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市场监管综合执法改革面临的问题和建议

　　按照中央和省委、省政府的统一部署，xx年xx市启动市场监管体制改革，在市、区县（市）两级同步整合原工商、食药部门职能，划入质监部门食品生产监管职能，组建市场监督管理局，改为属地管理。xx年，各县（市、区）市场监管局在“二合一”的基础上进一步与质监局合并实行“三合一”，机构名称统一为“市场监督管理局”。机构改革后，县（市、区）市场监管局做到了一支队伍管市场、一次检查多领域，打通了部门隔阂，提高了执法效能，市场监管综合执法力度明显加强，改革成效显著。但是，毋庸讳言，基层市场监管综合执法仍然面临不少问题，在《深化党和国家机构改革方案》已明确要求建立权威高效的市场监管体制机制、国家市场监督管理总局也已于2018年4月10日挂牌运行的背景下，亟待上级部门在下一轮改革中统筹解决。

　　一、当前基层市场监管执法面临的主要问题

　　（一）法规不完善，基层市场监管执法难度大

　　1、实体规定落后交叉竞合并存。基层市场监管“三合一”后，工商、食药、质监职责交叉，一个案件可能涉及多部法律法规或规章，执法人员在定性处罚时难以把握，主要表现在：一是法规落后于时代，比如《产品质量法》已25年未大修，新《计量法》也是千呼万唤不出来,《产品标识标注规定》则在xx年7月废止后就没了下文；二是法律交叉竞合，如企业在未登记相关经营范围且未备案的情况下从事第二类医疗器械经营，可以适用《公司法》第二百一十一条第二款规定处以一万元以上十万元以下的罚款，也可以适用《医疗器械监管监督管理条例》相关规定处以一万元以下罚款。三是执法解释不一，如违法所得，原工商部门和原质监部门认为获利属于违法所得，原食药部门则认为是全部货值。

　　2、程序规定内容不统一。原工商、食药、质监部门各自都有处罚程序规定、案审规定、听证规定等涉及行政处罚的部门规章，这些规章规定不一，执法实践中容易出错。例如，原食药部门处罚程序中有合议环节、没有核审环节，原工商部门处罚程序正好相反，而原质监部门的案审会设置跟前两者也有区别；又如举报投诉受理处置程序不一，对于举报的受理，原工商部门规定自收到之日起7日内决定是否立案，不予立案告知，特殊情况可以延长至15日。而原食药部门则规定5日内决定是否受理，不予受理需告知，未告知的自收到之日起第5日即为受理。程序规定不一致容易导致规章适用不当、程序违法等问题，增加了复议诉讼被撤销或败诉的风险。

　　3、行政处罚的裁量和执行有困惑。比如《行政处罚法》和有关处罚裁量规定中对减轻处罚和不处罚的适用情节不够明确，导致基层不敢轻易适用减轻处罚和不处罚，有的处罚决定明显有违过罚相当原则，容易激化社会矛盾。又如行政处罚的执行缺乏具体操作方式的规定，比如《公司登记管理条例》第七十四条规定的“取缔”如何执行的问题，《特种设备安全法》罚则中规定的“没收”对于附着在建筑物上且不可移动的特种设备如何操作的问题，等等。

　　（二）人事不匹配，基层市场监管执法力不从心

　　1、人力和职责不匹配。基层“三合一”后，“人少事多”、“权小责大”的问题十分突出。以笔者所在的xx市市场监管局（以下简称xx局）为例，截至2018年5月，xx局实有行政事业在编人员354人，其中稽查大队参公编制72人，约占20.34%。人数看似不少，但对应的工作量则是压力山大：1、截至2017年末xx市在册经营实体突破15万户，仅2017年即新增24177户，同比增长率达到31.44%；2、2017年xx局共查办各类违法案件1480件，涉案货值超过1000万元，罚没款1668.81万元，另办理移送公安司法机关追究刑事责任案件21件；3、2017年xx局受理消费投诉举报5095起，同比增长29.35%，其中多数为职业举报；4、2017年xx局共处理110应急联动（如电梯困人或现场调解）217件；5、2017年xx局共办理外地协查案件79件，上级交办质量不合格197件，市场反溯质量不合格173件，外地移交质量不合格125件。除行政执法以外，xx局同时还承担着商事登记、企业服务、药品流通、医疗器械、保化产品、食品生产、食品流通、餐饮服务、商标广告、市场合同、特种设备、标准计量、合格评定、举报投诉等监管职能，以及打击传销、扫黄打非、缺陷消费品召回、一打三整治、双随机一公开、三个省局各类专项整治行动等等工作，乃至文明创建、平安创建、五水共治、三改一拆等非市场监管任务，日常工作非常繁杂忙碌。因此，基层市场监管部门执法队伍无法专职化，只能一人多职一岗多责，执法效能因此大打折扣。

　　2、能力和要求有差距。原工商部门执法领域广，适用法规多，但是专业性不强；原食药和质监部门执法领域窄，但是专业性较强。基层市场监管“三合一”后，由于原工商执法人员数量远超原质监和食药，导致大量原工商人员直接从事食药和质监工作，监管人员专业能力不足的矛盾非常突出。随着依法行政工作的深入推进和当事人法律意识的日益提高，基层市场监管执法人员面临既要懂法律、也要懂业务的更高要求。他们既要掌握三个部门的法律法规，也要熟悉三个系统的处罚程序，又要掌握商品和服务区分表、药品目录、保健品目录、化妆品目录、特种设备目录、强制性认证产品目录、工业产品生产许可证目录、产品标准等等诸多繁杂的业务知识，还要密切关注涉及市场监管执法的最新司法判例对执法提出的要求。同时，由于欠缺系统的有针对性的业务培训，执法人员只能就事论事或者摸着石头过河，遇到疑难案件经常感觉力不从心。

　　（三）执法有偏差，基层市场监管疲于应付

　　1、主动干预式执法耗费大量执法资源。原质监部门对质量监管的主要抓手是《产品质量法》确立的产品质量监督抽查制度，并无视企业主体责任，将抽查合格率高低作为考核评价质监部门工作成效的依据。原工商部门也不甘落后，出台了《流通领域商品质量监督管理办法》仿效。两个部门一个在工厂一个在市场开展质量抽查，在网络市场兴起后又相继在网络平台上展开抽查竞赛。这种被企业戏称为“裁判下场踢球”的主动干预式的执法不但耗费了大量行政资源和财政经费，根本未发现或解决重大质量问题，也未促进产品质量的根本好转，长期实施下来反倒形成基层市场监管部门迫于考核压力而受制于本应是其监管对象的技术机构、基层戏称“猫拍老鼠马屁”的令人啼笑皆非的局面。其实，众所周知，消费品市场本是多层次的，优质优价低质低价，产品质量应由生产企业承担主体责任，质优价廉的产品都是市场竞争出来的而不是政府抽查出来的。只要产品没有导致人身伤害事故，消费者也没有投诉举报，政府部门根本无需横插一脚越俎代庖。

　　2、队伍整合有难度。组成市场监管部门的三个部门执法思维各有所长，比如，原质监部门和原食药部门以保障安全为执法原则，倚重标准和检测，以技术执法见长；而原工商部门则以保障公平为执法原则，广告、商标和竞争执法倚重主观认定，以自由心证见长。因此，三个系统对执法队伍的能力要求各不相同，队伍整合和业务融合在一定时期内都是基层市场监管部门的艰巨任务。

　　（四）信息不通畅，基层市场监管执法效率低

　　1、案源管理不统一。以xx为例，目前市场监管系统举报投诉依托四个平台流转，分别是全国12315互联网平台、浙江省统一政务咨询投诉举报平台、原xx市工商局12315举报投诉指挥系统、原xx食药局举报投诉系统四个平台，平台之间互不联通，给数据归集分析带来很大困难，也给消费维权工作带来了不利的影响。四个平台之间相互割裂，不仅大大增加了基层的工作量，平时要设专人管理四个平台，还不利于举报投诉数据的深度挖掘，难以对投诉热点、社会舆情等问题进行及时分析应对，原工商部门集中统一的执法体系受到了削弱。

　　2、办案系统不统一。以xx为例，目前工商类和食药类案件已经整合到浙江省工商局开发的案件管理系统，但是质监类案件仍旧使用由xx市质监局开发的案件系统。两个系统之间数据没有打通，不能共享。一些跨部门的案件到底输入哪个系统存在争议。同时，由于原工商、食药、质监各自有处罚程序规定，导致了执法文书不统一，办案流程不一致，基层执法人员需要学习并熟练掌握两个办案系统，降低了办案效率。

　　（五）追责随意化，执法人员履职存隐忧

　　基层“三合一”改革后，理论上所有领有营业执照的经营主体都是市场监管部门的监管对象，但是，由于涉及市场监管部门的履职界限一直未能明确廓