关于对大城市“三非”治理问题及对策研究报告

近年来，随着我国大城市“三非”外国人数量的持续增长，对社会发展的负面影响日益显现，亟需高度重视并采取有效治理措施。不少学者对此问题密切关注，分别从理论、政策和实践层面开展深入研究。在理论层面，从完善流动人口管理理论框架、丰富城市治理与跨国移民到拓展跨国移民管理着手，探索我国大城市涉外治理领域的规律。在政策层面，从完善涉外治理体系着手，着重探索我国对相关法律法规的细化与完善，为政策制定提供数据支撑和实践参考。同时，提出了符合我国国情的“源头防控—过程监管—后续处置”全链条治理模式，提升涉外治理的系统性和精准性。在现实层面，从维护城市安全与社会稳定的角度出发，指出了“三非”问题的严重性，“三非”问题若治理不当，可能引发社会治安、劳动就业、公共服务分配等一系列连锁问题，尤其在人口密集、流动频繁的大城市，风险传导性更强。研究其治理对策，有助于为大城市精准防控风险、保障公共安全提供实践指导。本文着重从现实层面出发，梳理我国大城市“三非”治理的现状、问题，深挖问题的根源，并提出建设性的意见和建议，以供有关部门参考和借鉴。

一、相关概念的界定及研究现状

（一）概念界定

1. 大城市的概念

（1） “大城市”的国际标准

在国际上，大城市的定义没有统一标准。通常，人口规模在几十万到数百万的城市会被认为是大城市。例如，联合国将人口超过100万的城市定义为大城市。不过，不同国家和地区会根据自身情况和发展水平确定大城市的标准。一些发达国家可能会将人口规模相对较小但在经济、文化等方面具有重要影响的城市也视为大城市。

（2） “大城市”的中国标准

在我国，大城市的概念界定主要依据人口规模，并结合城市功能、行政层级等因素综合考量。2014年10月29日发布的《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》规定：城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市。其中，城区常住人口300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，城区常住人口100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市。

据此，本文中阐述的大城市是指城区常住人口100万以上的城市，是我国以及各省政治、经济和文化中心，在引领我国经济和社会发展中具有举足轻重的地位。

2. “三非”外国人的概念

“三非”外国人是指在我国非法入境、非法居留、非法就业的外籍人员。

［1］其中，“非法入境”是指“外国人未持有中国主管机关签发的有效入境签证或合法有效的入境证件，或者未从我对外开放的获指定的口岸入境，或者未经边防检查站检查而私自进入我国国境的行为。”［2］“非法居留”是指外国人在我国境内停（居）留的期限超过法律事先规定的日期的违法行为。“非法居留”包含两种情况，其一是指有的外国人在我国从未办理停（居）留证件，其二是指有的外国人尽管已办理停（居）留证件，但其在我国居留期限已经超过签证许可期限，这是我国相关法律不允许的，因此，这些外国人就构成了违法行为。［3］“非法就业”是指外国人在中国的就业类型不是法律许可的类型，超出法律许可范围。非法就业具体包括两种：一是有的外国人已经在中国就业，但未取得工作就业证，二是虽取得工作就业证，但与其本人所从事工作类型不一致。［4］另外，根据我国有关法律，外国人行为符合“非法入境、非法居留、非法就业”中任一或多项条件，均认定其为“三非”人员。

（二）研究现状

笔者以“三非”为关键词检索，在中国知网共检索出获得文献10条；以“三非问题”检索，检索得4条；以“三非治理”检索，则未获相关文献。对检索到的文献资料总结后发现，当前“三非”治理问题的研究主要呈现四个方面。一是有的学者着重研究“三非”治理的“法律法规”问题，指出目前法律法规不健全、不完善。如《中华人民共和国出境入境管理法》等对外国人在华非法就业界定、核查及遣返“三非”人员等方面缺乏严格的规定，不能使治理工作有法可依。二是有的学者注重研究“三非”治理中的“多部门协同”问题，在“三非”治理中，涉及公安、边防、民政、妇联、人社等部门的通力协作，应在摸排登记、宣传引导、打击整治等方面发挥各自职能，并健全完善源头防控、动态管理、依法查处、及时遣返的常态长效治理制度机制。三是有的学者着重研究“三非”治理中的“社会参与度”问题，针对目前“三非”治理中社会参与度不高的难题，提出通过宣传教育，提高社会各界对“三非”问题的认识，必要时建立举报奖励制度，鼓励群众参与“三非”治理，逐步形成群防群治的工作局面。四是有的学者把着眼点放在“三非”治理的重点难点上，比如如何提高治理效率；如何缓解“三非”人员发现难、界定难、取证难等的问题；如何从源头上预防“三非”问题；如何加强签证管理、就业审批管理等。同时，对于“三非”问题带来的社会影响，如对治安、就业市场、公共服务等方面的影响也有较多关注。

二、大城市“三非”治理中存在的问题

为探究大城市“三非”治理中存在的问题，选取有代表性的城市至关重要。笔者以北京市丰台区、天津市津南区为调研对象，发放问卷500份，回收487份，回收率97％。其中有效问卷456份，有效率94％。之后通过运用ＳＰＳＳ软件对问卷进行统计分析，统计发现，缺乏有效的管理信息查询系统、缺乏专业人才、缺乏执法规范指引、现行法律法规处罚力度不足、政府部门间的协作、案件处置能力、其他国家不配合、保障力度等8个问题总体占比93．7％。

（一）缺乏互通有效的外国人管理信息查询系统

高效的外国人管理信息查询系统可提升外国人服务与管理的精准性。当前外国人管理中，缺乏互通高效的信息查询系统，其挑战主要表现在以下三个方面：一是信息孤岛普遍。外国人管理涉及公安、海关、教育、商务等部门，各部门数据标准不统一，导致外国人在签证、住宿、就业、犯罪记录等方面信息分散，跨部门查询困难。二是实时性与动态性不足。外国人管理的部分系统更新滞后，导致动态管理中如住址变更、工作变动等情况较难实时反映。三是技术应用滞后。外国人管理中，缺乏诸如以大数据分析、人脸识别等为代表的智能化手段，普遍采用低效的人工核查的方法，难以及时预警高风险人员。四是跨境协作薄弱。目前，国际执法机构的数据互通机制不完善，对跨境流动的重点人员追踪能力有限。

（二）涉外管理领域专业人才严重不足

随着涉外警务工作内容的增加，涉外管理人员编制和配备越显不足，基层管理和执法人员的外语和涉外事务管理服务培训教育薄弱，严重制约着工作的开展。［5］由于涉外管理教育培养体系不完善，外管工作需求增长迅速但工作要求较高、职业吸引力不足等原因，导致我国涉外管理领域专业人才储备不足，尤其缺乏精通国际规则、具备较强外语能力且熟悉本土政策的复合型人才，影响出入境服务效率和国际交流合作深度。

通过调研获悉，我国大城市外国人管理工作中，从其他专业（比如农学、开矿等）转到外管工作中的人数占比较大，真正的专业人才不多，有的区县甚至为零。具体表现在：一是真正精通外语、计算机和法律等方面的人才不够，在外国人管理工作中，涉及语言沟通等问题，有的地方公安机关不得不雇用外语好的辅警，协助民警办理案件。但是，由于辅警薪酬低，工作积极性不大，工作推进难度大。二是鉴别证件真伪的专业人才不足，制约着“三非”治理工作的开展。护照证件的辨别问题始终是一个大事，但就目前外管民警来讲，真正懂护照证件真伪的太少，直接影响外国人管理工作水平，提升外管警察的技能和水平迫在眉睫。

（三）缺乏执法环节具体操作规范指引

2013年我国颁布《中华人民共和国出境入境管理法》，在适用过程中缺乏规范性操作流程。如第78条规定：“外国人非法居留的，给予警告；情节严重的，处每非法居留一日五百元，总额不超过一万元的罚款或者五日以上十五日以下拘留。”可以看出，从五百元到一万元的区间比较大，给有效执法带来困难。该法第80条规定：“外国人非法就业的，处五千元以上二万元以下罚款。”从五千元到二万元之间，尺度不好掌握，增加了执法办案难度。现行法律缺乏具体环节操作指引，还具体表现在对现行外国人管理的法律滞后。法律制定本身就落后于社会的发展，其规制效果也会因事物的快速发展而效果不佳或者滞后于新时代的发展。随着时间的推移，在外国人管理方面，我国当前的形势与之前的情况大不相同，但是，相关的法律法规仍是以前外管状况的反映，不能很好地适应当前的外管工作。“没有成体系的法律法规体系，导致公安机关执法中常常无奈在周边法律中寻找执法依据，给违法行为定性以及执法规范化建设带来不小的难度。”

（四）现行法律法规对“三非”外国人处罚力度较轻

通过调查、访谈等得知，现行相关法律法规对“三非”外国人的违法行为处罚力度不足，难以达到应有的惩戒效果，导致“三非”问题时有发生、屡禁不止。《中华人民共和国出境入境管理法》《中华人民共和国治安管理处罚法》等对外国人非法入境、非法居留和非法就业等行为进行了规制，但对同一行为处罚的规定各不相同，且普遍较轻。罚款的金额和拘留的时长对于非法聘用外国人的企业工厂和外国人来讲震慑作用不够，［8］造成“三非”外国人屡犯屡改、屡改屡犯。

从国际上来看，例如日本、加拿大、英国等，对非法移民的处罚力度大。在日本，非法就业会被判罚不超过3年的劳役或有期徒刑，或不超过300万日元的罚款；加拿大对非法移民组织者的处罚是罚金1000万加元或终身监禁；而非法移民在英国会被处200英镑罚金或半年以下的监禁。［9］在我国，根据北京市丰台区近年来查获的非法就业人员来看，大多数非法就业人员的行政处罚均为罚款，并且数额在一万元以内。［10］处罚力度较轻，客观上对外国人起不到震慑作用，致使一些外国人屡犯不改，给公安机关等部门带来了很大压力。

（五）政府各部门间缺乏有效的协作机制

“三非”外国人无固定的身份，居无定所，打击困难总体较大，而且管理牵涉外交、边检、公安出入境、税务等多个部门，尽管大城市近几年针对“三非”问题投入较大，但由于各部门之间单打独斗，各自为政，导致“三非”外国人治理效果不明显。调研显示，非法移民治理主要由边检和公安出入境部门负责，但两者业务交叉不足，致使公安出入境在“三非”打击中效率低下，效果不佳，严重制约外国人管理水平。建议由公安机关牵头，联合其他部门共同对外国人相对集中的地区进行突击检查和深入清查，形成震慑力，推动专项整治，提升涉外治理的社会化、智能化、专业化。［11］

（六）“三非”案（事）件处置能力较弱

一些具体的案件中，涉案主体双方或有一方为外籍人员的，我们称之为涉外案件。［12］“三非”案（事）件的处置在涉外（案）事件处理中十分敏感，如处理不当，极易引起涉外纠纷。因此，公安机关在处理“三非”案（事）件过程中压力巨大。近年来，在北京等大城市“三非”案（事）件增多，客观上对民警的要求愈加提高。但是，大城市公安出入境部门在队伍建设等方面与实际需求还有一段距离，并且由于这项工作起步较晚，工作亮点不足等原因，地方公安出入境管理部门的一些民警工作积极性不高，存在应付的心态，导致遇到突发事件时，往往呈现处置能力较弱的情况。

（七）个别国家在“三非”治理中不配合

近些年来，大城市公安机关在对“三非”人员打击的过程中，发现不少“三非”外国人出于个人利益，不提供有效身份信息，难以遣送。针对这些人员，公安机关多通过驻华使领馆等外交机构协助处理，向相关国家发函核实身份和国籍。部分国家与我国配合较为密切，但一些国家配合不足，导致“三非”外国人国籍难以确定，由于没有相关国家驻华外交机构签发的出境证件，在押的外国人就不能被及时遣送，给“三非”外国人治理带来困难。

（八）“三非”外国人治理支撑保障不足

尽管大城市公安机关对“三非”外国人进行了集中打击，但“三非”外国人的数量不减反增。究其原因，集中体现在拘留、遣返两个方面。

一是拘留审查难。《中华人民共和国出境入境管理