重大过失导致裁判结果错误、案件错

_{误并造成严重后果的违反审判职责、检察职责的行为，提出构成}

故意违反职责、存在重大过失、存在一般过失或者没有违反职责 等审查意见。同时规定，两个惩戒委员会分别由法官代表、检察 官代表和其他从事法律职业的人员及有关方面代表组成，其中法 官代表、检察官代表不少于半数。至此，我国从法律层面正式将 法官检察官惩戒制度予以固定。

3．国家层面法官检察官惩戒委员会设立情况 目前，最高人民法院、最高人民检察院尚未设立最高人民法

院法官惩戒委员会、最高人民检察院检察官惩戒委员会。

（二）省内外法官检察官惩戒、其他职业惩戒运行情况及惩 戒实践经验

1．省内外法官检察官惩戒运行情况

（1）我省法官检察官惩戒运行情况。①惩戒委员会组建情 况。2017年10月，省法院、省检察院分别成立省法官惩戒委员 会、省检察官惩戒委员会。省法官惩戒委员会委员为17 名，分 为常任委员和非常任委员；常任委员由法院、组织部、政法委、 人大监察司法委领导和人大代表、政协委员、法学专家、律师代 表9人组成，非常任委员由三级法院法官代表8人担任。省检察 官惩戒委员会委员为19名，分为专门委员、专家委员和检察官 代表委员；专门委员由检察院、组织部、政法委、人大监察司法 委领导7人组成，专家委员由人大代表、政协委员、法学专家、 律师代表4人组成，检察官代表委员由三级检察院检察官代表8

_{人担任。省法官惩戒委员会主任、省检察官惩戒委员会主任分别}

由省法院院长、省检察院检察长担任，相应下设惩戒工作办公室， 负责承担日常工作。②相关改革文件和惩戒运行机制制定情况。 省法院制定了《关于审判权运行机制改革的实施意见（试行）》

《落实违法办案责任暂行规定》，省检察院先后制定、修订了三 级检察院《检察官司法办案权力清单》等与惩戒相关的改革文件。 目前，两个惩戒委员会除审议通过惩戒委员会章程外，尚未制定 其他有关惩戒运行机制的规定，也未开展惩戒审议事项。③惩戒 前期工作开展情况。2021年以来，省法院、省检察院开展了一 些惩戒前期准备工作，分别对2020年以来审结的案件随机开展 评查和2018年以来经审判监督程序改判无罪的案件组织评查， 为正式启动惩戒作准备。

（2）外省法官检察官惩戒运行实践。①建立惩戒线索发现 机制。河南省检察院出台《检察官司法过错责任追究办法（试 行）》，在司法责任追究程序中对惩戒线索发现途径予以明确，规 定监察部门根据来信来访、申诉赔偿、检务督察、专项检察、案 件管理和业务指导，启动司法过错责任调查，认为需要追究检察 官故意违反法律法规责任或者重大过失责任的，移送检察官惩戒 委员会审议。②建立惩戒前置审查机制。辽宁省明确由省委政法 委相关负责人和学术界、律师协会、法检系统代表等7名经验丰 富的“行家”组成惩戒专家委员会，先行审查形成初审决定，惩 戒委员会大会对初审决定进行审议，以票决方式形成最终惩戒意

_{见。③建立惩戒举证评鉴机制。上海市高级法院出台《关于完善}

司法责任制的实施意见》，规定法官遴选（惩戒）工作办公室向 市法官、检察官遴选（惩戒）委员会通报当事法官的违法审判事 实及拟处理建议，并就其违法审判行为和主观过错进行举证。上 海市检察院出台《落实司法责任制工作细则（试行）》，规定市检 察院成立司法责任评鉴委员会，作出的司法评鉴结果经检察委员 会讨论后报党组决定，认为应承担责任的，根据惩戒相关规定和 程序予以追究。④建立惩戒听证程序机制。黑龙江省高级法院提 出建立法官惩戒听证制度，由惩戒委员会听取相关部门调查意见 和当事法官陈述、辩解，双方进行举证质证，最后由惩戒委员会 对当事法官是否存在违反审判职责问题进行审议，形成一致意 见。⑤建立执行惩戒委员会机制。云南省针对惩戒委员会委员兼 职身份、地域分散和难以集中等实际，从31 名惩戒委员中随机 抽选13 人开展听证、审议工作，简化程序，为后续救济留足空 间，较好地兼顾了惩戒工作的规范性和灵活性。

2．其他职业惩戒制度运行情况

（1）律师行业惩戒工作程序。2013年3月，中华全国律师 协会制定《全国律协关于进一步加强和改进律师行业惩戒工作的 意见》，要求完善调查发现、提请审查、审议决议、权利救济等 程序，依法依规查处律师和律师事务所违规违纪行为。

（2）注册会计师惩戒权利救济程序。2011年7月，中国注 册会计师协会修订《中国注册会计师协会会员执业违规行为惩戒

_{办法》，规定会员对协会惩戒委员会作出的惩戒决定不服的，可}

以向协会申诉与维权委员会提起申诉，申诉与维权委员会作出的 决定为最终惩戒决定。

（3）期货从业人员惩戒调查和审议程序。2020年8月，中 国期货业协会修订《中国期货业协会纪律惩戒程序》，要求遵循 调查与审议分离的原则，明确由协会自律监察部门负责调查，必 要时相关业务部门派员加入。调查结束后，协会自律监察部门提 交会长办公会审议，会长办公会根据集体讨论意见作出纪律惩戒 决定。

3．法官检察官惩戒和其他职业惩戒实践经验

（1）惩戒程序的完整性。律师行业关于惩戒程序的规定比 较完整，对调查发现、提请审查、审议决议、权利救济等程序均 作出较为详细的规定，形成一个完整的链条，从程序上确保作出 的惩戒决定正确。

（2）惩戒程序的专业性。《法官法》《检察官法》规定惩戒 委员会负责从专业角度审查法官、检察官是否存在故意违反法律 法规办理案件和因重大过失导致裁判结果错误、案件错误并造成 严重后果的行为，提出审查意见。如何将应当给予惩戒的行为与 因对法律法规的理解认识不一致或能力水平低导致案件错误的 行为区别开来，必须由专业人士从专业角度进行审查，这就要求 惩戒委员会委员主要由精通法律的专业人士担任。

（3）惩戒程序的公正性。黑龙江省在法官检察官惩戒中设

_{置听证程序，由双方举证、质证，充分听取双方陈述、辩解意见；}

期货从业人员惩戒将调查程序与审议程序分离；注册会计师、律 师惩戒规定对决定不服，可以提起申诉进行救济。这些程序设置 体现的公平公正，在实体上最大程度保证了惩戒决定的公平公

正。

三、法官检察官惩戒运行存在的问题

（一）运行机制顶层设计不够

我国在2016年10月建立法官检察官惩戒制度后，国家层面 没有出台关于法官检察官惩戒工作程序等运行机制方面的改革 文件。全国只有少数省份开展惩戒工作，且做法各异，“摸着石 头过河”审议一两件惩戒事项后，因调查发现、提请审查、审议 决议、权利救济等方面的运行机制不健全、不完善，惩戒工作陷 入困境，相继步入“空转”状态，未再继续深入推进。

_{（二）惩戒追责原动力不足}

部分法院、检察院在内部监督上存在“盲区”，存在发现问 题不深入、结果运用点到为止的现象，刀刃向内的力度尚待加强； 即使评查出问题案件，也不能做到由案及人、由事及人，结果大 事化小、小事化了。实践中，法院、检察院主动进行追责的情形 一般是社会影响重大、错案已被证实、难以回避问责的案件。

_{（三）审查认定程序司法属性不强}

部分省份由“行家”组成的专家委员会或评鉴委员会通过会 议进行讨论，提出初审意见或审查意见。因没有进行听证，审议

_{程序的独立性、中立性和平等性、对抗性较弱甚至没有，无法对}

当事法官检察官是否是基于审判检察的职业特点，对证据、法律、 知识、经验和良心作出的司法判断，即是否构成故意违反职责、 重大过失、一般过失或者没有违反职责。当事法官检察官的陈述、 举证、辩解的权利不能得到充分保障，审查认定过于行政化。有 的省份虽举行听证，但系执行委员会开展听证，不是全体委员， 未参加听证的委员无法全面了解惩戒争议双方举证、质证、陈述、 辩解的情况，可能会导致作出的审议意见存在不全面、不公正的 情形。

_{（四）与纪检监察衔接不畅}

惩戒工作与纪检机关执纪工作和监察机关执法工作紧密联 系。法官检察官往往是党员，同时又是公职人员，其违法审判检 察行为必定属于违纪行为，惩戒审查意见作出后，法院党组、检 察院党组与纪检机关、监察机关均应依法、依纪、依规作出相应 处理、处分。目前，纪检监察部门与法院检察院等部门就查处移 送问题尚未作出规定，相关移送事项尚待细化明确。另外，根据 纪检监察制度设置的监督执纪权、监察权位阶高于根据法官检察 官惩戒制度设置的惩戒权力，且前者已经成熟运行而后者尚处于 探索之中，如果机制不完善、衔接不畅，惩戒委员会作出的审查 意见无法移送纪检机关和监察机关最终进行处理，惩戒制度将无 法发挥其特有的惩戒作用。

_{四、完善法官检察官惩戒运行机制的对策建议}

（一）坚持党对惩戒工作的领导

1．坚持党管干部 习近平总书记强调“法治工作是政治性很强的业务工作，也

是业务性很强的政治工作”。法官检察官作为行使专业性很强的 审判权检察权的公务员，必须忠实执行宪法和法律，公正司法。 惩戒委员会作为相对独立的第三方机构，根据法院检察院调查结 果对审判检察责任进行评定确认，提供专业审查意见。法院党组、 检察院党组履行全面从严治党主体责任，按照党员干部分级管理 规定，根据惩戒委员会审查意见，最终决定对当事法官检察官进 行处理或将其移送纪检监察机关。惩戒决定及处理情况，应及时 归入受惩戒法官检察官的干部人事档案。

2．强化顶层设计 国家和省级层面的法官检察官惩戒运行机制在主体构成、调

查发现、提请审查、审议决议、权利救济等程序机制均应符合现 行《法官法》《检察官法》《公务员法》《公职人员政务处分法》

《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党组织处理规定（试行）》

《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》《关于完善人 民法院司法责任制的若干意见》《人民检察院司法责任追究条例》 等法律、党内法规、改革文件、司法文件的规定，形成具有中国 特色的法官检察官惩戒制度体系。

3．强化统筹协调 法官惩戒与检察官惩戒相关运行机制的规定应当一致，均应

_{体现司法权的基本特征。二者在明确法官检察官一定程度的办案}

自主权限的同时，应严格规定法官检察官应承担的司法办案责 任，实现“让审理者裁判”与“由裁判者负责”和“谁办案谁负 责”与“谁决定谁负责”的权责对等，以及对法官检察官惩戒力 度的平衡，促进司法权力合理配置、顺畅运行。

_{（二）明确惩戒工作的原则要求}

1．遵循司法规律 法官检察官依法独立行使专业性很强的审判权检察权。惩戒

应将故意违反法律法规办理案件和因重大过失、一般过失与对法 律法规、司法解释理解认识不一致，在专业认知范围内能够予以 合理说明等不应作为错案进行责任追究的行为，通过科学、合理、 完备的专业审查程序区别开来，严格遵循法定错案判定标准，避 免不应当承担审判检察责任的法官检察官受到追责惩戒。

2．责任过错相适应 惩戒的轻重应与当事法官检察官违法办案行为及应承担的

责任相适应，惩戒委员会作出审查意见时，应充分考虑当事法官 检察官故意违反法律法规办理案件和因重大过失，导致案件裁判 结果、案件结果错误并造成严重后果的程度，以及主观过错的表 现，做到惩戒问责与过错责任相一致。

3．惩戒教育结合 坚持严管和厚爱结合、激励与约束并重，注重教育转化，惩

戒极少数、教育大多数。法官检察官被惩戒后，其所在法院检察

_{院组织人事部门要做好思想政治工作，继续给予关心，帮助他们}

在工作中继续发挥作用。

（三）完善惩戒运行机制

1．完善主体构成机制

（1）加强惩戒委员会人员选任。惩戒委员会由政治素质高、 专业能力强、职业操守好的人员组成，主任由惩戒委员会全体委 员从实践经验丰富、德高望重的资深法律界人士（非法院院长、 检察院检察长）中推选，经同级组织部门对人选把关后产生。委 员分为常任委员和非常任委员，其中常任委员由主任和政法委、 组织部、人大监察司法委、法院检察院等部门领导各1名担任， 非常任委员组成非常任委员库，由人大代表、政协委员、法学专 家、律师等系统代表各3名和法官检察官代表若干名组成。

（2）建立常任委员会议和全体委员会议制度。常任委员会 议由主任和其他常任委员组成，对惩戒事项形成初审意见。全体 委员会议由常任委员和从非常任委员库中随机抽选的人大代表、 政协委员、法学专家、律师等系统代表各1名和法官检察官代表 若干名组成，其中，法官、检察官代表应不低于全体委员的50%， 从辖区内不同层级人民法院、人民检察院选任。全体委员会议负 责组织听证并对初审意见进行审议，形成最终审查意见。

（3）建立常设工作机构。惩戒委员会设立工作办公室，承 担惩戒委员会日常工作，由法院检察院督察部门承担。

2．建立惩戒受理调查机制

（1）受理问题线索并初步核实。按照干部管理权限，法院

检察院督察部门受理反映法官检察官违反审判检察职责的举报、 投诉，以及有关单位、部门移交的相关问题线索。在法院检察院 日常监督管理工作中，发现法官检察官有涉嫌违反审判检察职责 的行为，需要追究违法审判检察责任的，由办案部门或审判检察 管理部门提出初步意见，报请院长检察长批准后移送本院督察部 门。法院检察院督察部门经初核，认为有关法官检察官可能存在 违反审判检察职责的行为，需要给予惩戒的，报请院长检察长批 准后立案，并组织调查。

（2）法院检察院组织调查。在调查过程中，对涉及案件是 否存在错误有争议的，应当报请院长检察长批准，由审判检察监 督部门进行审查或提请审判委员会检察委员会进行讨论，并提出 意见。经审判检察监督部门或审判委员会检察委员会审查，认定 案件存在错误，办理该案的法官检察官可能存在违反审判检察职 责行为的，法院检察院应当启动惩戒程序，对当事法官检察官立 案调查。法官检察官涉嫌违反审判检察职责，已经被立案调查， 不宜继续履行职责的，报请院长检察长批准，暂时停止其履行职

务。

（3）保障当事法官检察官合法权益。法院检察院对法官检

察官涉嫌违反审判检察职责行为进行调查的过程中，当事法官检 察官享有知情、申请回避、辩解和举证的权利。调查人员应当如 实记录当事法官检察官的陈述、辩解和举证，并对法官检察官提

_{出的问题和要求作出解释和说明。}

3．建立惩戒提请审查机制

（1）分别情况处理。一是当事法官检察官存在违反审判检 察职责行为，需要给予惩戒的，法院检察院调查部门应将审查报 告移送本院督察部门，由督察部门制作提请审议意见书，报送院 长检察长审批提请惩戒委员会审议。二是当事法官检察官存在违 反审判检察职责行为，但情节较轻无需给予惩戒处理的，由相关 部门进行提醒谈话、批评教育、责令检查，或者予以诫勉。三是 没有证据证明当事法官检察官存在违反审判检察职责行为，应当 撤销案件；经调查当事法官检察官不存在违反审判检察情形的， 应当在一定范围内及时澄清、恢复名誉。

（2）分级提请审查。一是省法院省检察院的法官检察官违 反审判检察职责的，由省法院省检察院提请省法官检察官惩戒委 员会审议。二是市县法院检察院和专门法院检察院的法官检察官 违反审判检察职责的，层报省法院省检察院提请省法官检察官惩 戒委员会审议。上级法院检察院认为下级法院检察院提请审议的 事项不符合相关要求的，可以要求下级法院检察院补充完善，或 者将提请审议的材料退回下级法院检察院。

4．建立惩戒专业审查机制

（1）做好听证审议组织工作。一是将审议意见书送达当事 法官检察官，告知相关权利与义务。二是提前将会议议程及召开 会议的时间、地点通知惩戒委员会委员。三是将听证的时间、地

_{点通知当事法官检察官和相关法院检察院调查部门。四是根据当}

事法官检察官和相关法院检察院调查部门的申请，通知相关证人 参加听证。五是做好听证、审议的会议组织工作。

（2）组织开展听证。全体委员会议组织开展听证，按照下 列程序进行。一是询问当事法官检察官是否申请回避，并作出决 定。二是督察部门派员宣读提请审议意见书。三是调查人员出示 当事法官检察官违反审判检察职责的证据，并就其违反审判检察 职责行为和主观过错进行举证。四是当事法官检察官陈述、举证、 辩解。五是惩戒委员会委员可以就惩戒事项涉及的问题进行询 问。六是调查人员和当事法官检察官分别就事实认定、当事法官 检察官是否存在过错及过错性质发表意见。七是当事法官检察官 最后陈述。

（3）提出初审意见。听证结束后，召开常任委员会议，初 步审查惩戒事项，根据惩戒相关资料和听证情况，对惩戒事项进 行初步审查，形成初审意见，作为全体委员会议审议文件。如果 某惩戒事项存在较大争议，可暂不列入全体委员会议议程。

（4）审议审查意见。常任委员会议形成初审意见后，召开 全体委员会议。一是审议应在五分之四以上全体委员出席情况下 召开。二是全体委员审议初审意见及相关材料，对证据采信、事 实认定、法律法规适用等进行充分讨论，并根据听证情况独立发 表意见。三是审议应经全体委员三分之二以上多数通过，对当事

_{法官检察官是否构成违反审判检察职责提出审查意见。经审议，}

未能形成三分之二以上多数意见的，由法院检察院根据审议情况 进行补充调查后重新提请审议，或者撤回提请审议事项。四是惩 戒委员会认为惩戒事项需要补充调查的，可以要求相关法院检察 院补充调查；相关法院检察院也可以申请补充调查。

5．建立惩戒纪检监察衔接机制

（1）移送纪检监察机关。对干部管理权限不在本院的法官 检察官涉嫌违反审判检察职责的，应根据有关规定及时移送有管 辖权的纪检监察机关。法院检察院在办理法官检察官违反审判检 察职责案件过程中，如果发现法官检察官涉嫌犯罪或者需要对其 进行不限于审判检察业务的全面调查，应及时移送纪检监察机 关。如果惩戒委员会审查意见或法院检察院惩戒决定已经作出， 可以作为专业意见供纪检监察机关参考。

（2）征求派驻纪检监察组意见。法院检察院督察部门应及 时将惩戒委员会审查意见移送至组织人事部门或调查部门，由组 织人事部门或调查部门按照职责权限提出处理建议，征求派驻纪 检监察组意见后，报党组研究作出处理决定。

（3）研究作出处理决定。一是对于党员身份的法官检察官， 由法院检察院党组或纪检机关依据《中国共产党纪律处分条例》 及相关规定作出党纪处分。二是对于担任领导干部的法官检察 官，由法院检察院党组依据《中国共产党组织处理规定（试行）》 及相关规定作出组织处理。三是对于公职人员的法官检察官，由

_{监察机关依据《公职人员政务处分法》及相关规定给予政务处分。}

四是由法院检察院党组依据法官检察官单独职务序列相关规定， 对当事法官检察官作出延期晋升或退出员额等惩戒决定。法官检 察官因惩戒委员会意见退出员额5年后，可以重新申请入额。五 是由相关法院院长、检察院检察长提请本级人大常委会依据有关 人事任免条例及相关规定，免去当事法官检察官的法律职务。上 述处理方式，可以单独使用，也可以同时使用。

6．建立惩戒权利救济机制

（1）提出异议。审查意见应书面送达当事法官检察官和相 关法院检察院。当事法官检察官对审查意见提出异议的，可以通 过督察部门向惩戒委员会提出。惩戒委员会应对异议及其理由进 行审议，作出异议审查决定，书面回复当事法官检察官。惩戒委 员会审查异议期间，相关法院检察院应暂缓对当事法官检察官作 出惩戒决定。

（2）申请复核。法院检察院依据惩戒委员会的审查意见作 出惩戒决定后，应以书面形式通知当事法官检察官，并列明理由 和依据。当事法官检察官对惩戒决定不服的，可以向作出决定的 法院检察院申请复核。法院检察院应以书面形式告知申请人复核 决定。复核期间不停止惩戒决定的执行。

（3）提出申诉。当事法官检察官对复核结果不服的，可以 向上一级法院检察院提出申诉，也可以不经复核，直接提出申诉。 上一级法院检察院应作出处理决定；案情复杂的，可以适当延长

_{时间。申诉期间不停止惩戒决定的执行。}

（4）及时纠正。对法官检察官作出错误处理、处分决定的， 在事实查清之后，其所在法院检察院应积极为其恢复名誉、消除 不良影响，并商请有关机关依法追究诬告陷害者或滥用职权者的 责任。

^{实现流域协同立法到共同立法的实践与探索}

党的十九大报告明确提出实施区域协调发展战略，对推动地 区实现更高质量一体化发展具有重大现实意义。从京津冀一体化 到成渝双城经济圈建设，从2018年《关于建立更加有效的区域 协调发展新机制的意见》出台，到《国民经济和社会发展第十四 个五年规划和2035年远景目标纲要》要求坚持“系统观念”，专 篇部署区域协调发展，我国区域发展的协同性和整体性不断增 强，高质量发展的动力源不断拓展。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央总揽全局、科学谋划，部署实施长江经济带 发展战略。习近平总书记强调，“把修复长江生态环境摆在压倒 性位置，共抓大保护、不搞大开发”；要走生态优先、绿色发展 之路，从生态系统整体性和流域系统性出发，推进长江上中下游、 江河湖库、左右岸、干支流协同治理。2020年12月全国人大常 委会出台长江保护法，把习近平总书记关于长江保护的重要指示 要求和党中央重大决策部署以法律形式确定下来。作为长江一级 支流的X河，全国人大常委会栗战书委员长十分重视，2020年

6月和2021年1月，先后两次对X 三省共同立法保护X 河流域 作出批示，要求三省开展跨流域共同立法探索，共同推动X河

流域生态保护和高质量发展。X省人大常委会深入贯彻落实习近

平生态文明思想、习近平法治思想，认真落实栗战书委员长两次 批示精神，在全国人大全面指导下，在省委的坚强领导下，与云 南省、四川省人大常委会共同制定并出台三省一致的关于加强X 河流域共同保护的决定（以下简称“决定”），以及各自的X 河 流域保护条例（以下简称“条例”），并于2021年5月底经三省 人大常委会分别审议、全票通过，7月1日同步实施。2021年7 月，栗战书委员长在X调研座谈时，对X 河流域保护共同立法 给予了肯定。

一、X河流域保护共同立法的现实意义

协同立法是地缘相近的两个以上平行立法主体之间，就涉及 各方利益关切但跨行政区域的法律调整对象协商相关立法内容， 并分别根据各自的立法权限和立法程序以立法形式体现协商内 容的一致行为。共同立法则是在协同立法的基础上，更多反映共 同意志、共同行动、统一标准等重大事项，要求法规文本的“同 一化”和法规生效的“同步化”，是一种更高层次的同步、统一 和相互认同。

区域协同立法是法治普遍性原理在区域协调发展实践的具 体呈现，它具有促进资源有效利用、保障协同战略实施的实践价 值，能够弥补现有法律供给不足，弥合地方间法治发展差异。2019 年，栗战书委员长在省级人大立法工作交流会上强调，地方人大 要着眼于推动区域协调发展，围绕区域发展战略和特点，积极探

_{索所在区域协同发展的立法问题，抓好协同立法。以京津冀和长}

三角沪、苏、浙、皖三省一市为代表的各地人大勇于探索，持续 开展了一系列形式多样、内涵丰富的协同立法实践，依法保障和 推动区域协调发展战略落实落地。X 河流域保护共同立法，是在 全国人大指导下地方立法形式的一次创新实践，X 三省通过共同 立法提升生态环境保护的协同性和整体性，丰富了现有立法体制 的内涵，为各地开展协同立法共同立法提供了有益借鉴和经验示

范。

（一）X河流域保护共同立法是构建新发展格局的应有之义

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将系统观念 作为具有基础性的思想和工作方法，提出了一系列旨在促进国家 发展的重大战略。实现经济社会发展全面绿色转型，构建新发展 格局必须坚持系统观念。由于X三省行政区域内的流域功能定 位、产业布局、保护方式和环境监管执法标准等存在差异，三省 联动不足，以行政单元为管理边界和单要素的割裂式治理，使得 “各自为阵”“分河而治”带来的流域治理难题还较为突出，亟 需树立“共生共赢”“协同合作”的理念，通过共同立法破除区 域生态环境协同治理中行政管辖造成的属地主义弊端，统筹考虑 上游与下游、干流与支流、左岸与右岸等关系，以系统性思维解 决跨行政区域的协调配合、联防联控问题，促进省际间跨区域生 态环境保护共同治理。

_{（二）X河流域保护共同立法是融入长江经济带发展的路径}

选择

习近平总书记高度重视长江生态环境保护，三次亲自主持召

_{开长江经济带发展座谈会，站在历史和全局的高度，从中华民族}

长远利益考虑，对推动长江经济带生态环境修复和高质量发展作 出重大部署、提出明确要求。为贯彻落实习近平总书记关于长江 保护的重要指示要求和党中央重大决策部署，全国人大常委会颁 布实施了长江保护法。X河是长江上游的重要生态屏障，流域内 三省需要将X河流域生态保护和绿色发展纳入长江经济带发展 战略中去谋划、去落实，把自身发展放到协同发展的大局之中， 根据流域实际贯彻实施、细化补充长江保护法，加强X河流域 生态环境系统保护修复，强化生态环境协同治理，共同寻求有效 适应全流域完整性管理需求的法治路径，全面推进长江经济带X 河流域高质量发展。

_{（三）X河流域保护共同立法是完善立法体制的制度探索}

我国确立了统一而又分层次的立法体制，为维护社会主义法 制的统一和尊严，保障各个层次的立法活动和谐、有序进行，划 分了中央与地方的立法权限，遵循“在中央的统一领导下，充分 发挥地方的主动性、积极性”的原则。区域协同发展战略、生态 环境保护和协同治理，需要多个行政区域共同参与，受制于固有 的权力和行使权力的范围，行政区域之间的联合被认为超越其权 限而不被鼓励。涉及区域协调发展的法治建设，在现有的行政区 划与立法体制下，不太可能采取区域整合、合并的方式或者全部

_{由国家层面来推进，需要法律制度的创新和新的法律资源。省级}

行政区域通过协同立法共同立法方式破解协同发展难题，有利于 最大限度地统一区域环境与经济发展的法律依据、协调治理举 措，完善协同治理机制、巩固协同治理成果，弥补现有立法体制 的制度空白。

（四）X河流域保护共同立法是回应人民群众共同诉求的法 治行动

X河流经X三省，是长江流域唯一保持自然流态的一级支 流，是长江上游众多珍稀特有鱼类的重要栖息地和繁殖场所，被 誉为长江上游的“生态河”“美酒河”“美景河”“英雄河”，保护 好X河对构建长江上游重要生态安全屏障、对地区经济社会发 展和生态文明建设意义重大。三省人民群众十分珍视X河流域 特有的历史、文化和生态资源，保护生态环境就是保护生产力、 绿水青山就是金山银山成为三省人民群众共同的诉求。传统生态 治理模式缺乏统一的规划、标准和防治等举措，生态治理陷入孤 立、碎片化的无序状态，治理效率低下，这是区域间共同面对的 棘手问题。流域生态系统的整体性及其生态服务功能的公共性， 决定了流域治理必须从碎片化走向协同，由属地管理向区域共治 转变。打破流域生态环境治理区域分割的藩篱，构建协同治理长 效机制，追求生态治理的共生性、整体性、系统性，最终实现流 域可持续发展、增进流域内人民群众福祉，亟需协同立法共同立 法予以回应。

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二、X河流域保护共同立法的实践路径

法治是生态环境保护的基本方式和重要依托，流域生态环境 协同治理离不开和谐统一的流域法治环境，通过区域协同立法共 同立法服务区域生态环境协同治理，有利于促进流域法制一体

化。

（一）共同立法的实践基础——《X省X 河流域保护条例》

早在2011年，X省率先出台全国第一部流域管理地方性法 规《X省X河流域保护条例》（以下简称《条例》）。《条例》打 破以往仅针对某一方面的单一立法模式，秉承保护优先、适度开 发原则，立足对流域自然、社会、经济、文化各要素组成的生态 系统进行整体管理，统筹协调各系统之间的关系，统筹兼顾XX 河流域上下游、左右岸、干支流之间在经济社会发展、生态建设 和环境保护以及资源开发利用等方面的不同利益需求，探索建立 流域管理与行政区域管理相结合、行政区域管理服从流域管理的 管理体制，先行先试作出了制度探索。省人大常委会积极发挥主 导作用，从立项、起草、论证到提案，都由人大自己负责，加强 与有关方面的沟通协调，使各方面的意见和关切得到充分表达。 立法中牢固树立政治意识、大局意识，不仅在《条例》出台前专 程走访云南和四川两省征求意见建议，还前瞻性地提出了X河 法治保护应当“一省先行、三省齐推”的思路，“加强与邻省的 沟通协调”被明确写进《条例》。协同立法的先进理念在那时已 经萌芽。

_{《条例》颁布实施以后，省人大常委会不断强化人大监督，}

2012年至2014年连续3年、2020年第四次组织开展X河X环 保行活动，持续跟踪监督突出环境问题的整改。2017 年，组织 对《条例》开展立法后评估，创造性地实行跨区域合作，特别邀 请全国人大、水利部长江委等国家层面的专家及四川省、云南省 人大常委会全程参与，总结、提炼X以法治思维和法治方式推 动流域经济与环境协调发展的先行先试经验模式。十年来，省政 府就X河流域保护建立了“一揽子”长效管理机制，扎实推进 生态文明建设12项制度创新，还在全国率先建立起从省到村的 五级河长制，设立从省到乡的“双总河长”。全省累计投入X 河 流域环保基础设施建设资金达40多亿元，关闭小酒厂、小作坊

2000余家，建成县级以上城镇污水处理厂21座，80%以上的行 政村生活垃圾得到收运处置。X河特有的珍稀鱼类由以前的46 种增加到了目前的64种，还发现了国家二级珍稀保护鱼类胭脂 鱼；2018年X河（X段）荣获“中国好水”优质水源称号；2020 年，流域森林覆盖率达61%，16个水质监测断面水质优良率达

100%，出境断面水质维持在Ⅱ类以上，高于国家标准；流域地 区生产总值占全省比重超过20%，人均地区生产总值、农村居民 人均可支配收入均超过全省平均水平，X 河流域生态环境质量与 经济发展实现了双赢，正在走出一条百姓富与生态美有机结合的 发展新路。这些举措和成效为三省共同立法保护X河流域奠定 了坚实的实践基础，《条例》也因此成为三省共同立法时四川、

云南新制定各自X河保护条例的蓝本。

（二）全国人大全面指导开启地方共同立法新篇章

全国人大常委会对地方性法规行使立法监督权，为维护法制 统一，需要加强对地方立法的指导和协调。栗战书委员长高度重 视X河流域保护共同立法工作，以全流域保护一盘棋的战略思 维，从流域综合治理、系统治理、依法治理的角度，为X三省 依法推进X河流域生态保护和高质量发展提供了具体指导和路 径指引。全国人大常委会分管领导两次组织召开三省共同立法推 进会议，深入X 河流域实地调研，根据栗战书委员长批示精神， 提出共同立法统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施、 统一责任“五个统一”的要求，指导推进共同立法工作。全国人 大环资委、常委会法工委加强与三省人大有关机构的沟通交流， 先后四次召开视频会议，了解立法进度、协调三省联动；参加三 省秘书长联席会讨论协商，还直接参与三省联合起草和改稿工 作，就共同立法的内涵、方法、步骤、程序等立法技术和立法重 点难点问题提供指导支持。三省自觉接受全国人大的指导，积极 请示汇报，每一过程的草案稿都向全国人大征求意见；共同立法 的牵头省份、立法形式、立法工作机制、主要立法内容等，均是 在全国人大的指导下确定。“决定”和“条例”通过后，全国人 大常委会办公厅组织中央主要媒体进行专题集体采访，推动宣传 贯彻工作。此次共同立法，开创了全国人大常委会全面指导地方 协同立法共同立法新模式，赋予了地方立法新的内涵，《中国人

_{大》将其称之为共同立法的经典范本。}

（三）X河流域保护共同立法的模式和内容

X三省在全国人大常委会的指导下，深刻领会把握自我发展 和协同发展的关系，运用法治思维、法治方式加强跨流域规划、 政策和重大事项、利益冲突的统筹协调，在法律层面有效增强流 域保护的系统性、整体性、协同性，通过“决定”+“条例”的 模式，按照同一文本、同时审议、同时公布、同时实施的标准， 实现了区域立法从协同到共立的跃升。

共同立法的原则和内容。共同立法站在人与自然和谐共生的 高度来谋划经济社会发展，建立健全保护生态环境就是保护生产 力、改善生态环境就是发展生产力的利益导向机制，引导和倒逼 形成绿色发展方式、生产方式和生活方式，推动实现从“要我保 护”到“我要保护”的转变。同时，细化衔接长江保护法有关规 定，坚持系统观念，突出水资源、水环境、水生态协同治理，山 水林田湖草沙一体化保护和修复，切实维护流域生态系统原真性 和完整性，保护X河流域独特的自然、生态和人文环境。三省 人大常委会在消除分歧和解决问题上做文章，在形成共识与加强 合作上下功夫，围绕X 河流域保护的重大问题，以“决定”+“条 例”的立法形式探索实现流域绿色发展平衡之道。三省共同决定 内容完全一致，就X河流域保护遵循的共同原则、采取的共同 措施等重大问题作出共同承诺；各省的条例细化了三省保护X 河流域的防治措施、法律责任等，组织制定并实施更严格的水环

境质量标准，禁止在X河流域进行一切捕捞行为，禁止非法采

砂活动，禁止在河湖管理范围内倾倒、填埋、堆放、弃置、处理 固体废物，禁止违法利用、占用X河流域水域岸线等，狠抓突 出问题整治。“条例”和“决定”互相融合、相辅相成，既强化 流域共治，又体现各自特色，将有效破解共立和共治的难题，使 流域层面的整体治理效能最大化，为区域共同立法提供了X河 方案。

共同立法的机制和做法。不同于京津冀、长三角三省一市等 地区协同立法，源自区域一体化发展需求，担负落实国家区域协 调发展战略的责任和使命，X 河流域保护共同立法没有国家战略 驱动，立法需求来源于流域内三省以新发展理念共护X河一江 清水的共同意愿。虽然相较于已经有协同立法成熟经验的其他地 区，这一启动机制略显松散，但正是在这种强烈的共同意愿支撑 下，X三省面对没有相同路径可以参照等各种困难和挑战，大胆 探寻出一条立法保障全流域共同治理的新路径。

一是坚持正确的指导思想。共同立法坚持以习近平新时代中 国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻落实习近平生态文明 思想、习近平法治思想，认真贯彻落实习近平总书记关于“共抓 大保护，不搞大开发”“生态优先、绿色发展”等重要指示精神； 贯彻执行上位法和国家相关政策文件的新精神，特别是长江保护 法的立法原则、最新理念和重要制度，坚持以高质量发展统揽全 局，以更高站位、更高标准、更高要求、更高水平推进X河流

_域保护。

二是坚持党对立法工作的领导。坚持党的领导是立法工作的 政治原则，也是做好立法工作的根本保证。党发挥总揽全局、协 调各方的领导核心作用，保证党的路线方针政策和决策部署在国 家工作中得到全面贯彻和有效执行。X省委高度重视X河流域 保护共同立法，省委书记、省人大常委会主任谌贻琴主持召开省 委常委会专题研究，并多次作出指示，要求抓好共同立法工作； 省人大常委会党组组织召开10余次专题会部署落实，成立了由 三位省级领导任组长的领导小组，发挥把方向、管大局、保落实 的重要作用。

三是坚持人大主导，牵头完成新任务新课题。人大主导立法 有利于克服部门利益，提高立法质量，发挥立法引领保障作用。 共同立法作为重大改革任务，由人大主导首先夯实了高质量立法 的责任根基。X省人大常委会建立了人大副主任、分管副省长共 同负责的“双组长工作专班制”，自主起草、集中攻关；统筹协 调、加强各方参与联动，充分发挥流域内有关方面法治实践丰富 的优势，对各方面提出的意见建议进行通盘考虑，科学论证评估， 增强立法的针对性、及时性和系统性。

四是坚持建立完善共同立法机制。三省秘书长联席会议作为 共同立法的议事机制和决策层，是共同立法的组织保障，发挥统 筹各方面力量、协调处理意见分歧、保障目标任务扎实推进的作 用。成立三省共同立法专班，开展共同调研、共同起草、共同论

_{证修改工作，是此次共同立法的工作方式创新，对重大紧急任务}

的完成而言，效率最高，能保证步调一致、集中力量解决问题。 三省遇到的矛盾和焦点、难点问题，都及时报请全国人大有关专 委会、常委会工作机构研究，寻求全国人大的有力支持和具体指 导。复杂疑难问题向全国人大请示汇报机制，在共同立法的关键 节点上对化解分歧、顺利推进发挥了突出作用。

_{三、区域协同立法共同立法的模式探究}

最早的地方协同立法实践可追溯至2006年东北三省辽宁、 黑龙江和吉林召开的立法协作座谈会，达成了《东北三省政府立 法协作框架协议》，明确要求三省根据共同性或相关性立法事项 采取不同形式的立法协作。此后，京津冀、长三角、泛珠三角直 至新近的粤港澳大湾区等区域的一体化发展均对协同立法进行 了不同形式、范围和程度的实践探索。四川、重庆两地人大常委 会就优化营商环境开展协同立法；广西人大常委会修订《广西北 部湾经济区条例》，明确各设区的市建立协同立法机制。区域协 同立法方兴未艾，正在逐步走向深化。

_{（一）国内已有协同立法模式分析}

探究已有区域协同立法模式，主要有以下三种：一是对共性 立法项目由一省市牵头组织起草，其他省市配合；对其他立法项 目，由各省市独自立法，结果由其他省市共享。这种模式最早在 东三省地区出现，京津冀区域在水污染防治、道路运输等协同立 法中多有采用。二是采取协调互补的立法协作模式，共同确定一

_{个示范性条款文本，在具体到本地立法的表述时则可有个性化差}

异，最终形成若干个不同版本的立法文件，由各地人大常委会分 别审议通过，在本行政区域内施行。这种模式具有开放、灵活的 特点，尤以长三角区域协同立法最为典型。2014 年，长三角区 域三省一市人大常委会分别制定或修改了大气污染防治条例，在 条例中均专章规定了大气污染防治协作作为标准条款，内容上保 持一致。虽然四方的条例在章节设置、条款顺序和法律规范表达 等方面不尽相同，但大体上体现了跨区域协同的意思表示，并且 基本做到同步立项、同步起草、同步审议、同步通过和实施，为 协同立法向共同立法迈进做好了准备。三是围绕重大立法项目成 立联合工作组，从立法草案的准备阶段即开展协同，共同进行调 研起草修改论证工作，便于为下一阶段法规同步审议、表决、公 布实施等夯实基础。

值得一提的是，2014年起，京津冀三地人大先后出台了《关 于加强京津冀人大协同立法的若干意见》《京津冀人大立法项目 协同办法》《京津冀人大法制工作机构联系办法》和《京津冀人 大立法项目协同实施细则》等协同立法规范性文件，形成了联席 会议机制、协商沟通机制、立法规划协同机制、法规清理常态化 机制等一系列立法协同机制，目前已就50 多部法规开展了不同 程度的工作协同。在推动长三角区域一体化的路径中，三省一市 建立了地方人大立法工作联席会议制度，确立了区域立法工作协 同的基本制度框架，包括立法规划计划协同、起草工作协同、立

_{法工作推进协同、立法工作共享等方面，区域协同立法获得了全}

方位、多层次、一体化协同的内涵和外延，已从一种松散型协同 向紧密型协同的强协同立法形式转化。

_{（二）X河流域保护共同立法模式对比}

较之已有的立法模式，X河流域保护共同立法是一种兼而有 之的模式。第一阶段三省起草修订各自的X河流域保护条例时， 由四川省人大常委会牵头，以X2011年《条例》为蓝本，起草 了三省条例共同文本，实现了立法宗旨、主要内容、体例等基本 相同；第二阶段制定关于加强X河流域共同保护的决定时，由 三省秘书长联席会议确定成立三省共同的起草专班，共同开展调 研、共同起草文本，经过反复协商，形成内容完全一致的共同决 定文本，并最终做到了三省“决定”+“条例”同时审议、同时 公布、同时实施。工作机制方面，X河流域保护共同立法有其自 身的特点：一是全国人大常委会的指导全面具体，上下联动形成 立法工作整体合力，进一步统一思想、协调意见分歧、统筹立法 进度、提高立法质量和效率。二是专班制提供组织保障。三省有 共同的工作专班，各省有各自的工作专班，分层次的专班制为重 大立法项目的推进提供了组织保障和能力支撑。三是X先行先 试经验打下良好基础。X《条例》实施10年来，接受了实践充 分的检验，其立法定位、基本原则、规范措施等先行先试的制度 设计，以及环保行、立法后评估查找的问题能够作为三省共同立 法的实践支撑，以其文本作为三省共同立法的蓝本减少了起草的

_{难度，三省更有针对性的就共性问题达成共识。共同“决定”真}

正实现体例结构、适用范围、基本制度、监管或调控的目标措施 程序以及法律责任等方面的一致，以及时间效力与空间效力的协 调一致；“条例”以“决定”为指导原则、行动纲领，细化各省 的贯彻落实措施，并基本统一了跨区域联合保护的专章内容。在 共同立法中蕴含协同立法，“决定”+“条例”的组合，充分运用 立法资源，形成了X河流域生态环境保护的制度合力，为地方 共同立法探索了新路子、新模式，提供了新经验。

_{四、深化地方协同立法共同立法的对策建议}

明确的区域协作立法机制是区域协调发展和跨区域生态环 境治理的重要保障。但是，宪法和立法法都未对区域协同立法作 出明确规定，也未对其法律地位予以正式界定，从法理角度看， 其与现行立法体制存在着内在的冲突。另一方面，行政格局的复 杂性导致环境政策的不均衡，经济发展的不均衡性导致环境治理 能力的差异，对环境污染的评价与环境质量的需要不同，在协同 治理中很难做到标准统一、政策均衡。诸多矛盾之下，区域协同 立法不可避免的存在相对松散、约束力不强的问题。X 河流域保 护共同立法面临同样的困境：区域环境协同治理机制不够健全； 协同立法的启动机制缺失，区域立法主体参与立法容易陷入被 动；立法原则过于宏观容易忽略区域内部各地方的差异性；立法 主体较为单一，政府和社会公众协同立法参与度低；区域环境治 理缺乏区域政策制定协调机构，对区域政策向各地方政策的转化

以及协调各地方政策冲突较为乏力。此次立法中，X省曾提出三

省建立联席会议协调机制的常设执行机构并在共同决定中予以 明确，但因为各方意见不一未被采纳。共同决定更接近于理念宣 导、政策引导的“软法”，协同治理的机制建立、治理权限、责 任划分、责任追究、监督方式等方面的规定原则性较强，可操作 性有待考察。在总结经验和不足的基础上，就共同立法协同立法 的顶层设计和制度安排，深化协同立法共同立法实践探索，提出 几点建议。

_{（一）加强区域协同立法共同立法顶层设计}

区域协同立法虽然是立法领域产生的新事物，但它与国家结 构形式、人民代表大会制度的政治体制以及现行的立法体制，都 有内在关系。区域协同发展的要义，是一种与地方保护主义相区 别的联合法治方式，反映了不同法域立法主体之间的平等合作关 系，保障了法律调整对象跨域流动而产生的新法益和新法域。建 议有关方面综合考虑各种因素，确保区域协同立法的整体部署， 不妨由全国人大常委会以授权方式，明确赋予相关区域就特定事 务共同立法的权力，以确保其合法性。国家立法机关有必要通过 修改立法法或制定专门法律的方式，对区域协同立法作出全方位 的顶层设计，尤其是确立中央层面的宏观协调、备案审查、争端 解决等机制，以支持、引导、监督区域协同立法，确保国家法制 统一。

_{（二）坚持党对立法工作的领导，实现立法工作与改革决策}

协调推进

习近平总书记指出，党委要高度重视法制建设，进一步加强 和改进对立法工作的领导，适时提出立法建议，及时研究立法工 作中重大问题。加强党对协同立法的领导，主动对协同发展中的 重大改革创新作出运筹谋划、科学决策，确定立法协同的总体思 路、重点任务，明确立法协同的总体立法路径和重点立法项目， 取得更高层面的共识和行动，为协同立法提供坚强政治保障。各 级人大常委会在具体立法工作中，要深刻认识新战略带来的新变 化新要求，围绕区域发展战略和特点，积极探索所在区域协同发 展的立法问题，运用法治思维和法治手段将地方党委贯彻党中央 大政方针的改革举措依法落实到位，做到政策导向和立法决策统 一衔接，改革和法治相互促进、相得益彰。

_{（三）全国人大常委会的指导规范化制度化}

区域协同立法目前大多属于一种依靠政策推动的法律活动， 协同立法的主体、范围、条件、程序等均未明确，全国人大对具 体协同立法项目的指导和监督活动也尚未制度化、规范化。区域 协同立法涉及一系列重大复杂的理论问题，建议全国人大常委会 支持和推动有关地方开展流域区域共同立法，加强指导培训；就 国家层面如何推动区域协同立法开展调研，条件成熟时，针对区 域协同立法的具体指导内容、指导规范、指导程序等出台文件。 在全国人大指导下，鼓励和支持专家学者开展多层次多领域的理 论研讨和法学课题研究，将协同立法共同立法理论与实践研究推

_{向深入，更好服务地方立法实际需要。地方人大要在现有立法体}

制内，用好用足地方立法权，针对区域重点发展领域的规范空白 或冲突问题主动开展协同立法。X 山川秀丽、河流众多，各级人 大常委会要着眼于山水林田湖草沙的系统治理，一盘棋考虑、一 体化推进，着力解决生态环境保护深层次结构性矛盾，践行区域 生态环境综合效益的法律价值，回应协同制度诉求。针对省内跨 区域跨流域的生态环境协同治理，可以在省人大常委会设置或者 指定专门机构对接和协调区域立法工作，科学把握好上下级地方 性法规的关系，发挥省级立法对超越域内立法权限的立法事项统 筹协调功能，注重市州立法的针对性和灵活性，形成省级立法与 市州立法彼此间有机互动、互为补充，保障地方性法规既能反映 各自行政区域的特色，又能实现区域协同立法的整体效应。

^{按名责实各司其职统筹协调形成合力}

^{推动新时代基层纪检监察工作实现高质量发展}

基层治理是国家治理的基石，没有监督的基层治理不会有善 治。推动全面从严治党向基层延伸、加强基层监督，提高基层治 理能力和治理水平，是党中央提出的明确要求。党的十八大以来， 习近平总书记对基层监督工作作出了一系列重要论述和指示批 示，为推动全面从严治党向基层延伸、加强基层监督工作指明了 前进方向、提供了行动指南。

乡镇纪委（街道纪工委）监察办公室（以下简称“乡镇纪委”） 作为最基层的纪检监察机构，肩负着协助乡镇党委（街道党工委） 推进全面从严治党、加强党风廉政建设和组织协调反腐败工作的 重任，是维护群众切身利益、巩固党的执政基础最重要、最现实、 最可靠的力量支撑。新形势下，补齐乡镇纪委建设短板，提升基 层纪检监察机关监督能力，推动监督向基层延伸，对于维护党的 集中统一领导、巩固党的执政基础、坚持和完善党和国家监督体 系、健全完善基层社会治理体系、推动基层纪检监察工作实现高 质量发展具有十分重要的意义。

_{一、加强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸的重要意义}

（一）加强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸是厚植党的执

政基础的必然要求

民心是最大的政治，全心全意为人民服务是党的根本宗旨。 乡镇纪委能否充分发挥职能作用，直接关系到党的路线方针政策 在“最后一公里”的落地落实，直接关系到人民群众切身利益的 维护保障。加强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸，目的就是为 了加强对基层党员干部和行使公权力的公职人员的监督，持续整 治群众身边腐败和作风问题，让人民群众在正风肃纪反腐中感受 到公平正义，不断增强人民群众对党的信赖和拥护，厚植党执政 的政治基础和群众基础。

（二）加强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸是提升基层治 理水平的必然要求

推动监督向基层延伸，做深做实基层监督，是深化纪检监察 体制改革、坚持和完善党和国家监督体系、提升基层治理能力和 水平的重要任务。纪检监察机关作为党内监督和国家监察的专责 机关，在推动纪检监察工作融入国家治理体系和治理能力现代化 建设中承担着重要职责使命。加强乡镇纪委建设推动监督向基层 延伸，强化对基层权力运行的制约和监督，推动监督融入基层治 理，能够释放更大治理效能，提升基层治理能力和治理水平。

（三）加强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸是实现纪检监 察工作高质量发展的必然要求

基层是全部工作的基础和关键环节，纪检监察工作最坚实的

_{力量支撑在基层。赵乐际同志指出，纪检监察工作高质量发展既}

是重大理论课题，也是重大实践课题。要推动纪检监察工作高质 量发展行稳致远，必须要加强乡镇纪委建设，通过健全完善乡镇 纪检监察组织体系，明晰工作职责任务，创新工作机制模式，持 续推动基层纪检监察工作规范化法治化发展，从而实现纪检监察 工作的整体性提升。

_{二、X省加强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸的做法及成}

效

_{党的十八大以来，X省各级纪检监察机关立足基层监督工作}

_{实际，在加强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸方面不断进行探}

索实践，基层监督工作取得了积极成效。

（一）聚焦监督全覆盖，健全完善基层监督体系

一是健全完善乡镇纪检组织。X省纪委省监委结合实际，认 真贯彻落实党中央、中央纪委关于加强乡镇纪检组织建设的决策 部署，深入推进基层党风廉政建设和反腐败工作，扎实做好抓基 层、打基础的工作。从充分发挥职能作用、建立健全工作机制、 加强干部管理教育培训、落实工作保障等方面对加强乡镇纪检组 织建设作出制度安排，所有乡镇（街道）均设立纪委（纪工委）， 并充实了纪检监察干部队伍力量。多数乡镇纪委（街道纪工委） 委员按5名予以配备，地域面积较大、人口规模较多的乡镇（街 道）还根据相关规定增设到了7名，乡镇纪委基本实现了“有人 干活”。二是推动监察职能向乡镇延伸。为实现对乡镇（街道）

及所辖范围内所有行使公权力的公职人员的监督全覆盖，2019

年1月X省深化监察体制改革试点工作小组办公室印发文件， 对乡镇（街道）设置监察办公室予以明确，监察办公室与乡镇纪 委合署办公，实行“一套机构、两个名称”。乡镇（街道）监察 办公室根据县（市、区）监察委员会授权，按照管理权限，依法 履行监督、调查、处置职责。通过向乡镇（街道）派出监察办公 室，监督的“触角”进一步向基层延伸，基层监督逐渐实起来、 严起来、强起来。三是积极推进村级民主监督。按照中央办公厅、 国务院办公厅《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》要求， 全省各地乡镇纪委指导村（居）务监督委员会健全完善相关制度， 紧紧围绕村级“三重一大”事项、集体“三资”管理、涉农补贴 资金发放、宅基地审批等村级小微权力，整合村（居）务监督委 员会、民生监督员等基层监督力量，切实加强和改进村级民主监 督工作，从严规范和制约村级“微权力”运行。

_{（二）聚焦基层微权力，做深做细做实民生监督}

一是紧盯民生问题，推动民生监督全覆盖。为进一步加强对 基层民生政策落实情况和民生项目资金管理使用情况的有效监 督，2014年3月开始，X省在前期探索实践基础上，由省委办 公厅、省人民政府办公厅印发了《关于在全省乡镇设立民生项目 监督特派组的通知》，在全国范围内率先推行设立乡镇民生项目 监督特派组。通过整合县级纪委派出机构和乡镇纪委力量，设立

1482个民生监督组覆盖全省所有乡镇（街道），所有村（社区）

_{均配备民生监督员，形成了贯通县、乡、村三级的民生监督网络。}

二是紧盯重点领域，持续加大民生监督力度。紧盯脱贫攻坚、城 乡低保、农村危房改造等重点民生领域，把监督的“显微镜”牢 牢聚焦在人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题上。全省 乡镇纪委通过开展专项监督检查，科学选择监督重点，精准发现 民生领域问题。仅2014至2017年三年时间内，就发现民生问题

_{25.8万个，立案3.3万余件，给予党纪政务处分2.1万余人，移}

送司法机关1600余人。三是紧盯基层腐败，持续开展作风问题 整治。立足基层实际和社会治理，深入整治基层民生领域“微腐 败”和侵害群众切身利益问题，一体推进不敢腐、不能腐、不想 腐，让人民群众在反腐“拍蝇”中增强获得感、幸福感。党的十 九大以来，全省乡镇纪委共查处民生领域腐败和作风问题3.6万 余个，批评教育帮助和处理2.8万余人，其中给予党纪政务处分

2.1万余人。

（三）聚焦工作机制创新，提升基层监督工作实效

一是探索建立片区协作机制。在认真总结民生监督工作经验 基础上，按照“地域相邻、分片协作，上下联动、优势互补”的 原则，在县域范围内统筹整合县乡两级纪检监察机构力量，采取 “县级纪委班子成员+纪检监察室+派驻监督组+乡镇纪委”混编 作战模式，探索一体推进监督检查、案件审理、提级监督等的片 区协作机制，有效解决了以往乡镇纪委力量不足办不了案、业务 不精办不好案、顾虑人情不愿办案、硬件滞后无法办案等问题。

_{二是探索实施“三员合一”改革。为有效盘活村级监督力量，安}

顺市镇宁自治县积极探索将原有村（社区）党组织纪检委员、村

（居）务监督委员会主任和村（社区）民生监督员整合为专职纪 检监督员的“三员合一”改革，并通过明确工作职责，完善工作 机制等，构建起了务实管用、科学高效的基层监督体系，大力推 进清廉乡村建设。2020年，该县村级专职纪检监督员共发现问 题228个，同比增长45.7%；推动整改问题187个，同比增长

62.7%；发现问题线索41件，同比增长29.3%；立案34件34人， 同比增长17.2%。三是推进脱贫攻坚巡视巡察全覆盖。近年来， X 省坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，通过连续5轮巡视 完成对全省66个贫困县、22个与脱贫攻坚关系密切的省直部门 和单位巡视全覆盖，市县同步巡察贫困乡镇、贫困村，推动解决 了一大批影响脱贫成果的突出问题。通过巡视巡察累计发现问题

31.6万个，移交问题线索2.8万件。根据巡视巡察移交问题线索， 纪检监察机关立案6100余件，给予党纪政务处分5800余人，移 送司法机关200余人。四是探索建立微权力清单运行机制。紧盯 与群众接触最频繁、最直接的乡镇基层站所、村级组织和农民专 业合作社等，从规范乡村两级重点岗位、重点人员权力运行管理 着眼，探索建立微权力清单运行机制。按照简便直观、易于操作 的原则，铜仁市探索建立起乡村两级“六小长”小微权力清单制 度。自推行小微权力清单运行机制以来，该市共查找“六小长” 廉政风险点262个，公布行政权力2668项，办理审批事项13.4

万件，删减证明材料56 项，减少申请材料742项，行政效能得

到大幅提升。

（四）聚焦科技新手段，推动精准监督精准执纪

一是创新应用大数据监督平台。抢抓X省大数据发展机遇， 把纪检监察工作同深入推进大数据战略行动有效结合起来，搭建 全省民生资金监督大数据平台，为监督执纪插上科技的翅膀。结 合专项监督检查中发现的问题，设置互斥资金信息比对、资金重 复发放比对、受益对象身份比对等监督模型，精准发现问题线索， 引导快速落地查实。目前，全省所有行政村基本实现了民生资金 电子显示屏、身份证件扫描查询系统全覆盖。二是强化数据共享 推动协同治理。着力打通民政、人社、住建等部门之间的数据信 息共享“壁垒”，建立起“基础运用、纪检监察、主管部门、失 职失责”等4大类监督模型。通过“数据采集—模型比对—线下 核实—反馈纠正”的方式，对群众反映问题自动识别归类，快速 锁定问题线索，做到精准监督、精准执纪。三是依托大数据监督 整治作风顽疾。借力大数据技术，搭建纪律作风扫码评价大数据 平台，并组织群众开展“微信扫码评作风”活动。通过大数据信 息收集比对，及时了解掌握本地“四风”问题易发多发领域，改 变以往单纯依靠纪检监察机关和纪检监察干部寻找“四风”问题 线索的工作模式，切实让群众参与到监督中来。

_{（五）聚焦工作职责定位，推动各类监督贯通融合}

一是持之以恒强化政治监督。全省乡镇纪委紧紧围绕贯彻落

_{实习近平总书记重要指示批示精神和党中央重大决策部署，科学}

把握监督重点，注重讲究监督策略，推进政治监督具体化常态化 规范化，切实推动党中央和省委重大决策部署落地落实。2021 年以来，全省乡镇纪委紧紧围绕贯彻落实习近平总书记视察X 重要讲话精神和推动高质量发展、巩固拓展脱贫攻坚、疫情防控 和经济社会发展成果、推进乡村振兴等重大决策部署开展政治监 督，以铁的纪律确保政令畅通。二是严格责任开展日常监督。全 省乡镇纪委认真落实“两个责任”要求，加强对乡镇党委（街道 党工委）落实全面从严治党主体责任情况的监督检查，强化对“一 把手”和领导班子成员的监督，严格落实“三个区分开来”，坚 持抓早抓小，把“四种形态”落实到纪法贯通全过程。党的十九 大以来，全省乡镇纪委运用“四种形态”批评教育帮助和处理

12.1万余人次，其中运用“第一种形态”批评教育帮助和处理9 万余人次、“第二种形态”处理2.7万余人次、“第三种形态”处 理3500余人次。三是推动“四项监督”统筹衔接。围绕促进纪 律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督“四项监督”统筹衔接， 坚持将巡视巡察作为“先遣队”，根据巡视巡察发现问题，纪律 监督、监察监督、派驻监督及时跟进，既增强监督的针对性和实 效性，又实现各展所长、优势互补。比如，毕节市织金县探索开 展协同监督工作实践，将全县分为六个片区，整合“六支力量”， 制定“六张清单”，建立“六本台账”，有效破解了同级监督、熟 人监督和“一把手”监督难题。

三、X省加强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸的困难和问

题

_{X省在加强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸方面作了许}

_{多积极探索，取得了一定工作成效，但要推动基层纪检监察工作}

实现高质量发展，还存在一些突出短板和矛盾问题，主要表现在 以下几个方面。

_{（一）思想认识还存在一定差距}

调研发现，部分地区对加强乡镇纪委建设推动监督向基层延 伸还存在思想认识误区。突出表现在三个层面：乡镇党委层面， 部分乡镇党委错误认为全面从严治党是纪委职责所在，凡是涉及 监督就是纪检监察部门主责主业，工作中常常让乡镇纪委独自 “挑大梁”；还有的乡镇党委为了增强工作的“权威性”，让乡镇 纪委全程参与甚至一线推动征地拆迁、信访维稳、工程项目等“老 大难”问题，错误地将“把纪律挺在前面”等同于“把纪委挺在 前面”，纪委监督作用泛化。乡镇纪委层面，有的乡镇纪委对自 身肩负的党要管党、全面从严治党政治责任认识不清，自我弱化 监督职能，特别是在开展同级监督时“畏首畏尾”；有的乡镇纪 委在落实同级党委和上级纪委双重领导体制时，认为接受同级党 委对自身的领导更直接、更具体、更紧密，不愿、不敢正确履责、 大胆开展监督，自主监督的意识还比较薄弱。乡镇纪检监察干部 层面，有的乡镇纪委书记存在“求稳怕乱”心理，片面认为监督 同级党委、政府班子成员会影响“团结”，工作开展时忌讳较多、

_{“缩手缩脚”；有的乡镇纪委书记聚焦主责主业不彻底、不到位，}

对“监督的再监督”把握不精准，时常存在“种了别人的田、荒 了自己的地”；有的纪检监察干部认为自己不可能一辈子干纪检 监察工作，加之基层干部朋友圈、工作圈、生活圈高度重合，导 致部分纪检监察干部产生了“多栽花少种刺”的错误思想倾向， 开展监督时“睁一只眼、闭一只眼”。

_{（二）监督力量仍然薄弱分散}

实际工作中，乡镇纪委除书记、副书记、专职纪检监察干部 以外的其他委员，一般由乡镇党政办公室、财政所、农业服务中 心等股所站室负责人兼任，多数并不具体从事纪检监察工作，大 多都是有名无实；加之乡镇机构编制相对较少，人员“混编混岗” 使用较为普遍，干部岗位调整变动较快且无法及时选任补充，对 乡镇党员干部队伍的监督较为乏力。从调研情况来看，全省每个 乡镇实际在岗从事纪检监察工作的人员平均不到3名，兼职人员 占到23.6%；全省设置纪检委员的村（社区）共6236个，占比 不足35%，大多数村（社区）党组织未按《党章》要求配备纪检 委员；16440个配备了村（居）务监督委员会主任的村（社区） 因工作报酬保障水平较低或直接未保障，村（居）务监督作用发 挥不明显。

_{（三）监督职责存在交叉虚化}

乡镇纪委在开展政治监督、日常监督、纪律监督、监察监督 中还存在职责不清、责任不明等问题，工作中时常出现越位、缺

_{位、错位、失位现象。多数乡镇纪委没有发挥好纪律监督的协助}

引导推动作用，在促进党内监督与人大监督、民主监督、行政监 督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督和舆 论监督等方面贯通融合不够，习惯“单打独斗”，监督效果不佳。

_{（四）监督能力水平仍然较低}

当前，乡镇纪检监察干部监督能力水平不足仍然是制约乡镇 纪委发挥作用的突出短板。从工作开展情况看，乡镇纪委在监督 方式和形式上，仍旧单一老套，多以参加会议、查阅资料、参与 活动等“参与式”监督为主，导致对情况掌握不全、问题发现不 及时，存在监督漏洞。目前乡镇纪检监察干部普遍办案能力水平 较低，多数只是对群众反映的信访问题等进行初步核实，发现深 层次、本质性问题的能力较弱，信访件成案率不高。从纪检监察 干部自身看，多数乡镇纪检监察干部在从事纪检监察工作之前， 没有接受过专门或系统岗位业务知识培训，“半路出家”较多， 对纪检监察工作和业务知识知之甚少，大多开展工作都是“摸着 石头过河”，熟悉金融、财务、审计、法律等方面的专业人才更 是屈指可数。

_{（五）工作协调配合有待加强}

长期以来，乡镇纪委开展监督检查，问题线索大多来自于基 层群众举报和上级交办，监督工作方式还有待改进完善。在对乡 镇党员干部和公职人员开展监督方面，乡镇党委、乡镇纪委、职 能部门和村级监督机构等均负有日常监督职责，但相互协调配合

_{不够，监督合力尚未形成，基层监督的“组合拳”没有打好打准。}

（六）工作制度机制尚不健全

近年来，全省各地乡镇纪委在同级党委和上级纪委双重领导 下，虽然结合工作实际，对整合基层监督力量推动监督向基层延 伸进行了积极探索，形成了“片区协作”“主审人制度”“提级监 督”等系列工作机制。但在具体实践中，也还存在一些突出问题。 一是制度规定不健全。目前相关制度规定对乡镇纪委协助组织协 调的范围、内容、方式、程序等还不够具体，乡镇纪委对监督标 准、监督程序、工作推动等难以把握。二是规范化程度不高。从 全省范围来看，乡镇纪委“各吹各的号，各唱各的调”现象较为 普遍，制度机制规范化程度还不高。比如，全省大多数县级纪检 监察机关对片区协作机制的协作方式、协作内容等都作了明确和 细化，但在执行中也还存在具体差异。

_{（七）考核管理体系尚不规范}

调研发现，全省各地对乡镇纪委的管理考核大致有三种形 式。一是由乡镇党委统一管理考核。乡镇纪委人、财、物均由同 级党委进行统一管理与考核，在业务上接受上级纪委监委领导和 指导，在人员调整配备上征求县级纪委监委意见。二是由县级纪 委监委统一管理考核。乡镇纪委人、财、物统一纳入县级纪委监 委管理与考核，乡镇纪检监察干部参与县级纪检监察机关年度考 核，同等享受县级纪检监察机关人员相关待遇。三是由县级纪委 监委和乡镇党委共同管理考核。将乡镇纪检监察干部年度考核纳

_{入县级纪检监察机关考核，评定年度考核等次后由乡镇党委按标}

准落实相关待遇，其余事项则由属地乡镇党委统一保障与管理。 由于各地考核管理评价体系尚不规范，乡镇纪委和乡镇纪检监察 干部作用发挥和履职成效也存在差异。

_{（八）工作保障不平衡不充分}

近年来，全省大多数乡镇纪委抢抓纪检监察机关规范化法治 化建设政策机遇，积极争取同级党委政府和县级纪委监委支持， 在工作环境、办公办案设备等方面都得到明显改善，但依旧存在 不平衡不充分的问题。一是硬件设施设备保障还不到位。经济条 件相对较好、党委政府重视的地区，在办公阵地建设、办案设施 设备配备等方面落实较好；但一些经济条件相对落后、地方财政 相对吃紧的地区，各方面工作保障相对乏力。有的乡镇纪委办公 室和档案室混合使用，存在安全和失泄密隐患；公务用车制度改 革后，大多数乡镇公车保障不到位，乡镇纪委“私车公用”现象 比较普遍，甚至存在私车接送执纪审查对象等情况，存在安全隐 患；多数乡镇纪委还未接通纪检监察专用网络，材料文件接收报 送基本靠人跑，工作效率较低。二是经费待遇保障还存在困难。 有的乡镇纪委无可自行支配经费，所有工作所需经费均依托乡镇 党委、政府予以保障；有的村（居）务监督委员会主任、民生监 督员工作经费、待遇保障存在“撒胡椒面儿”现象，工作不够积 极主动；有的乡镇专职纪检监察干部受事业人员身份限制，无法 享受纪检监察办案人员补贴，存在“同工不同酬”等问题。

四、加强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸的对策建议

全省各级纪检监察机关特别是乡镇（街道）纪检监察组织要 按照党中央、中央纪委国家监委关于推动监督向基层延伸的工作 部署，结合基层实际，坚持按名责实各司其职，统筹协调形成合 力的工作思路，树牢改革思维，加大创新力度，努力构建“全面 覆盖、层层联动、运行顺畅”的基层监督体系，彻底打通监督执 纪“最后一公里”。省级纪检监察机关应结合实际研究制定出台 指导意见，确保加强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸取得更大 成效。

_{（一）提高政治站位，进一步深化加强基层监督思想认识}

一要持续深入学习习近平总书记重要论述精神。着眼新时代 新阶段新任务，立足监督职能职责，全面深入系统、持续跟进学 习习近平总书记关于基层监督工作有关重要论述和重要指示批 示精神，始终做到心怀“国之大者”，坚守人民立场，自觉增强 做好基层监督工作的政治意识和政治能力，不断提高政治判断 力、政治领悟力、政治执行力，从政治和全局高度谋划推进基层 监督工作。二要更加突出整治群众身边腐败问题和不正之风。顺 应人民群众对美好生活的向往，把维护基层群众利益，持续整治 群众身边腐败问题和不正之风摆在更加突出的位置，围绕群众普 遍关注、反映强烈的突出问题，靶向纠治、精准监督，切实让人 民群众在正风肃纪反腐中感受到公平正义。三要更加强化政治能 力建设。各级党委要始终把政治建设摆在首位、严管厚爱抓在经

_{常，切实履行好管党治党的主体责任。纪检监察机关要着力加强}

纪检监察干部政治能力建设，精准把握政治判断力的方向和标 准，全面提升政治领悟力的思维和方法，主动彰显政治执行力的 作风和担当。

_{（二）坚持按名责实，进一步压实各类监督主体职责任务}

一要更加细化各类监督主体职责。进一步明确乡镇纪委、监 察办公室、村（社区）纪检委员、村（居）务监督委员会、村（社 区）民生监督员等监督主体监督职责，厘清权责边界，区别监督 范围、监督对象、监督内容、监督重点等，构建各有侧重、优势 互补、上下贯通的基层监督职责体系，防止权责交叉、责任虚化。 二要更加突出乡镇纪委监督职能。乡镇纪委要立足自身职能职 责，发挥纪律监督协助引导推动作用，促进党内监督同其他各类 监督贯通融合、协调协同。坚决杜绝“大包大揽”，切实防止监 督职责发散、泛化、弱化。要积极推动建立权力清单和履责清单， 规范权力运行流程，明确监督范围和监督事项，有效避免监督越 位、错位、缺位、失位，确保权力在阳光下运行。三要更加精准 聚焦监督执纪问责。找准基层监督工作切入点着力点，以解决群 众“急难愁盼”问题为突破口和落脚点，围绕贯彻落实“十四五” 时期重大战略部署在“最后一公里”的贯彻落实，自觉强化政治 监督，切实发挥监督保障执行、促进完善发展作用，推动基层治 理取得更大成效。

_{（三）聚焦短板弱项，进一步补齐配强基层监督干部队伍}

_{推动监督向基层延伸，队伍是关键。一要配齐乡镇纪委班子。}

全省各地要以乡镇纪委换届为契机，配齐乡镇纪委班子，选优配 强乡镇纪委委员。特别是要将政治素质过硬、综合能力较强、群 众威信较高、敢于善于监督的优秀年轻干部选拔到乡镇纪检监察 干部队伍中来。要进一步探索完善乡镇纪委委员作用发挥和工作 考核机制，推动乡镇纪委委员更好履职尽责。二要强化村级监督 力量。要注重发挥村级党组织领导核心和引领发展作用，增强政 治功能，提升组织力，充分发挥村民自治作用，切实强化村级监 督力量，尚未配备纪检委员的村（社区）党组织应按《党章》要 求配齐纪检委员。要依规依法推动村（社区）党组织纪检委员担 任村（居）务监督委员会主任。三要增强村级监督干部的责任感。 充分发挥村级监督力量处于群众身边的优势，细化量化其工作责 任和要求，提高其发现问题的能力和反映问题的责任心。将工作 成效与适当待遇挂钩，积极探索优化村级监督人员待遇报酬标 准、结构和发放程序，探索建立工作绩效考核和动态聘用管理等 制度。落实村级监督人员经济待遇、政治待遇和社会待遇，切实 解决基层监督人员后顾之忧，激发干事创业热情。

_{（四）强化统筹协调，进一步健全完善形成合力的监督工作}

机制

在压实现有机构和人员职能职责的同时，要充分发挥纪检监

_{察组织功能和系统优势，创新机制和办法，做好监督力量的统筹}

协调，推动形成衔接有序、监督有力的工作运行机制。一要继续

_{深化拓展片区协作工作机制。在各地现有片区协作机制基础上，}

通过盘活县、乡、村三级监督资源，探索完善县对乡、乡对村上 下贯通、左右衔接的片区协作机制，并对片区协作方式、协作内 容、协作重点、工作考核等内容进一步予以规范明确，推动片区 协作机制发挥新优势、取得新成效。二要全面推行“三员合一” 改革。以全省第十一届村（社区）“两委”换届工作为契机，全 面推行村（社区）纪检委员（纪委书记）、村（居）务监督委员 会主任和村（社区）民生监督员由同一人担任，在村（社区）党 组织和乡镇（街道）纪委（纪工委）的双重领导下，切实履行党 内监督、村（居）务监督、民生监督等职责。三要统筹巡察工作 力量。不断探索巡乡带村、直接对村、集中连片的方式对村（社 区）开展政治巡察。推动巡察工作机制与片区协作机制实现有效 衔接，探索在人员配备、成果共享、问题整改、监督检查等方面 进行统筹整合。

_{（五）创新监督方式，进一步强化基层监督工作实效}

一要强化日常监督和专项监督相结合。要结合基层实际，扎 实开展日常工作监督检查，综合运用信访受理、线索处置、约谈 提醒、谈话函询、专项督察、建立廉政档案等多种形式，强化日 常监督。要聚焦上级重大决策部署和重点任务，确定专项监督重 点，着力发现并针对性解决工作推进落实中存在的突出问题。二 要推动巡视巡察上下联动。用足用好“八联八强”上下联动经验 做法，推动提级巡察与联动巡察相结合。做好巡视巡察与基层监

_{督的有效衔接，探索推进巡察与民生监督、派驻监督联动，将巡}

视巡察问题整改纳入日常监督重点内容，推动巡视巡察发现问题 整改到底、落实到位。三要充分发挥群众监督作用。乡镇纪委要 坚持深入一线、深入群众，发挥好联系群众纽带功能，充分调动 群众有序参与监督，畅通群众监督渠道，及时发现和解决群众身 边的腐败问题。四要运用信息化手段推动智慧监督。加快纪律监 督“数据铁笼”工程建设，构建监督执纪大数据平台，积极运用 大数据、云计算等信息化手段，建立监督比对模型，实现数据比 对、信息分类、预警处置等全过程监督管理，推动实现权力可视 化、监督具体化、管理预判化，将人力监督转变为数据监督、事 后监督转变为过程监督，进一步提高监督实效。

_{（六）强化教育培训，进一步提升纪检监察干部履职能力}

聚焦纪检监察工作高质量发展主题，围绕“建设政治素质高、 忠诚干净担当、专业化能力强、敢于善于斗争的纪检监察铁军” 目标，着力补齐纪检监察干部和村级监督人员监督能力短板弱 项，提高执纪执法能力水平。一要继续深化开展全员培训。持续 开展学规学纪学法和分级分类培训，以深入学习贯彻习近平新时 代中国特色社会主义思想为主线，重点抓好纪法要求、工作规则 和业务流程等方面的教育培训，不断强化纪检监察干部纪法意 识、纪法思维、纪法素养，提高专业化水平。二要注重强化实践 锻炼。注重业务培训和工作实战，不断提升纪检监察干部的业务 素质和实战能力。引导纪检监察干部主动到疫情防控斗争、推进

_{乡村振兴等大战大考中去开展监督，到监督检查、审查调查等反}

腐败斗争一线去磨炼。有计划、分批次采取“跟班学习”“跟岗 锻炼”“跟案调训”等形式抽调乡镇纪检监察干部和村级监督人 员参与上级专案专班工作，帮助基层监督人员到更高平台学习锻 炼、开拓视野、提升能力。三要激发干部学习热情。基层监督人 员要强化理论武装，不断学习领悟习近平总书记关于基层监督工 作重要论述，提高自身纪检监察业务素养和专业水平，提升解决 实际问题和履行岗位职责的能力和本领。

_{（七）健全考核体系，进一步激发纪检监察干部工作热情}

一要规范考核评价主体。严格按照《党章》规定，认真落实 纪检监察工作双重领导体制要求，结合各地实际，探索完善、明 确细化乡镇纪委日常工作考核、干部年度考核责任主体，切实发 挥基层党组织领导作用，强化上级纪委对下级纪委的领导和指 导，推动乡镇纪委和乡镇（街道）纪检监察干部更好履职。二要 优化考核评价方式。要围绕乡镇纪委职责履行、作用发挥、自身 建设等内容，开展经常性检查和工作考核。要注重政治考核与业 务考核、平时考核与年度考核、定性考核与定量考核、单位考核 与群众评价相结合，不断优化考核评价方式，考准考实政治表现 和工作实绩。三要健全结果运用机制。要将考核评价结果作为干 部选拔任用、交流任职、绩效奖惩的重要参考依据。对工作成效 显著、工作表现突出、群众公认的单位和个人予以肯定和表扬； 对贯彻执行党的路线方针政策和党中央重大决策部署不力、工作

_{推进滞后的单位和个人要严格责任追究。}

（八）强化工作保障，进一步推动基层监督各项工作落实

一要强化硬件设施设备保障力度。市县党委、政府和纪检监 察机关要为乡镇纪委开展工作提供必要的物质保障，改善办公办 案环境，配备必要办公办案设备，满足乡镇纪委实际工作需要。 二要强化工作经费保障力度。要将乡镇纪委和村级监督机构所需 工作经费、办公经费以及乡镇纪检监察干部、村级监督人员基本 报酬、培训经费等按规定纳入财政预算保障范围，单独列支予以 保障。省级纪检监察机关可统筹中央政法纪检监察转移支付资 金，支持帮助财政相对困难的地区解决乡镇纪委建设经费保障问 题。乡镇纪检监察干部享受规定的纪检监察办案人员补贴。三要 强化待遇保障落实力度。加强对乡镇纪检监察干部的关心关爱力 度。推动建立村（社区）“三员合一”人员基本工作报酬标准及 增长机制，积极争取面向基层监督干部队伍定向考录乡镇公务 员、招聘事业人员等政策，认真落实走访慰问、“政治家访”等 制度，激励基层监督干部队伍更加主动担当、履职作为。

^{政务服务“跨省通办”探索实践}

一、推进政务服务“跨省通办”的背景及意义

（一）改革背景

“政之所兴在顺民心，政之所废在逆民心”，全心全意为人 民服务，是我们党一切行动的根本出发点和落脚点，是我们党区 别于其他一切政党的根本标志。党中央、国务院高度重视政务服 务工作，习近平总书记多次作出重要指示，要推进技术融合、业 务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨 业务的协同管理和服务，更好地解决企业和群众反映强烈的办事 难、办事慢、办事繁等问题。李克强总理连续9年出席全国“放 管服”改革电视电话会议并作重要讲话，视察湖北十堰市民服务 中心时说，现在各地都建起了政务大厅或服务中心，这不是一个 形式，而要真正做到一个窗口对外、一站式办结。老百姓到了政 务大厅，就不要让他们再到部门跑腿。要坚决杜绝群众和企业到 窗口办理后还需转到后台部门办理的情况。为进一步提升政务服 务质量和水平，各地抢抓政务服务大数据共享应用契机，以“互 联网+政务服务”为抓手，大力推进“一网通办”改革，推出了 “网上办”“马上办”“预约办”“上门办”“电话办”“就近办”

_{等创新服务，大大提升了办事效率。但是，这些改革仅局限于办}

理省内业务，对于在省外的人员，只能返回本省“现场办理”。 目前，我国有近5亿流动人口，人员异地工作生活、企业跨 区域经营活动日益频繁，政务服务跨区域办事需求不断增强，推 行更深层次异地通办模式的必要性和重要性日益凸显。习近平总 书记指出，“以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥 的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经 济社会发展各个环节”。X省高度重视政务服务工作，谌贻琴书 记、李炳军省长多次对“跨省通办”“全省通办”改革提出工作 要求。2020年7月，李克强总理在X 视察时，对X推行的“全 省通办、一次办成”改革给予高度评价，随即安排时任国务院副 秘书长陆俊华到我省开展调研，将“全省通办、一次办成”改革 上升为“跨省通办”。2020年9月，国务院办公厅印发《关于加 快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》（国办发〔2020〕35 号，以下简称《指导意见》）明确指出，各地要聚焦企业和群众 普遍关切的异地办事事项，围绕保障改善民生、促进就业创业和 便利企业跨地区生产经营，创新工作理念和制度机制，打破地域 阻隔和部门壁垒，实现高频政务服务事项“跨省通办”，有效满 足各类市场主体和广大人民群众异地办事需求。鼓励各地在全国 高频政务服务“跨省通办”事项清单基础上，探索区域“跨省通

办”。

（二）改革意义

1．理论意义

改革开放以来，我国进行了多次政府机构改革，针对政府部 门的具体职能、管辖范围和权能关系，通过一系列的裁撤、合并、 重构、调整，避免政府机构重叠、职能交叉、多头管理、权能冲 突等弊端，弱化政府微观干预和具体管理功能，目的就是让政府 在横向上不模糊权力边界，有明确分工；在纵向上不拖沓事务， 有紧密协作。

跨省域协同发展的“跨省通办”改革正是发挥政府大部门宏 观管理和协调职能，打造更高层次和水平的区域一体化政务服 务，总体来说符合建设更高质量服务型政府的本质要求，能够有 效提升政府行政服务效率。从理论层面来说，“跨省通办”是现 代化政府进行行政体制改革的重要手段，是进一步优化行政服务 流程、促进政府内外部协调、提高政府公共服务质量的关键，也 是我国政府向服务型政府转变的主要改革方向。推进“跨省通办” 改革，充分发挥政务服务在高质量发展中的赋能作用，体现了以 人民为中心的发展思想，在不消除组织边界的前提下开展联合工 作、协同活动，为市场主体松绑减负、拓展空间、激发活力，满 足市场主体对市场准入便利化和政务服务便捷化的新期待、新需 求，“跨省通办”改革可以为更高层次的政务服务改革提供更加 宽广的思路。

2．实践意义

_{推进与企业发展、群众生活密切相关的高频政务服务事项}

“跨省通办”，是深化“放管服”改革优化营商环境的重要举措， 有利于各类要素自由流动，建立全国统一大市场，是一项“小切 口、大成效”的改革举措。

（1）“跨省通办”是构建国内国际“双循环”新发展格局的 重要支撑。“十四五”时期，经济社会发展以推动高质量发展为 主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力。 加快构建新发展格局，关键在于实现经济循环流转和产业关联畅 通，“跨省通办”改革可以解决各类“卡脖子”和瓶颈问题，便 于生产要素自由流通、削弱不同地域市场主体间隐形门槛，有利 于推动区域经济协同发展和构建更深层次互动的全国统一大市 场，也有利于形成以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进 的新发展格局，为经济社会发展提供更大的回旋余地和发展空

间。

（2）“跨省通办”是深化“放管服”改革优化营商环境的迫

切需要。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从战略 和全局的高度出发，把深化“放管服”改革优化营商环境作为转 变政府职能，做好“六稳”工作、落实“六保”任务，激发市场 主体活力和发展动力的重要抓手。“跨省通办”改革是主动适应 统筹推进疫情防控和经济社会发展的必然要求，是有效服务人口 流动、生产要素自由流动和产业链高效协同的重大举措，不仅能 满足各类市场主体异地办事需求，还为广大人民群众异地办理就

_{业、求学、就医等事项，打开了方便快捷之门，能够助力构建更}

为开放、包容、普惠、共赢的营商环境。X 作为劳务输出大省， 有近600万跨省务工人员，同时，还有大量外省人员在我省工作 生活，“跨省通办”改革能够为这些人员提供更加优质高效便捷 的政务服务。

（3）“跨省通办”是转变政府职能、提升政务服务能力的内 在要求。目前，我国人户分离人口近5亿，其中跨省流动人口超 过1.2亿。“跨省通办”能够有效打破地域限制，对内消除各地、 各部门数字壁垒，倒逼部门摒弃地方、部门保护主义，促进政务 服务收件受理以标准化方式实施，对外解决人员异地工作生活、 企业跨区域经营活动中“往返跑”“折回跑”等问题，为畅通国 民经济循环、促进要素自由流动提供强有力支撑。

_{二、全国政务服务“跨省通办”现状分析}

《指导意见》印发以来，江苏、吉林、湖南、四川、X 等省 份均印发了实施方案，“跨省通办”各项工作有序推进，取得阶 段性成效。

_{（一）全国统一“跨省通办”取得新进展}

《指导意见》明确，2020年底前实现58项事项异地办理， 从全国一体化政务服务平台提供的服务看，该平台建设了全国 “跨省通办”专区，已实现58个“跨省通办”事项集中展示服 务。需于2021年底前实现异地办理的74个事项正有序推进。2021 年4月，民政部办公厅、中国残联办公厅印发《关于全面开展残

疾人两项补贴资格认定申请“跨省通办”的通知》（民办发〔2021〕

2 号），推进困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴资格认 定申请事项“跨省通办”。2021年5月，国务院印发《关于同意 在部分地区开展内地居民婚姻登记“跨省通办”试点的批复》（国 函〔2021〕48号），在户籍地办理结婚登记的现状将被打破，群 众有望在工作地也可办理结婚登记。

（二）区域性“跨省通办”取得积极成效

2019年，上海、浙江、江苏、安徽等地敬老卡申请等23项 个人服务事项实现异地办理。国务院办公厅启动“跨省通办”工 作以来，长三角地区依托全国一体化政务服务平台，66 项政务 服务事项实现“跨省通办”，三省一市开通543个线下专窗办理 点，实现长三角区域41个地级市全覆盖。广东凭借领先的网上 政务服务平台，上线泛珠三角区域“跨省通办”专栏，一站式办 理广东、广西、海南、湖南、江西、福建等地470项政务服务事 项。四川、重庆印发川渝通办事项清单，首批95 个政务服务事 项实现川渝通办。除此之外，新疆、甘肃、青海、陕西、新疆生 产建设兵团共同推出政务服务“丝路通办”，X、湖南、湖北、 重庆推出武陵山片区政务服务“跨省通办”，重庆、四川、X、 云南、西藏推出西南五省“跨省通办”。

_{（三）各地点对点“跨省联办”全面启动}

点对点“跨省联办”有利于人流量大、经济交往频繁的地方 较快实现跨省办理事项。各地高度重视“跨省通办”，目前，点

_{对点“跨省通办”方式在市县两级推动较快，主要有三种类型，}

第一类是毗邻地区“跨省联办”，如上海市和苏州市，X 市和合 江县重点推出商贸、户籍等相关事项点对点跨省办理。第二类是 劳务输出输入省市“跨省联办”，如洛阳市和嘉兴市，桐梓县和 玉环市重点推出涉企经营许可、社保卡业务、异地就医登记备案 和结算、交管业务办理等事项点对点跨省办理。第三类是东西部 协作地区“跨省联办”，如六盘水市和大连市等重点围绕产业合 作、劳务协作、人才支援、教育协作、医疗协作，推出结婚生育、 就医养老、企业设立迁移等事项点对点跨省办理。全国一体化政 务服务平台上线“跨省通办”服务专区，上架各地的点对点“跨 省联办”服务，X上架点对点“跨省联办”地区27个，数量最 多，其次是广东，上架12个，有效促进政府间协同办理政务服 务事项，为企业和群众就近办事提供便利。

_{三、X政务服务“跨省通办”工作实践}

（一）“全省通办”改革深入推进，为“跨省通办”奠定坚 实的理论基础和实践基础

“全省通办、一次办成”改革是X动员范围最广、惠及人 群最多、力度最大的一次政务服务改革，是线上“一网通办”、 线下“一窗通办”“最多跑一次”的融合提升，在机制统一、事 项统一、窗口统一、人员统一、平台统一等方面为“跨省通办” 夯实了基础。1．建立三级协作工作机制。建立了一套各负其责 合力攻坚“全省通办、一次办成”改革运行机制，对外各级政府、

_{行业部门、政务服务中心协力合作，对内本单位分工协作推进，}

为省市县三级“全省通办”事项梳理、运行跟踪调度和推广运用 打下了坚实基础，为全国“跨省通办”改革提供可复制的经验。

2．统一三级事项标准。由省直部门全面梳理省市县三级事项清 单，对通办事项进行“最小颗粒度”拆分，统一同一事项的名称、 时限、材料、流程等36项基础要素，细化每一项材料的收件受 理标准，实现一个标准全省通用。3．统一三级窗口设置。省级 统一编制“全省通办”事项事前辅导手册，各级实体政务大厅设 置“全省通办”窗口，统一标识、统一设备、统一人员，树立整 体政府对外形象，推动“异地受理、远程办理”模式下的“全省 通办”。4．统一三级通办平台。依托“一云一网一平台”，建设 “全省通办”系统，利用远程通讯推进前台与后台、受理与办理 的联动协同，融合各个信息系统平台，打破各单位系统阻隔，实 现用户互认、入口统一、事项办理等数据实时共享。目前，2241 项“全省通办、一次办成”事项已全部实现事项标准化改造，全 省设置通办窗口717个，配备通办人员1327人，配置高拍仪、 摄像头等设备。全省109个政务服务大厅均设置邮政窗口，审批 服务结果邮寄费用“政府买单”，为“跨省通办”改革奠定坚实 基础。

（二）拓展延伸“全省通办”，全面推动国家“跨省通办” 改革举措在X 落地生效

《指导意见》印发后，X第一时间制定贯彻落实工作方案，

_{围绕《指导意见》明确的重点任务，全面推进“跨省通办”改革，}

取得积极成效。1．省级统筹部署早。2020年X 省政府工作报告 明确，系统性重塑政府工作流程，推进跨层级、跨系统、跨业务 数据互联互通。2020年3月，制定印发《X省推进政务服务“全 省通办、一次办成”改革工作实施方案》（黔府发〔2020〕4 号）， 将“跨省联办”作为重点任务进行部署，一些地方先行开展工作 探索。2．贯彻落实动作快。围绕拓展深化“全省通办”、全面推 进“跨省通办”、先行探索“跨省联办”三个方面，省人民政府 办公厅制定印发《X省加快推进政务服务“跨省通办”工作方案》

（黔府办发〔2020〕27号），迅速启动“跨省通办”，推动国家 改革任务贯彻落实。3．自选动作要求高。围绕邻近省份、重点 劳务输出地、东西部协作地跨省办事需求，制定“两类清单”， 加快推动“跨省通办”。在推进国家明确的140项事项“跨省通 办”之外，省级道路运输从业人员管理档案转籍、病残儿医学鉴 定等11项事项实现“跨省通办”。同时，制定“提前实现”清单， 在国家规定的完成时限前实现医疗广告审查、残疾人证新办等

14项“跨省通办”。

（三）全省政务服务系统因地制宜探索符合X 实际的“三 个通办”协作模式

依托全国一体化政务服务平台，围绕对外劳务输出、对口支 援和东西部扶贫协作推进情况，因地制宜探索符合X实际的多 种政务服务“跨省通办”。1．探索毗邻地区协作通办模式。X 与

_{重庆、四川、湖南、云南、广西五个省份接壤，毗邻地区企业群}

众生产生活联系紧密，但受行政区划所限，往来办事反复折腾。 鼓励各地与周边省份毗邻市县强化政务服务沟通协作，进一步凝 聚协作共识，深化合作领域和范围，最大限度便利毗邻地区的企 业和群众。如X七星关区与云南镇雄县开展医疗保障“跨省协 作”，荔波县与广西河池市开展跨省异地就医即时结算，桐梓县 与重庆綦江区共同梳理“协作通办”事项30 项，便利两地企业 和群众办事。2．探索劳务输出输入省市点对点联办模式。X是 劳务输出大省，为满足我省外出务工人员远程办事需求，在全面 推行政务服务“全省通办、一次办成”改革的同时，指导各地绘 制外出务工人员分布图谱，通过“互设窗口、就近交件、远程办 理、邮政送达”的代办服务模式，有针对性地推出劳务输出点对 点“跨省联办”服务。如X三都县与江苏常州市共同建立务工 群众服务窗口，解决了务工群众必须回原籍地办事的问题，X罗 甸县在江苏、浙江、广东设立劳务协作站，解决了占全县人口五 分之一外出务工人员转诊就医、医疗报销、子女转学、户籍迁移、 个体户注销等高频事项的办事痛点。3．探索在线通办协作模式。 X 政务服务网“跨省通办”服务专区在全国一体化政务服务平台 上线，目前已接入浙江、重庆等地“跨省通办”服务。如X桐 梓县与浙江玉环市依托全国一体化政务服务平台开展“跨省通 办”，X市推行营业执照和公章即等可取，远在深圳的企业