关于农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作的调查与研究

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推动中国式现代化的决定》明确提出“坚持巩固和完善农村基本经营制度，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，发展农业适度规模经营。”土地是农民安身立命之本，处理好农民和土地的关系、有效化解土地矛盾纠纷是农村土地“三权分置”改革的重要内容。随着农村改革的不断深入，工业化、城镇化的推进和现代农业快速发展，农村人口流动和劳动力转移加快，农民对土地的关注度越来越高，一些深层次矛盾和问题逐步传导到土地承包经营管理领域，为运用调解仲裁这一法律手段来化解矛盾纠纷、维护农村社会和谐稳定、提升乡村治理水平带来了新的考验。

一、仲裁体系建设总体现状

近年来，安康市深入贯彻落实《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律法规，不断健全完善仲裁体系建设，为全市农村土地承包仲裁工作有序开展提供坚强保障。

（一）基础设施方面。按照《农业农村部关于加强基层农村土地承包调解体系建设的意见》和《县级农村土地承包经营纠纷仲裁基础设施建设标准》要求，全市10个农村土地承包仲裁委员会标准化建成“一庭三室”（仲裁庭、案件受理室、合议调解室、档案会商室），配齐专用电脑、打印机、摄像机、录音笔等设备，确保办公场所及设施设备等硬件建设达到规范化要求。

（二）队伍建设方面。全市10个县（市、区）均成立了农村土地承包仲裁委员会，相应的乡镇成立了调解委员会，村级设立了调解小组，形成了“县有仲裁委、镇有调解委、村有调解小组”的三级纠纷调处机制。全市10个仲裁委员会组成人员共128名，聘请仲裁员224名；135个镇级调解委员会配备调解员881名，1673个村级调解小组配备调解工作人员5312名。仲裁员、调解员包含农民代表和法律、经济等相关专业人员，人员结构配备合理。

（三）经费保障方面。按照《省农业农村厅关于夯实农村土地承包仲裁（平安建设）工作责任的通知》要求，全市10个农村土地承包仲裁委员会均落实年度工作经费纳入财政预算保障的要求，且经费不低于2万元的标准。主要用于仲裁宣传培训、案件调查取证、办公用品配备、档案收集整理等费用支出，为调解仲裁工作顺利开展提供有力保障。

二、土地矛盾纠纷情况分析

近年来，安康市不断完善“镇村调解、县区仲裁、司法保障”的多元调处机制，始终坚持“依法治理、系统治理、源头治理”的工作举措，持续加大矛盾纠纷调处力度，推动农村社会经济发展持续向好。以下通过近三年调处的2153起纠纷案件，对我市农村土地承包经营管理领域矛盾纠纷情况进行分析和研究。

（一）矛盾纠纷类型

1.土地承包纠纷。一是在土地承包期间，尤其是1982年进行的第一轮土地承包时，部分农村基层干部对政策法规把握不精准，存在违规操作等情形引发的纠纷，如在承包期限内收回承包地、随意调整承包地等行为。二是部分农户确权登记证书记载的承包户人员信息、四至边界、地块权属等信息与现有状况不符，且镇村未按照程序进行纠错变更引发的纠纷。三是部分农户外出务工和进城落户等原因转让承包地和自愿退出承包地，后因国家政策调整，又想返乡继续承包原有土地引发的纠纷。近三年调处的以上类型纠纷案件共1136件，占比53%。

典型案例：A县农村土地承包仲裁机构受理了一起因互换承包土地而引发的纠纷案件，双方当事人“矛盾”的焦点由最初的案件本身，外延到签订的合同中载明的地块信息与土地经营权证不符等多个方面，案件“陷入僵局”。接到A县协助仲裁的诉求后，市农机农经站邀请全市多名资深仲裁员，召开专案研讨，与A县农村土地仲裁委员会的工作人员一起分析“案情”，逐条对照适用法律法规。A县农村土地承包仲裁机构开庭对案件进行审理，双方当庭提交证据、进行了答辩。仲裁委根据二轮土地承包合同原始资料作出了仲裁裁决，并要求根据合同原始地块信息重新颁发土地承包经营权证书。当事人双方均未提出诉讼，有效化解了矛盾纠纷。

2.土地流转纠纷。一是流转双方以私下口头协议流转或签订的流转合同内容不完善、超年限等不规范问题引发的纠纷。二是流入方因经营不善导致连年亏损，缺乏相应防范和监管措施，拖欠流转费引发的纠纷。三是部分镇村为发展农业适度规模经营，要求集中流转土地，但未召开村组会议或签订流转委托书引发的纠纷。近三年调处的以上类型纠纷案件共679件，占比32%。

典型案例：B县一农民专业合作社为发展粮油种植，该村在未取得村民书面委托的情况下，直接与合作社签订了土地承包经营权流转合同，后因该合作社经营不善，拖欠土地流转费用问题引发了矛盾纠纷。该县仲裁委受理该起纠纷后，组织双方进行了调解。要求对有真实意愿土地流转的农户，由该村与农户分别签订符合实际的土地承包经营权流转合同，并在镇政府备案登记，按程序报相关部门登记备案，确保农户和经营主体双方权益得到保证。对不愿土地流转的农户，经双方协商，可在结清以前所欠土地流转费或退还已经支付多出的土地流转费后签订流转终止合同，将土地归还农户自行耕种。仲裁委通过调解，有效化解了矛盾纠纷。

3.其他类型纠纷。一是国家或集体项目建设征收农户土地，因征地补偿费分配问题引发的纠纷。二是镇村在落实撂荒地治理过程中，要求代耕代种但未取得承包农户同意引发的纠纷。三是农户跨村跨区域移民搬迁，因镇村政策把关不严，出现“两头挂”和“两头空”情形引发的纠纷。近三年调处的以上类型纠纷案件共计338件，占比16%。

典型案例：甲村杨某出嫁到乙村后，取得了乙村集体经济组织成员资格和承包地，后因甲村娘家土地被征收，杨某主张被征土地的安置补助费，并要求继承母亲所享有补助费份额引发了矛盾纠纷。甲村调解组织受理该起矛盾纠纷后，认为杨某出嫁后，在新居住地乙村取得了村集体经济组织成员资格和承包地，同时也就丧失了甲村集体经济组织成员资格和娘家的土地承包经营权益，所以不能享受被征土地的安置补助费。后杨某在该村的调解下，放弃了诉求，化解了矛盾纠纷。

（二）矛盾纠纷原因

1.国家政策调整。在土地一轮承包时，因税费重，农产品价格低等原因导致部分农户不愿意种地，选择外出务工和经商，自愿将土地转包给其他农户，由于转包不规范且无转包合同，而现在国家出台的种粮补贴和农资综合补贴等优惠政策，以及农产品相对升值，导致部分农户又想返乡承包土地而引发纠纷。

2.农户法治意识不强。部分农民文化程度和知识水平不高，合同履约能力不强，习惯于口头协商和感情用事，因缺乏规范的书面协议，一