12. 中国证监会主席吴清：

提高资本市场制度的包容性适应性 57

13. 中央金融委员会办公室分管日常工作的副主任王江：

加快建设金融强国 62

14. 国务院国资委主任张玉卓：

充分激发各类经营主体活力 67

15. 全国人大常委会澳门特别行政区基本法委员会主任沈春耀：

协同推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法 72

16. 中国宏观经济研究院院长黄汉权：

深刻把握以经济建设为中心的科学内涵和时代要求 78

17. 最高人民法院原副院长贺小荣：

规范司法权力运行 85

18. 国务院办公厅秘书四局局长陈宏曲：

统筹发展和安全需正确把握五对关系 90

19. 国家发展和改革委员会综合运输研究所所长李连成：

构建现代化基础设施体系 95

20. 商务部国际贸易经济合作研究院院长王雪坤：

“十五五”时期我国高水平对外开放的主要任务 100

21. 中央党校分管日常工作的副校长谢春涛：

从制定实施发展规划看中国治理成功经验 104

22. 中国社会科学院学部委员蔡昉：

以制度建设优化收入分配结构 108

23. 中国社会科学院学部委员莫纪宏：

建设更高水平的社会主义法治国家 114

24. 中国社会科学院财经战略研究院课题组：

“十五五”时期经济高质量发展的若干问题研究 117

二、地方党委政府

25. 湖南省委书记沈晓明：

深入推进以人为本的新型城镇化 144

26. 访克孜勒苏柯尔克孜自治州党委书记王学东：

以四大举措书写高质量发展新答卷 149

27. 访昌吉回族自治州党委书记曾艳阳：

释放发展潜能增强发展动能 152

28. 访阿勒泰地委书记谢少迪：

锚定自身定位谱写发展新篇 155

29. 访克拉玛依市委书记马学良：

全面推进中国式现代化克拉玛依新实践 157

30. 访东丽区委书记贾堤：

全力构建具有区域特色的现代化产业体系 160

31. 访南宫市委书记杨跃峰：

实干笃行奋勇争先加快提升冀南红都影响力 163

32. 访海兴县委书记回永智：

向海图强筑根基实干争先谱新篇 164

33. 访徽县委书记王福全：

学习全会精神实干担当作为奋力谱写中国式现代化徽县实践新篇章…166 34．访汤阴县委书记路录平：

加快建设豫北区域现代化建设先行县 169

35. 访市城乡一体化示范区党工委书记杨行玉：

以实干实绩推动党的二十届四中全会精神落地见效 171

35. 访青山区委区长白云喜：

夯基础扬优势补短板奋力书写中国式现代化青山新篇章 173

35. 访文峰区委书记崔元锋：

把“首善强区”建设推向更高水平174

35. 访浑江区委书记张海：

聚焦高质量发展奋力实现转型跨越 176

35. 访兴安盟委盟长于吉顺：牢记嘱托感恩奋进坚定前行

全力以赴答好中国式现代化内蒙古新篇章兴安盟答卷 177

35. 访新平县县长施文：

以经济建设为中心推动高质量发展 179

35. 访华宁县副县长赵子良：

以高水平规划引领高质量发展 181

三、省级单位部门

35. 辽宁省文化和旅游厅党组：

加快发展人文经济深化文旅体商融合 183

35. 访天津市财政局局长吴丽祥：

聚力生财聚财用财为高质量发展提供坚实保障 186

35. 访天津市农业农村委主任金汇江：

探索超大城市农业农村现代化新路径 188

35. 访天津市人社局局长沈超：

用心用情用力保障改善民生全力创造高品质生活 191

35. 访贵州省人社厅厅长郑国宁：

锚定民生坐标推动贵州发展 194

35. 贵州省民政厅厅长孙拥辉：

锚定重点任务厚植民生福祉书写“十五五”贵州民政新篇章196

35. 十二届上海市政协学习委员会常务副主任柴俊勇：

“三位一体”筑牢实体经济根基198

35. 共青团湖南省委书记李志超：高举旗帜跟党走 为实现“十五五”

发展的宏伟蓝图汇聚湖湘青春力量 204

三、市级单位部门50．专访临夏州政协主席张志军：

深入学习贯彻全会精神奋力谱写临夏州政协工作高质量发展新篇章…209 51．访安阳市卫生健康委主任张金文：

奋楫笃行实干担当谱写全市卫生健康事业高质量发展新篇章 212

52. 访包头市生态环境局局长赵文彬：

深学笃行全会精神奋力谱写美丽包头新篇章 214

52. 访张家口市中级人民法院院长李哲：

深化改革创新做实定分止争以司法新担当护航张家口高质量发展……215 54．访陇南市民政局局长冉富强：

锚定目标真抓实干奋力推进陇南民政事业高质量发展 218

55. 访南阳市发展和改革委员会主任徐明：

谋远健行加快高质量发展 220

55. 访许昌市委党校常务副校长张国志：

深学细悟作出表率精准施教入心见行 222

五、高校

55. 天津大学马克思主义学院院长颜晓峰：

基本实现社会主义现代化的系统谋划和战略部署 224

55. 中国社会科学院大学马克思主义学院曾宪奎：

必须坚持有效市场与有为政府相结合的原则 235

55. 访南开大学社会学院教授朱荟：

系统推进民生保障与老龄事业产业高质量发展 251

55. 京师范大学经济与工商管理学院胡海峰刘斯诺：

“十五五”时期推进金融监管现代化的策略选择 254

55. 北京工业大学张超：

持续深化网络生态治理 269

六、其他

55. 访中国建银投资有限责任公司董事长刘志红：

以“六个相结合”奋力书写金融高质量发展的建投答卷272

55. 王昌林：

优化区域经济布局 276

55. 杨荫凯：

加快建设新型能源体系 281

55. 金观平：

超大规模市场孕育无限机遇 286

55. 刘光柱：

让领导干部能上能下成为常态 288

发挥积极财政政策作用

财政部部长蓝佛安

（2025年12月2日）

习近平总书记强调，财政是国家治理的基础和重要支柱。党的二十届四中全会深刻把握历史方位和发展大势，全面擘画“十五五”时期我国经济社会发展蓝图，对发挥积极财政政策作用提出明确要求。我们要以改革的思维、创新的精神，完整准确全面贯彻全会部署，统筹生财、聚财、用财之道，有力有效实施积极的财政政策，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供坚强财政保障。

一、新时代以来因时因势实施积极的财政政策，不断深化对财政宏观调控的规律性认识

科学的宏观调控、有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。财政政策作为宏观调控主要手段，通过预算、税收、政府债券、转移支付等工具组合，发挥扩大总需求和定向调结构的双重优势，熨平经济周期性波动，落实国家重大决策部署，促进经济总量平衡和结构优化，实现质的有效提升和量的合理增长。

新时代以来，以习近平同志为核心的党中央审时度势，连续实施积极的财政政策，根据形势变化适时调整完善。主动适应经济发展新常态，坚持不搞大水漫灌强刺激，对关键领域和薄弱环节靶向发力，推动发展动能平稳接续转换。聚焦推进供给侧结构性改革，支持加力落实“三去一降一补”等重点任务，不断提高全要素生产率，促进优化经济结构。围绕全面建设社会主义现代化国家， 实施更加积极有为的财政政策，有效应对国际环境变化、新冠疫情冲击等风险挑战，支持加快构建新发展格局，推动高质量发展。近年来，面对更加复杂严峻的国内外形势，进一步加强超常规逆周期调节，统筹实施存量和增量政策， 及时出台一揽子化债方案等举措，推动经济持续回升向好，有力服务中国式现代化建设。

回顾这些年，积极的财政政策成效明显。财政宏观调控有效性精准性持续提升，促进经济社会平稳健康发展。合理确定赤字率，保持足够政策力度，着力稳定就业和物价水平，支持扩大国内需求，推动经济社会发展保持良好势头。2021—2024年我国经济增速平均在5.5%，每年城镇新增就业1200万人以上。集

中财力办成许多大事要事，切实保障国家重大战略实施。“十四五”时期全国一般公共预算支出累计将超过136万亿元，推动深入落实科教兴国、乡村振兴、区域协调发展等战略，为高质量发展提供坚实支撑。民生保障更加有力，发展成果更多更公平惠及全体人民。全国财政支出70%以上用于民生，支持建成世界上规模最大的教育体系、社会保障体系、医疗卫生体系，生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。财政应对风险挑战的能力进一步加强，安全发展根基更加稳固。地方政府债务风险有效缓释，债务管理更加规范透明，财政空间得到更大释放，经济微观循环更加畅通。

这些成绩的取得，是新时代党的创新理论在财政领域的生动实践，深化了我们对积极财政政策的规律性认识。一是注重协调推进逆周期和跨周期调节。既加强逆周期管理，推动经济运行在合理区间，又强化跨周期调节，着力解决经济结构性、深层次问题，增强中长期发展潜能。同时，始终留有后手，为应对可能出现的冲击挑战预留充足政策空间。二是注重供给侧和需求侧管理相辅相成。用好税收、政府采购、专项资金等政策，支持建设现代化产业体系，以创新驱动、高质量供给引领新需求。同时，把促进居民消费与扩大有效投资有机结合，加快培育完整内需体系，推动形成需求牵引供给、供给创造需求的高水平动态平衡。三是注重以改革的思路创新调控工具。创造性运用超长期特别国债、财政贴息等手段，不断丰富财政政策工具箱。将推进财税体制改革与加强财政宏观调控有机衔接，为畅通宏观调控传导、提升政策效能提供更有力的体制机制保障。四是注重强化政策协同、形成合力。坚持运用系统观念设计和实施财政政策，加强与国家发展规划、重大战略对接，强化与金融、产业等政策协同，提高政策集成度，放大组合乘数效应。五是注重把预期管理贯穿政策制定实施全过程。在保持宏观政策连续性稳定性基础上，主动识变应变求变， 立足全局出台“合预期”甚至“超预期”的政策措施，提高政策透明度和可预期性，提振市场信心。

二、准确把握“十五五”时期财政面临的形势任务，更加有力有效实施积极的财政政策

财政事关治国安邦、强国富民，在推动高质量发展和中国式现代化建设中承担重要职责。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，我国发展环境面临深刻复杂变化。从国际看，外部环境动荡不安，大国博弈更加复杂激烈，单边主义、保护主义抬头，世界经济增长动能不

足。从国内看，我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变，同时产业结构、商业模式、人口结构、财富分配等发生显著变化，一些领域风险尚未出清。这些对财政运行、宏观调控、财税改革等产生深刻影响，必须有效应对形势变化，从危机和困难中捕捉和创造机遇， 切实提高财政政策效能、财政宏观调控能力和财政科学管理水平，更好推动高质量发展。工作中需要把握好以下几点。

（一）坚持党中央当家理财，把党的全面领导贯穿财政工作全过程各方面。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。必须深刻领悟习近平总书记关于财政工作的重要指示批示精神，把思想和行动统一到党中央决策部署上来，在研究预算安排、实施财政政策、推进财税改革过程中，时时与党中央要求对标对表，确保财政工作正确方向。

（二）坚持财政政策民生导向，推动更多资金资源投资于人、服务民生。公共财政取之于民、用之于民，坚持民生导向是财政职责所在、使命所在。必须始终把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，尽力而为、量力而行，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。要把投资于物同投资于人紧密结合起来，满足人民群众多层次、多样化需求，通过民生改善打开内需增长新空间。

（三）坚持科学把握财政宏观调控边界，促进有效市场和有为政府更好结合。建立高水平社会主义市场经济体制，需要形成既“放得活”又“管得好” 的经济秩序。必须以财政宏观调控“有度”保障市场机制“有效”，进而让微观主体“有活力”。要有所为，财政资金向公共领域聚焦，向外溢性强、社会效益高的方面倾斜，弥补市场失灵。要有所不为，最大限度减少政府对资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

（四）坚持将畅通国内大循环放在突出位置，聚焦卡点堵点精准施策。做强国内大循环，是推动经济行稳致远的战略之举，是把握发展主动权的先手棋。必须坚持问题导向，着力解决制约经济循环的深层次矛盾，加快构建全国统一大市场。要规范税收优惠和财政补贴政策，推动解决地方保护和“内卷式”竞争等问题，全面提升资源要素配置效率。要积极发挥财税政策牵引作用，统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，使生产、分配、流通、消费更多依托国内

市场，以国内大循环更好牵引国际循环。

（五）坚持统筹发展和安全，以财政高效能治理促进高质量发展和高水平安全良性互动。统筹发展和安全，是我们党治国理政的一个重大原则。必须牢固树立总体国家安全观，以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展。要科学合理安排赤字、债务及支出政策，抓实化解地方债务风险， 增强财政可持续性。要强化财政保障，确保重要产业、重大科技等关键领域安全可控，增强发展安全性稳定性。

（六）坚持“小钱小气、大钱大方”，不断提升财政政策效能和资金使用效益。下大力气优化财政支出结构，把可以省的钱都省下来，集中财力保障国家重大战略任务，加强绩效管理和政策评估，把宝贵的财政资金花到政策效果更好、牵引带动作用更大、人民群众更需要的地方，花出更大效益。

三、坚决贯彻党中央决策部署，全力落实好积极财政政策的重点举措

党的二十届四中全会明确了“十五五”时期党和国家事业发展的目标任务， 我们要按照全会部署，锚定全面建成社会主义现代化强国目标，更高质量谋划实施财政政策，更高效能加强财政宏观调控，更高水平推进财政管理监督，推动中国式现代化开创新局面。

（一）全方位扩大国内需求，支持建设强大国内市场。牢牢把握扩大内需这个战略基点，持续释放内需潜力。加大税收、社会保障、转移支付等的调节力度，多渠道增加居民收入，优化收入分配结构，大力提振消费。综合运用财政补贴、贷款贴息等政策工具，培育壮大新的消费增长点，打造消费新场景。统筹用好专项债券、超长期特别国债等资金，优化政府投资方向，围绕打基础、利长远、补短板、调结构加大力度，鼓励吸引民间资本参与重大项目建设，推动扩大有效投资。

（二）支持高水平科技自立自强，促进新质生产力加快发展。锚定科技强国建设目标，强化科技投入，进一步向基础研究、应用基础研究、国家战略科技任务聚焦，全力支持关键核心技术攻关。落实完善中央财政科技经费分配和管理使用机制，提升科技创新投入效能。综合运用税收、政府采购、政府投资基金等工具，优化提升传统产业，培育壮大新兴产业和未来产业，推动科技创新和产业创新深度融合，加快建设现代化产业体系。

（三）在高质量发展中切实保障和改善民生，持续增进民生福祉。坚持就业优先，支持企业稳岗扩岗、个人创业就业，着力解决重点群体就业和结构性

就业矛盾。支持办好人民满意的教育，推动教育资源扩优提质。织密扎牢社会保障网，加强困难群众基本生活保障，推进分层分类社会救助。强化卫生健康服务保障，健全公共卫生服务体系，支持提升基层医疗卫生服务能力。完善人口发展支持政策体系，优化养老、托育服务供给。完善财政资源环境政策体系， 加快推进美丽中国建设。

（四）扎实推进城乡区域融合发展，拓展现代化发展空间。健全多元投入格局，推进乡村全面振兴。支持高标准农田建设，用好惠农补贴、农业保险等政策，实施粮食产销区省际横向利益补偿机制，增强粮食等重要农产品稳产保供能力。支持加强乡村基础设施和公共服务供给，加快建设宜居宜业和美乡村。大力实施城市更新，推进以人为本的新型城镇化。支持深入实施区域协调发展战略、区域重大战略等，进一步优化经济发展空间。

（五）以深化改革、加强监管推进财政科学管理，不断提升财政治理效能。坚持改革赋能、管理挖潜、监督明纪，构建横向到边、纵向到底的财政管理体系，全面提升系统化、精细化、标准化、法治化水平。加强财政资源和预算统筹，深化零基预算改革，打破支出固化格局。优化税制结构，完善地方税、直接税体系，更好发挥税收促进高质量发展、社会公平、市场统一的作用。优化中央和地方财政关系，完善财政转移支付体系，增加地方自主财力，兜牢基层“三保”底线。加强财会监督，加大财政监管和问责力度，规范市场经济秩序。

（六）切实防范化解地方政府债务风险，推动财政可持续发展。坚持在发展中化债、在化债中发展，持续用力防范化解地方政府债务风险。进一步落实好一揽子化债方案，做好地方政府存量隐性债务置换工作。将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，推动建立统一的地方政府债务长效监管制度，对违规举债、虚假化债等行为严肃追责问责，防止前清后欠。加快推进地方融资平台改革转型，严禁新设或异化产生各类融资平台。优化债务结构，加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。

以科技创新引领新质生产力发展

科技部部长阴和俊

（2025年12月8日）

习近平总书记强调，“推动高质量发展，最重要是加快高水平科技自立自强，积极发展新质生产力，在推动科技创新、加快培育新动能、促进经济结构优化升级上取得实质性、突破性进展。”党的二十届四中全会提出要加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力。这是以习近平同志为核心的党中央立足新形势新要求，深刻把握科技创新与经济社会高质量发展的内在规律作出的重大决策部署，凸显了科技的战略先导地位和根本支撑作用，为新时代加快高水平科技自立自强、引领发展新质生产力、建设现代化强国提供了根本遵循和行动指南。

一、深刻领会党中央战略意图，准确把握以科技创新引领新质生产力发展的重大意义

习近平总书记深刻指出，“科技创新能够催生新产业、新模式、新动能， 是发展新质生产力的核心要素。”科技创新特别是原创性、颠覆性科技创新， 将深刻重塑生产要素及组合方式，在发展新质生产力中发挥主导作用。“十五五”时期，科技革命与大国博弈相互交织，新技术新赛道竞争更趋激烈，我国发展面临的战略机遇和风险挑战并存，不确定难预料因素增多，迫切需要以科技创新引领新质生产力发展，抢抓历史机遇，赢得战略主动，实现高质量发展。

以科技创新引领新质生产力发展，是抢抓新一轮科技革命和产业变革历史机遇的必然选择。纵观世界文明史，每次科技革命都推动了生产力大幅跃升， 对人类社会发展产生深远影响。当前，新一轮科技革命和产业变革加速突破， 科学研究向极宏观拓展、向极微观深入、向极端条件迈进、向极综合交叉发力， 以人工智能、量子科技、生物科技为代表的前沿技术呈现加速突破、交叉融合和群体跃升态势，正在催生新的生产方式、产业形态和发展模式，推动新质生产力从量的积累迈向质的飞跃。面对这些革命性变化，我们必须增强历史主动精神，以科技创新引领发展新质生产力，牢牢掌握科技发展和产业变革主导权。

以科技创新引领新质生产力发展，是应对日益激烈国际科技经济竞争的战略之举。当今世界正经历百年未有之大变局，科技创新成为重塑全球竞争格局的关键变量，围绕科技制高点的竞争空前激烈。世界主要大国从未放松过对科

技创新的重视，纷纷出台科技创新战略，抢占全球科技经济竞争有利位势。部分国家构筑“小院高墙”，强推“脱钩断链”，打压我国高科技产业发展，力图最大程度挤压我科技创新发展时间空间，我国产业链供应链安全面临严峻挑战。唯有加快高水平科技自立自强，以科技创新引领新质生产力发展，才能塑造国家竞争新优势，赢得未来战略主动。

以科技创新引领新质生产力发展，是实现高质量发展的内在要求。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。当前，我国正处于从中等收入阶段向高收入阶段迈进的关键时期，面临的主要矛盾已发生深刻变化，产业发展进入转型升级的重要关口，能源资源利用效率有待提高，生态环境压力仍然较大，粮食安全挑战十分严峻，人口老龄化带来的生命健康等社会民生问题日益突出。必须依靠科技创新不断提高全要素生产率水平，打造自主可控、竞争力强的现代化产业体系，确保发展动力不衰竭、发展进程不停滞，让人民群众有更多的幸福感、获得感、安全感。

面向“十五五”，我们要以习近平总书记关于科技创新和发展新质生产力的重要论述为指引，深入贯彻落实党的二十届四中全会精神，锚定科技强国建设战略目标，发挥新型举国体制优势，加强原始创新和关键核心技术攻关，推动科技创新和产业创新深度融合，一体推进教育科技人才发展，实现科技实力大幅跃升，以高水平科技自立自强的壮阔实践，引领新质生产力的蓬勃发展， 为全面完成“十五五”时期经济社会发展目标，全面推进强国建设、民族复兴伟业提供强有力的科技支撑。

二、聚焦加强原始创新和关键核心技术攻关，为发展新质生产力培育新动

能

习近平总书记指出，“要开辟发展新领域新赛道、塑造发展新动能新优势，

从根本上说，还是要依靠科技创新”。科技供给的数量和质量，尤其是能否持续产出重大原创性、颠覆性科技成果，直接影响着新质生产力的发展水平，是实现从科技强到产业强、经济强、国家强的关键。

“十四五”以来，我国科技投入持续增加，国家综合创新能力排名提升至第10位，科技实力跃上新台阶。基础研究水平进一步提升，在量子科技、生命科学等领域取得一批重大原创成果，高水平国际期刊论文数量连续5年世界第一。关键核心技术攻关加快突破，集中优势力量攻克“卡脖子”问题，集成电路、新一代信息技术、新能源等重点领域攻关取得重大进展。战略高技术迎来

新跨越，“天宫”空间站转入常态化运营，“海斗一号”完成万米海试，C919 大飞机实现商业飞行，全球首座第四代核电站商运投产。

面向“十五五”，要统筹国家战略和经济社会发展的紧迫需求，加快布局实施一批关系国计民生和国家安全的国家重大科技项目，加快产出一批重大标志性成果。加强基础研究战略性、前瞻性、体系化布局，提高基础研究投入比重，加大长期稳定支持。加强关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术和颠覆性技术创新，全链条推动集成电路、工业母机等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破。推动国家战略科技力量协同联动，加强科技基础条件自主保障，强化资源平台统筹，提升体系化创新能力。

三、聚焦推动科技创新和产业创新深度融合，为现代化产业体系建设提供新支撑

习近平总书记指出，“科技创新和产业创新，是发展新质生产力的基本路径。”科技创新是“源头活水”，产业创新是“转化桥梁”。要以科技创新推动产业创新，及时将科技创新成果应用到具体产业和产业链上，让创新链和产业链无缝对接，加快技术研发迭代与产业结构优化升级。

“十四五”以来，我们不断完善科技创新和产业创新融合发展的体制机制， 以科技创新引领现代化产业体系建设。高新技术产业规模不断壮大，“三新” 经济增加值占GDP比重达18%，人工智能、生物科技等前沿领域正在形成新的经济增长点。企业创新能力显著增强，企业研发投入占比超过77%，524家中国大陆企业进入全球工业研发投入2000强，科技成果转化体系不断完善。科技金融体制进一步健全，出台实施《加快构建科技金融体制有力支撑高水平科技自立自强的若干政策举措》，2021年以来科创板上市企业首发募资超6000亿元。

面向“十五五”，要统筹科技创新和产业发展，在新一代信息技术、人工智能等领域培育壮大一批新兴产业，在量子科技、生物科技等领域布局建设未来产业，抢占未来科技和产业制高点。积极运用数智技术等改造提升传统产业， 推动产业向高端化、智能化、绿色化转型。强化企业科技创新主体地位，支持企业牵头组建创新联合体、更多承担国家科技攻关任务，加快培育壮大科技领军企业。加快重大科技成果高效转化应用，建设概念验证、中试验证平台，开展新产品、新技术、新场景大规模应用示范。构建同科技创新相适应的科技金融体制，加强对国家重大科技任务和科技型企业的金融支持，完善长期资本投早、投小、投长期、投硬科技的支持政策。

四、聚焦一体推进教育科技人才发展，为发展新质生产力构筑人才新优势

习近平总书记指出，“科技创新靠人才，人才培养靠教育，教育、科技、人才内在一致、相互支撑。”发展新质生产力要破除体制机制障碍，促进各类先进优质生产要素向发展新质生产力集聚流动，形成科技引领、人才支撑、教育保障的良性循环。

“十四五”以来，我们深化教育科技人才体制机制一体改革，充分激发创新主体动力活力。科技人才培养力度持续加大，科教融汇、产教融合培养模式不断健全，我国科技人才队伍量质齐升，研发人员全时当量多年位居世界第一。科技人才评价激励政策进一步优化，坚持“破四唯”“立新标”并举推进分类评价试点，支持青年科研人员挑大梁、当主角，让更多优秀科技人才脱颖而出。科研作风学风持续改善，深入推进科教界“帽子”治理，打击买卖科研论文等学术不端行为，大力弘扬科学家精神。

面向“十五五”，要建立健全一体推进教育科技人才发展的协调机制，强化规划衔接、政策协同、资源统筹、评价联动。加强科教协同育人，建立科技创新、产业发展、国家战略需求牵引的学科调整机制和人才培养模式，加强重点领域人才自主培养。加快建设国家战略人才力量，强化科研机构、创新平台、企业、科技计划人才集聚培养功能，培育拔尖创新人才。以创新能力、质量、实效、贡献为评价导向，深化项目评审、机构评估、人才评价、收入分配改革。深化国际交流合作，引育世界优秀人才。

五、聚焦健全区域科技创新体系，为因地制宜发展新质生产力打造新支点

习近平总书记指出，“发展新质生产力需要具备一定禀赋条件，要充分考虑现实可行性”。要坚持一切从实际出发，具体问题具体分析，因地制宜、分类指导，鼓励和引导各地立足自身资源禀赋、产业基础，探索符合自身特点的发展模式和路径。

“十四五”以来，我们不断加强区域统筹、央地协同，支持地方立足实际， 发挥比较优势，打造引领高质量发展的动力源。三大国际科技创新中心的高地引领作用日益凸显，创新能力均已跻身全球创新集群前10位，“深圳—香港— 广州”跃居全球百强创新集群榜首。区域科技创新中心加快建设，成渝、武汉、西安成为支撑中西部地区高质量发展的创新增长极。跨区域和重点城市群协同创新进一步加强，人才、资本、信息等创新要素的跨区域流动和共享更加顺畅， 各具特色的区域发展新优势逐步形成。

面向“十五五”，要统筹推进国际科技创新中心和区域科技创新中心建设， 发挥辐射带动作用，加快建成科技强国建设的战略支点。健全央地协同机制， 加强对区域科技创新的统筹规划和分类指导，引导各地锻造科技长板和产业特色，实现优势互补、差异化发展。加强跨区域协同创新和产业协作，打造一批世界级产业集群。鼓励国际科技创新中心、区域科技创新中心和经济大省先行先试，围绕推动科技创新和产业创新深度融合加快突破、当好示范，打造原始创新策源地和产业科技创新高地。

未来五年是基本实现社会主义现代化承前启后的关键五年，也是加快建设科技强国的攻坚突破期。我们要更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，全面贯彻落实党的二十届四中全会重大战略部署，以“十年磨一剑” 的坚定决心和顽强意志，发扬斗争精神，增强斗争本领，加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力，为建设社会主义现代化强国、谱写中国式现代化新篇章作出更大贡献。

加快高水平科技自立自强引领发展新质生产力

访科学技术部部长阴和俊

（2025年12月3日）

习近平总书记指出：“推动高质量发展，最重要是加快高水平科技自立自强，积极发展新质生产力，在推动科技创新、加快培育新动能、促进经济结构优化升级上取得实质性、突破性进展。”党的二十届四中全会对“十五五”时期科技创新作出重大部署，明确提出“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”。

为深入学习贯彻党的二十届四中全会精神，本报记者采访了科学技术部党组书记、部长阴和俊。

一、“十四五”时期科技创新为科技强国建设打下坚实基础

记者：如何评价“十四五”时期我国科技创新取得的成就？

阴和俊：“十四五”时期，我国科技事业取得历史性成就，发生历史性变革，为科技强国建设打下了坚实基础。

一是科技创新能力稳步提升，科技强国根基不断夯实。2024年全社会研发投入达3.63万亿元，研发投入强度达2.69%，研发人员总量世界第一。基础研究水平进一步提升，基础研究经费达2500.9亿元，较2020年增长超70%，取得一批重大原创成果，高水平国际期刊论文数量和国际专利申请量连续5年世界第一。国家战略科技力量不断壮大，区域科技创新呈现良好态势，深圳—香港—广州跃居全球百强创新集群榜首。国家综合创新能力排名由2020年的第十四位提升至2024年的第十位。

二是科技创新和产业创新加速融合，新质生产力蓬勃发展。规上高技术制造业增加值较“十三五”末增长42%，“三新”经济增加值占GDP比重达18%。企业研发投入占比超过77%，2024年524家中国大陆企业进入全球工业研发投入2000强。重大科技成果加速涌现，“天宫”空间站转入常态化运营，“嫦娥六号”实现月背采样返回，5G通信实现大规模应用，北斗导航提供全球精准服务， C919大飞机实现商业飞行，新能源汽车产销量稳居世界首位，CR450动车组巩固扩大高铁技术世界领跑优势，全球首座第四代核电站商运投产，特高压输变电世界领先，光伏、风电装机容量居世界首位。

三是科技创新成果惠及广大群众，民生福祉持续改善。农作物自主选育品

种面积占比超95%。重大传染病防治、“四大慢病”精准诊治等取得新突破，上市国产创新药是“十三五”时期的2.8倍，全数字PET—CT等高端医疗装备实现中国制造。科技助力大气、水、土壤污染防治成效显著，“十四五”时期京津冀及周边地区PM2.5平均浓度下降18%。同时，新技术有效提升安全生产、应急救灾、社会治理等领域智能化水平。

二、“十五五”时期是推动科技强国建设的关键攻坚期

记者：党的二十届四中全会把“科技自立自强水平大幅提高”列为“十五五”时期经济社会发展的主要目标之一，并将“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”作为战略任务进行专章部署，其重要意义何在？

阴和俊：“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，也是推动科技强国建设的关键攻坚期。以习近平同志为核心的党中央深刻洞察国内国际发展大势、准确把握科技和经济社会发展规律，对科技创新作出战略决策，体现了科技创新在现代化建设全局中的突出位置，体现了教育、科技、人才在全面建设社会主义现代化国家中的基础性、战略性支撑地位，体现了科技创新对引领高质量发展、保障高水平安全的重大作用。

围绕“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”，“十五五”规划建议从4方面作出重点部署。其中，加强原始创新和关键核心技术攻关，是为了加快扭转关键核心技术受制于人的局面，尽快突破“卡脖子”问题，筑牢科技支撑引领的根基；推动科技创新和产业创新深度融合，是为了使创新链产业链无缝对接，使科技创新和产业创新更好地互融共促、协同发展，加快培育新质生产力；一体推进教育科技人才发展，是为了促进教育科技人才良性循环， 在中国式现代化建设中更好发挥基础性、战略性支撑作用；深入推进数字中国建设，是为了抢抓新一轮科技革命和产业变革的历史机遇，强化人工智能赋能， 为经济社会发展注入新动能、培育新优势。

三、加快形成科技创新和产业创新互融共促新格局

记者：“十五五”规划建议对“推动科技创新和产业创新深度融合”作出部署，如何落实？

阴和俊：我们要坚持目标导向和问题导向相结合，围绕建设现代化产业体系，以构建企业主导、

各主体协同的产学研融合创新体系为重点，加强一体谋划和系统推进，统筹科技供给与需求牵引，加快形成科技创新和产业创新互融共促新格局。

一是强化高质量科技供给，引领现代化产业体系建设。坚持“四个面向”， 部署实施一批国家重大科技任务，全链条推进重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破，加强基础研究战略性、前瞻性、体系化布局。

二是强化主体协同，推进企业主导的产学研深度融合。统筹国家战略科技力量建设，强化企业科技创新主体地位，支持企业牵头组建创新联合体，更多承担国家科技攻关任务。加快培育壮大科技领军企业，支持高新技术企业和科技型中小企业发展。

三是强化全链条贯通，促进创新链产业链无缝衔接。深化职务科技成果资产单列管理和赋权改革，布局建设概念验证、中试验证平台，加大应用场景建设和开放力度，加快重大科技成果高效转化应用。

四是强化要素融通，提高创新资源统筹配置效能。促进科技产业金融良性循环，一体推进教育科技人才发展。强化科技基础条件自主保障，统筹科技创新平台基地建设。

五是强化政策保障，营造深度融合良好生态。健全激励创新的市场环境， 加强知识产权保护和运用，加大政府采购自主创新产品力度。

六是强化内外联动，拓展融合发展新空间。完善区域创新体系，布局建设区域科技创新中心和产业科技创新高地，强化国际科技创新中心策源功能，营造具有全球竞争力的开放创新生态。

记者：在一体推进教育科技人才发展方面，科技部将出台哪些政策措施？ 阴和俊：习近平总书记始终高度重视教育科技人才在中国式现代化中的基

础性、战略性支撑作用，要求一体推进教育科技人才发展，形成推动高质量发展的倍增效应。

党的二十届四中全会明确要求一体推进教育科技人才发展。一体推进教育科技人才发展，要以高水平科技自立自强为牵引，及时调整高等教育学科专业， 推动人才培养与科技创新、产业发展紧密结合。要完善人才评价激励制度，营造良好创新生态，要畅通人才流动渠道，有力激发创新动力活力，最终目标是实现教育科技人才“同台合唱”，形成良性循环，提升国家创新体系整体效能， 为中国式现代化提供强大支撑。

下一步，我们将重点做好以下工作。一是加强科技与教育、人才统筹，强化规划衔接、政策协同、资源统筹、评价联动，研究提出以高水平科技自立自强牵引教育科技人才一体发展的政策措施。二是强化科技创新对教育和人才的

牵引作用，促进科技自主创新和人才自主培养良性互动，在国家重大科技任务组织实施和高水平科技基础设施建设运营中，集聚培养使用一流科技领军人才和创新团队。三是加强科技人才供需预测和需求反馈，建立科技创新与人才培养相互支撑、带动学科高质量发展的有效机制。四是深化体制机制一体改革， 统筹谋划教育、科技、人才发展体制机制改革，赋予科学家更大科研自主权、经费使用权。以创新能力、质量、实效、贡献为评价导向，加快构建人才分类评价体系，健全保障科研人员专心科研制度。

促进高质量充分就业

人力资源和社会保障部部长王晓萍

（2025年12月15日）

党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），把促进高质量充分就业作为保障和改善民生的重要内容，提出新要求、作出新部署。这是以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，从战略和全局高度作出的重大部署。我们要深入学习领会，坚决抓好贯彻落实。

一、深刻认识促进高质量充分就业的重要意义

就业是最基本的民生。2024年5月27日，习近平总书记主持二十届中央政治局第十四次集体学习并发表重要讲话，深刻指出“促进高质量充分就业，是新时代新征程就业工作的新定位、新使命”，科学回答了促进高质量充分就业的一系列重大理论和实践问题，标志着就业工作目标向更加注重提升就业质量转变，标志着就业主要任务向更加注重破解结构性矛盾转变，标志着就业主题主线向更加注重人力资源开发利用转变，在我国就业发展史上具有里程碑意义， 为做好新时代新征程就业工作提供了思想指引和行动指南。“十四五”时期， 我国就业形势保持总体稳定，城镇新增就业年均1200万人以上，在14亿多人口的发展中大国实现了比较充分的就业。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，促进高质量充分就业具有重大现实意义。

（一）促进高质量充分就业是加强人力资源开发利用、以人口高质量发展支撑中国式现代化的必然要求。习近平总书记强调：“现代化的本质是人的现代化”“以人口高质量发展支撑中国式现代化”。当前，我国人口和劳动力总量呈现减少趋势，人口老龄化、劳动力大龄化更加明显。截至2024年底，我国60岁及以上人口3.1亿，农民工平均年龄43.2岁，50岁以上农民工超过9000万人， 迫切需要推动人口红利向人才红利转变。同时，中国式现代化是人口规模巨大的现代化，推动14亿多人口整体迈入现代化，是一项长期而艰巨的重大战略任务。这就要求我们把促进高质量充分就业作为人力资源开发利用的主要途径， 着力提高劳动者素质，优化人力资源结构、稳定劳动参与率，加快塑造现代化人力资源，为以人口高质量发展支撑中国式现代化打下坚实基础。

（二）促进高质量充分就业是加快形成新质生产力、推进经济社会高质量

发展的必然要求。习近平总书记强调，“发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点”；新质生产力“以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵”。我国正在加快推进传统产业优化提升、培育壮大新兴产业和未来产业，迫切需要提高劳动者素质。目前，我国技能人才总量超过2.2亿人，其中高技能人才超过7200万人，尚不能满足高质量发展所需。促进高质量充分就业，全面提高劳动者技术技能水平、提升供需匹配效率、优化工资福利待遇，能够更好激发人的潜能，鼓励劳动者创新创业创造，积极探索新技术、新产业、新业态、新模式，为因地制宜发展新质生产力、推动高质量发展提供不竭动能。这就要求我们适应新一轮科技革命和产业变革，增强人力资源开发的前瞻性、针对性、有效性，推动更多资金资源投资于人、服务于民生，着力提高全要素生产率，形成高质量发展和高质量充分就业的良性循环。

（三）促进高质量充分就业是顺应人民对美好生活新期待、扎实推进共同富裕的必然要求。习近平总书记强调，幸福生活都是奋斗出来的，共同富裕要靠勤劳智慧来创造。调查显示，居民人均可支配收入的七成、脱贫家庭纯收入的八成，都来自工资性收入和经营性收入。“十五五”时期，高质量发展深入推进，社会结构、社会心理、劳动力供求关系发生变化，劳动者对提高就业质量的愿望将更加迫切，从关注“有没有”工作岗位，到更加关注岗位“好不好”、“优不优”，而且就业需求趋向多层次多样化。促进高质量充分就业，推动实现劳动者工作稳定、收入合理、保障可靠、职业安全等，有利于促进居民增收， 缩小收入分配差距，扩大中等收入群体规模，为实现全体人民共同富裕奠定基础。这就要求我们坚持人人参与、人人尽力、人人享有，提升全社会人力资本和专业技能，提高就业创业能力，增强致富本领，畅通向上流动通道，推进就业数量和就业质量协同共进、高质量发展和高品质生活良性互动，不断增进民生福祉。

二、准确把握促进高质量充分就业的重点任务

以习近平同志为核心的党中央，坚持把就业作为民生之本，坚持依靠发展促进就业，在《建议》中明确了促进高质量充分就业的主要目标，提出了一系列重点任务。我们要以推动高质量发展为基础，以实施就业优先战略为引领， 以强化就业优先政策为抓手，以破解结构性就业矛盾为着力点，以深化就业体制机制改革为动力，以不发生规模性失业风险为底线，持续促进就业质的有效提升和量的合理增长，不断增强广大劳动者获得感幸福感安全感。

（一）深入实施就业优先战略，积极构建就业友好型发展方式。在执政理念、国家战略、社会导向等多个层面纵深推进实施就业优先战略。始终坚持就业优先导向，把高质量充分就业纳入国民经济和社会发展规划，做到发展目标优先、发展要素优先、宏观调控优先、发展政策优先、微观主体优先和社会治理优先，提高发展的就业带动力。加强产业和就业协同，完善现代化产业体系， 优先支持先进制造、消费热点、重大工程、民生保障等吸纳就业能力强的重点行业领域，引导产业有序转移，发展数字经济、绿色经济、银发经济，培育就业新动能。支持各类经营主体稳岗扩岗，推动财政、货币、投资、消费、产业、区域等政策与就业政策协调联动、同向发力，加力拓宽就业渠道。强化就业影响评估，在重大政策制定、重大项目确定、重大生产力布局时同步开展岗位创造、失业风险评估。

（二）健全终身职业技能培训制度，着力解决结构性就业矛盾。紧紧牵住技能人才培养这个缓解结构性就业矛盾的“牛鼻子”，从破解“有活没人干” 入手，解决“有人没活干”的问题，加快塑造现代化人力资源。加快建立人力资源需求预测机制，及时编制并发布急需紧缺职业、未来就业需求目录，加快新职业标准开发，动态优化调整各类院校专业结构，推动专业设置与产业发展相协同、与岗位需求相适应。开展大规模职业技能提升培训，深入实施“技能照亮前程”培训行动，聚焦康养托育、先进制造、现代服务、新职业等重点领域，构建多元化培养体系，调动企业、院校积极性，全面推行“岗位需求+技能培训+技能评价+就业服务”联动模式，促进更多劳动者技能就业、技能增收。强化技能导向的薪酬激励，动态发布技能人才薪酬价位信息，建立技能人才最低工资分类参考指引，支持国有企业示范带动，增强技能就业的含金量、吸引力。营造技能成才氛围，着力构建完善中国特色职业技能竞赛体系，加大荣誉引领力度，激励新时代青年走技能成才、技能报国之路。

（三）分类完善就业支持政策，加力促进重点群体就业。未来一个时期， 我国青年就业、农村劳动力转移就业、失业再就业等问题相互交织，每年1000 多万高校毕业生、近3亿农民工规模庞大，稳住了他们的就业就稳住了就业大局。聚焦青年特别是高校毕业生，拓展市场化就业岗位，健全衔接校内校外就业服务体系，有针对性地强化困难家庭毕业生兜底帮扶，千方百计促进青年就业创业。聚焦农民工特别是脱贫劳动力，畅通外出务工和就地就近就业渠道，健全劳务输入地和输出地协作机制，大力推进劳务品牌建设，稳定脱贫人口务工规

模。聚焦就业困难群体特别是大龄、残疾、较长时间失业人员，开展就业帮扶专项行动，用好公益性岗位兜底帮扶，确保零就业家庭动态清零。同时，扎实做好退役军人、妇女等群体就业工作。

（四）完善就业公共服务体系，提高供需匹配效率。目前，我国基本建立了覆盖城乡的就业公共服务体系，年均为1亿人次劳动者、5000万家次用人单位提供招聘服务。“十五五”时期，需要进一步推动就业公共服务常住人口全覆盖、用人主体广惠及、就业创业全贯通，有效促进人力资源供需匹配。夯实基层基础，将就业公共服务融入党建引领基层治理范畴、纳入基层民生保障服务事项。建设“家门口”就业服务站、“15分钟”就业服务圈，合理布局国家公共就业服务区域中心。完善服务内容，健全人力资源市场供求信息发布机制， 广泛组织“小而美”、“专而精”的分类专项招聘，推行直播带岗、远程面试， 实现岗位信息定向推送。优化服务模式，加强就业信息资源库建设，实施“人工智能+就业”，推广“大数据+铁脚板”服务模式，分层分类提供便捷服务。

（五）加大创业支持力度，增强创业带动就业效应。新时代以来，我国坚持把“鼓励创业”纳入就业方针，统筹推进多种形式的创业活动蓬勃发展。2024 年末全国实有登记注册经营主体1.89亿户，全年享受创业担保贷款政策支持的创业者超过1000万人。“十五五”时期，需要强化创业的带动作用，着力构建政府鼓励创业、市场引导创业、社会支持创业、劳动者勇于创业的新格局。注重发挥市场作用，支持市场化创业服务机构提供专业化服务，推动创业孵化载体围绕产业园区开展项目孵化，实现“产业—孵化—反哺”融合发展良性循环。注重强化模式引领，因地制宜、分类施策，有针对性地推广“科技成果+创业”、“产业发展+创业”、“职业技能+创业”、“民生需求+创业”等模式。注重政策支持保障，打好担保贷款、创业补贴、场地支持、税费减免等政策“组合拳”， 建设全覆盖的创业服务网点，推广高效办结“个人创业一件事”。

（六）提升劳动关系治理能力，加强劳动者权益保障。压实责任、加大力度，补齐权益短板，使劳动关系更和谐、权益保障更到位、就业环境更公平。保障劳动者平等就业权利，健全统一规范的人力资源市场体系，坚决破除影响劳动力、人才流动的体制机制障碍。完善权益保障制度，加快推动新就业形态劳动者权益保障相关立法，提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参保率，建立健全新就业形态人员职业伤害保障制度，加强大龄、超龄劳动者基本权益保障。着力构建和谐劳动关系，完善劳动标准体系和劳动关系协商协调机

制，加强调解仲裁和监察执法，有效治理就业歧视、欠薪欠保、违法裁员等。稳步提高社会保障待遇水平，完善筹资和待遇调整机制，提高养老金水平，完善社会保险关系转移接续政策。

三、凝聚合力推进高质量充分就业取得新成效

促进高质量充分就业是一项系统性、长期性重大民生工程，需要各级党委和政府作为民生头等大事来抓，需要全社会的关心支持，凝聚共识、增强合力， 尽力而为、量力而行，不断朝着实现高质量充分就业的目标迈进。

（一）坚持和加强党的领导。把党的全面领导贯穿到促进高质量充分就业的全过程各方面，深入学习贯彻习近平总书记关于就业工作的重要论述，坚持民生工作思路，坚持新时代就业工作宝贵经验，全面贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的就业方针，以严实作风和钉钉子精神推进高质量充分就业行稳致远。

（二）构建科学工作体系。坚持目标导向、增强系统观念，充分发挥就业促进和劳动保护协调机制作用，树立“管产业就要管就业、促消费就要促就业、上项目就要扩就业”的大就业观念，同题共答、同频共振，以系统集成、协调联动、数字赋能、管理科学、法治保障的系统性思维和体系化方法，扎实推进高质量充分就业各项工作提质增效。

（三）防范化解重大风险。强化底线思维，深入研究应对外部环境、人口劳动力变化和人工智能等新技术发展对就业的影响。健全统计监测体系，加强重点地区、重点行业、重点企业、重点群体就业失业监测。完善规模性失业风险防范化解机制，强化政策储备和应急处置。统筹用好各类资金基金，提升促就业防失业质效。

（四）优化和加强宣传引导。把握时度效，从改善社会预期、提振发展信心入手，采取群众喜闻乐见的方式，及时总结宣传基层生动实践和先进典型， 强化择业和用人观念引导，鼓励勤劳创新合法致富，加强就业政策宣传解读， 建构中国就业理论体系，形成劳动者安其岗位、乐其职业、各尽其能、各得其所的良好局面。

全面筑牢国家安全的铜墙铁壁

国家安全部部长陈一新

（2025年12月8日）

党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），从党和国家事业发展全局的高度，对推进国家安全体系和能力现代化、建设更高水平平安中国作出重大部署， 为新时代新征程国家安全工作进一步指明了前进方向。我们要认真学习贯彻习近平总书记重要讲话和党的二十届四中全会精神，坚定不移贯彻习近平法治思想和总体国家安全观，以新安全格局保障新发展格局，以高水平安全保障高质量发展，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业筑牢国家安全的铜墙铁壁。

一、充分认识党的二十届四中全会所彰显的重大意义

习近平总书记深刻指出，科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。党的二十届四中全会重点研究“十五五”时期重大问题并作出历史性、战略性、全局性规划部署，对开创中国式现代化建设新局面具有重大意义。

全会彰显了重大政治意义，绘就核心掌舵领航引领未来的新篇章。以习近平同志为核心的党中央以高瞻远瞩的宏大气魄、统揽全局的深远筹划、坚如磐石的战略定力，引领“十四五”时期党和国家事业再创辉煌，“十五五”时期“中国号”巨轮必将在以习近平同志为核心的党中央引领下劈波斩浪、行稳致远。

全会彰显了重大理论意义，绘就马克思主义中国化时代化新篇章。习近平总书记的重要讲话深刻回答了事关我国发展全局的一系列方向性、根本性、战略性的重大问题，是党的创新理论的最新成果，蕴含着强大真理力量与实践伟力。

全会彰显了重大实践意义，绘就加快推进中国式现代化的新篇章。新时代以来党中央制定的第三个五年规划建议作出乘势而上、接续推进中国式现代化建设的总动员、总部署，必将引领中国经济社会发展在危机中育新机、于变局中开新局，以历史主动精神克难关、战风险、迎挑战。

全会彰显了重大世界意义，绘就以中国之治引领全球治理的新篇章。党中

央深刻洞察中国和世界关系的历史性变化，以中国和平发展的确定性应对世界动荡变革的不确定性，为改革和完善全球治理进一步贡献了中国智慧、提出了中国方案。

二、深入体悟习近平总书记重要讲话蕴含的丰富思想

习近平总书记的重要讲话提出了许多新思想新观点新论断，丰富和发展了习近平新时代中国特色社会主义思想，是做好“十五五”时期党和国家各项工作的根本遵循。我们要学深悟透、加深理解，切实掌握党的创新理论的丰富内涵和实践要求。

加深理解“十四五”时期党和国家事业发展取得的新成就。“十四五”时期，以习近平同志为核心的党中央以大格局谋划改革发展稳定，以大气魄运筹治党治国治军，以大韬略统揽内政外交国防，有效应对一系列重大风险挑战， 推动党和国家事业取得新的重大成就，中国式现代化迈出新的坚实步伐。事实昭示我们，要确保党和国家事业在“十五五”时期不断从胜利走向新的胜利， 最根本是要深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。

加深理解“十五五”时期党和国家事业发展所处的新方位。实现社会主义现代化是一个阶梯式递进、不断发展进步的历史过程，“十五五”时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位，是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，是决定中华民族伟大复兴进程的关键五年，必须巩固拓展优势，破除瓶颈制约，补强短板弱项，在激烈国际竞争中赢得战略主动，推动事关中国式现代化全局的战略任务取得重大突破。

加深理解“十五五”时期我国发展环境的新变化。大国关系牵动国际形势， 国际形势演变深刻影响国内发展，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。面对风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验，我们要保持战略定力，增强必胜信心，积极识变应变求变，敢于斗争、善于斗争，集中力量办好自己的事，持续实现经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹。

加深理解“十五五”时期我国经济社会发展的新蓝图。《建议》是指导“十五五”时期经济社会发展的纲领性文件，习近平总书记重要讲话为抓好学习贯彻提供了最权威、最系统、最有力的政治辅导。《建议》提出的总体思路、重大原则、主要目标、战略任务，充分体现了对中国未来发展的统筹谋划、对推进中国式现代化的深远布局、对社会主义现代化国家建设规律的深刻洞察，必

将有力推动基本实现社会主义现代化取得决定性进展。

加深理解“十五五”时期统筹发展和安全的新境界。习近平总书记重要讲话贯穿了统筹发展和安全的重要理念。《建议》把“统筹发展和安全”作为“十五五”时期经济社会发展必须遵循的“六个坚持”原则之一，把“国家安全屏障更加巩固”列入“十五五”时期经济社会发展的主要目标，用专章对“推进国家安全体系和能力现代化，建设更高水平平安中国”作出部署，充分体现了安全在党和国家事业全局中的地位越来越重要。我们要坚持在发展中固安全、在安全中谋发展，解答好统筹发展和安全这一重大历史课题和政治必答题，更有力保障国家长治久安。

三、深刻把握世界百年变局的演进趋势

世界百年变局加速演进，重大变量是中华民族伟大复兴，关键影响是大国博弈，深层变革是科技革命，显著趋势是多极共振。我们要深刻把握国际风云变幻，全面看风险、看机遇、看本质、看趋势，妥善做好应对准备。

国际力量格局“由一极走向多极”。国际力量对比深刻调整，冷战后形成的“一超多强”格局正向着多极化方向加速演变。大国单极霸权越来越难以为继，在内加速民主异变、经济衰变、社会裂变，在外加速信用破产、霸权破败、神话破灭。中国发展步伐越来越坚定有力，经济实力、科技实力、综合国力跃上新台阶，国家硬实力、软实力、创新力、感召力、凝聚力不断增强。多极力量越来越聚合分化，全球南方越来越举足轻重。一大批新兴市场国家和发展中国家快速发展，上合组织、金砖国家等声势不断壮大。

国际安全格局“由稳定走向震荡”。和平、发展、合作、共赢的时代潮流没有变，但单边主义、保护主义抬头，霸权主义和强权政治威胁上升，世界进入新的动荡变革期。安全阵营加速分化，一些国家构建排他性“小圈子”，导致零和博弈回归、集团政治回潮、阵营对抗重现。地缘风险加速积聚，传统安全和非传统安全威胁叠加共振，地缘冲突易发多发。恐怖主义加速蔓延，国际恐怖组织在动荡地区坐大成势，恐怖主义活动进入新一轮全球活跃期。

国际治理格局“由调整走向重构”。二战后形成的国际秩序与当前国际力量对比严重不适应，全球治理走到新的十字路口。个别大国以强权破坏公理、以零和破坏共赢、以单边破坏多边，屡屡“退群毁约”“撤资断供”，导致全球治理面临观念失和、机制失灵、规则失效困境。习近平总书记提出的推动构建人类命运共同体理念和全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议、全球

治理倡议，为推动构建更加公正合理的全球治理体系擘画了新路径。

国际发展格局“由合作走向竞争”。全球合作受到无序竞争阻碍，逆全球化行径层出不穷，导致经济问题武器化、经济治理碎片化。全球发展日渐失速， 世界经济增长动能不足，各经济体发展前景分化明显。保护主义日益盛行，一些国家大搞贸易“限流”、资本“截流”、技术“断流”，国际经济贸易秩序遇到严峻挑战。战略竞争日趋激烈，个别大国为维系霸权和私利，不断加剧全球范围内的能源资源危机、战略通道威胁、金融冲击风险。

国际科技格局“由量变走向质变”。新一轮科技革命和产业变革加速突破， 推动科技创新从量的积累转向质的飞跃。科技质变带来大发展，人工智能可能全方位重塑人类文明形态、全球权力结构、社会治理模式。科技质变加剧大博弈，个别大国恶意打压其他国家技术发展，妄图以“低端锁定”实现“降维打击”。科技质变潜藏大风险，智能化、无人化等技术发展可能催生新型安全问题。

四、防范应对“十五五”时期经济社会发展的风险挑战

强化底线思维、极限思维，深入开展反颠覆、反霸权、反分裂、反恐怖、反间谍“五反斗争”，防范化解国家安全各类风险挑战，有力护航“十五五” 时期经济社会发展。

防范应对政治安全风险。政治安全是国家安全的根本。各种敌对势力对我实施西化、分化战略一刻没有放松，近些年渗透颠覆活动出现新特征新变化。必须始终坚持把捍卫政治安全摆在首位，打好反颠覆保卫战，对外筑起捍卫政治安全的钢铁长城，对内铲除影响政治安全的土壤条件，严防各类风险向政治安全领域传导，坚决维护政权安全、制度安全、意识形态安全。

防范应对国土安全风险。维护国土安全是我国维护国家安全重要而紧迫的任务。解决台湾问题是实现中华民族伟大复兴的必然要求，必须深入贯彻落实新时代党解决台湾问题的总体方略，打好反分裂主动战，坚决粉碎一切“台独” 分裂行径，反对外部势力干涉，推进祖国统一大业。我们决不会允许任何人任何势力侵犯和分裂祖国的神圣领土，一旦发生这样的严重情况，中国人民必将予以迎头痛击。

防范应对经济安全风险。经济安全是国家安全的基础。个别大国在经贸遏华、金融制华、产供链排华等方面大搞极限施压，以习近平同志为核心的党中央带领全国人民坚定信心、坚决反制、果断反击，牢牢掌握了发展主动权。面

对外部环境变化，必须打好反霸权总体战，及时预警经济安全重大风险，加强反制裁、反干预、反“长臂管辖”斗争，依法打击经济金融领域间谍窃密、投敌“喂料”等危害国家安全的违法犯罪活动，为经济社会发展筑牢安全屏障。

防范应对科技安全风险。科技安全是国家安全的保障。一些国家千方百计在关键技术领域对华“卡脖子”，主要国家科技竞争进入最激烈、最吃劲、最关键的“短兵相接期”。必须以更大力度维护科技安全，加强原始创新和关键核心技术攻关，打好反间谍攻防战，开展“国之重器”专项保护，严密防范、依法打击境外势力窃取我核心科技和敏感数据，加快高水平科技自立自强。

防范应对战略资源安全风险。资源安全是国家安全的重点领域。面对日趋激烈的国际竞争，必须把维护战略资源安全摆在更加重要的位置，加强战略性矿产资源勘探开发和储备，完善出口管制和安全审查机制，维护海上航行自由和战略通道安全，预警防范境外窃取我关键资源和核心技术风险，重拳打击窃密泄密行为，确保粮食、能源资源、重要产业链供应链、重大基础设施安全。

防范应对海外利益安全风险。海外利益是国家发展和安全的重要组成部分。面对我国海外利益安全风险不断升高的严峻形势，必须全链条构建海外安全保障体系，推动安防关口前移，及时预警围堵打压、恐袭绑架、政局动荡等风险隐患，深化国际执法安全合作，打好反恐怖阻击战，完善应急处置机制，切实维护我国海外公民、组织、机构安全和正当权益，护航高质量共建“一带一路” 走深走实。

五、推进国家安全体系和能力现代化的国安举措

《建议》对“十五五”时期健全国家安全体系、加强重点领域国家安全能力建设等作出战略安排。我们要全面贯彻、坚决落实，加快全面建成国家安全机关工作新格局，推进国家安全体系和能力现代化。

全面加强党的绝对领导。巩固集中统一、高效权威的国家安全领导体制， 全面贯彻中央国家安全委员会主席负责制，落实党委（党组）国家安全责任制， 深化国家安全机关垂直管理体制机制建设，把党的领导贯穿到国家安全工作各方面全过程。

全面加强实战体制创建。坚持实战实用鲜明导向，建强一体化指挥平台、专业化保障支柱、枢纽化任务中心、体系化实战团队，加快重塑指挥体系、重构支撑力量、重组作战单元，推动实战链条纵向贯通到底、横向协同到边，着力创建适应重大斗争需要的实战体制。

全面加强风险预警防控。聚焦为党中央服务、为实战服务，推进国家安全风险监测预警体系建设，实现对重大方向、重点领域风险态势感知全覆盖，推动风险监测、研判、预警、处置各环节有效衔接，力争把各类风险发现在早、处置在小。

全面加强维护塑造行动。着眼化解涉国家安全风险挑战，突出保障事关国家长治久安、经济健康稳定、人民安居乐业的重大安全，提升依法惩治危害国家安全活动能力，加强塑造于我有利的安全环境水平，增强维护和塑造国家安全战略主动。

全面加强战略问题研究。紧紧围绕涉国家安全的重大战略问题，坚持领导垂范、聚智深研、系统发力、善谋辅政，创建战略研究工作体系，优化战略研究方式方法，打造世界一流智库，研究提出管长远管方向的国是对策建议，开辟服务党中央的全新领域。

全面加强涉外国安工作。完善涉外国家安全机制，建立健全周边安全工作协调机制，加快形成系统完备的涉外法律法规体系，提升涉外执法司法效能， 推动全球治理变革，为维护世界和平和地区稳定发挥建设性作用。

全面加强科技赋能增效。全面深入实施科技强部战略，深化国家安全科技赋能，坚持以人工智能牵引“网数智”迭代发展，一体打造前瞻性科技布局、旗舰性科技工程、体系性科技力量，强化科技创新成果推广应用，推进新质国安战斗力规模化、实战化、体系化发展，加快用最先进科技武装国家安全工作。

全面加强重点规划保障。落实党中央决策部署，统筹抓好国家安全机关重点领域五年发展规划编制，强化前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、创造性推进，面向未来提出一批新的重大工程、重要项目、重点任务，带动工作整体跃升。

全面加强红专铁军锻造。深入践行习近平总书记“坚定纯洁、让党放心、甘于奉献、能拼善赢”和“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”重要指示，以政治建设为统领，以纪律作风建设为保证，以能力建设为驱动，打造忠诚干净担当的新时代国安铁军。

全面加强国安文化建设。着力提升国安理论引领力、国安精神凝聚力、国安声音穿透力、国安英模感召力、国安展陈教育力、国安故事感染力、国安品牌影响力、国安文体吸引力等“八个国安文化软实力”，展现神秘、神奇、神圣的国安特质，汇聚全社会维护国家安全的强大合力。

发展文化事业和文化产业

文化和旅游部部长孙业礼

（2025年12月12日）

党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出“激发全民族文化创新创造活力，繁荣发展社会主义文化”的重大任务，对“大力繁荣文化事业”、“加快发展文化产业”作出重要部署，为做好“十五五”时期文化工作提供了根本遵循、指明了前进方向。我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导， 全面贯彻落实党的二十届四中全会精神，深入学习贯彻习近平文化思想，推动文化事业和文化产业高质量发展，扎实推进文化强国建设。

一、充分认识发展文化事业和文化产业的重要意义

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视文化建设，习近平总书记多次对推动文化事业和文化产业繁荣发展作出重要指示，为我们做好工作提供了思想武器和行动指南。文化事业是养人心志、育人情操的事业，发展文化事业是满足人民精神文化需求、保障人民文化权益的基本途径。文化产业是朝阳产业，是社会主义市场经济条件下繁荣发展社会主义文化的重要载体。

《建议》充分肯定“十四五”时期文化事业和文化产业发展成就，指出“文化事业和文化产业蓬勃发展，精神文化产品丰富多彩”。面向新时代新征程，必须坚定文化自信，增强责任感使命感，统筹推动文化事业、文化产业发展，繁荣发展新时代中国特色社会主义文化，筑牢强国建设、民族复兴的文化根基。

（一）发展文化事业和文化产业是增强中华民族伟大复兴精神力量的必然要求。国家之魂，文以铸之。文化是一个国家、一个民族的灵魂、元气所在， 中华民族在几千年历史长河中历经磨难顽强生存、绵延发展，最重要的是文脉未断、精神未散。当前和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期，国家强盛、民族复兴需要强大的物质力量，也需要强大的精神力量。要聚焦建设社会主义文化强国，着力推动文化事业和文化产业繁荣发展，以文化滋养心灵、固本培元，涵养全民族昂扬奋发的精神气质， 共同建设好守护好中华民族共有精神家园。

（二）发展文化事业和文化产业是满足人民精神文化生活新期待的必要途径。习近平总书记指出，满足人民过上美好生活的新期待，必须提供丰富的精

神食粮。我国已经全面建成小康社会，人均国内生产总值超过1.3万美元，人民群众对美好生活的向往内涵更加丰富，对精神文化生活产生更高需求，文化日益成为高品质生活的重要内容。要始终坚持文化建设着眼于人、落脚于人，不断提升文化服务和文化产品供给能力，满足人民群众多样化、多层次、多方面的精神文化需求。

（三）发展文化事业和文化产业是推动经济社会高质量发展的重要内容。习近平总书记指出，推动高质量发展，文化是重要支点。随着我国经济社会发展迈向更高水平，文化与经济社会各领域深度融合，在提升社会文明程度、推动经济发展、提高人民生活品质等方面发挥着重要作用。要坚持以文化赋能经济社会发展，挖掘文化价值，壮大人文经济，催生新业态新模式，形成新的增长点，为国民经济和社会高质量发展注入文化活力。

二、创作无愧于时代的精品力作

《建议》对推动精品创作作出部署。文艺是时代前进的号角，最能代表一个时代的风貌，最能引领一个时代的风气。当前，我国文化供给的主要矛盾已经不是缺不缺、够不够的问题，而是好不好、精不精的问题。要坚持以人民为中心的创作导向，把创作优秀作品作为中心环节，用精品力作谱写时代华章、凝聚奋进力量。

（一）推出深入人心的时代精品。围绕党和国家政治生活重大主题，抓好重大现实题材、重大革命和历史题材、新时代发展题材等创作生产，加强对新闻出版、广播影视、文学艺术等领域精品创作的规划引导。改进文艺创作生产服务、引导、组织工作机制，鼓励广大文艺工作者从现实生活、火热实践中汲取创作养分，推出更多反映时代气象、讴歌人民创造的精品力作。繁荣互联网条件下新大众文艺，推出更多优秀网络文化产品。

（二）提升文化原创能力。把创新精神贯穿创作生产全过程，促进观念与手段相结合、内容和形式相融合、各种艺术要素和技术要求相辉映，推动文化创新创造活力持续迸发。抓好源头原创，加大剧本扶持力度，推动优秀文学作品向剧本转化。积极营造良好文化生态，充分发扬学术民主、文艺民主，支持作家、艺术家和专家学者扎根生活、潜心创作。完善文化创作引导激励机制， 健全文化产品评价体系，加强文艺评论工作。

（三）培育形成高水平文化人才队伍。文化创造核心在人，文化工作要“目中有人”。坚持出成果和出人才相结合，尊重人才成长规律，鼓励文化创新创

造，推动文化精品和优秀人才不断涌现。完善符合文化领域特点的人才选拔、培养、使用、激励机制，营造识才、重才、爱才的良好政策环境，培育形成规模宏大、结构合理、锐意创新的高水平文化人才队伍。

三、传承发展中华优秀传统文化

《建议》对中华优秀传统文化传承发展、文化遗产保护等作出部署。中华优秀传统文化是中华文明的智慧结晶和精华所在，是中华民族的根和魂，是我们在世界文化激荡中站稳脚跟的根基。党的十八大以来，我们党坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，不断推动马克思主义中国化时代化，推进了中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展。要高扬中华民族的文化主体性，推进中华优秀传统文化传承发展，提升文化遗产保护传承水平，在创造性转化和创新性发展中赓续中华文脉。

（一）深化中华优秀传统文化挖掘阐释。深入实施中华优秀传统文化传承发展工程，挖掘和阐发中华优秀传统文化的精神内涵，用马克思主义激活中华优秀传统文化中的优秀因子并赋予其新的时代内涵。深入研究中华文明、中华文化的起源和特质，推进实施中华文明探源工程、夏商文明研究工程、“考古中国”等重大项目，为灿烂辉煌的中华文明提供更多考古实证。建好用好长城、大运河、长征、黄河、长江等国家文化公园，打造中华文化重要标志。

（二）推动文化遗产系统性保护。坚持保护第一、合理利用和最小干预原则，着力推动文物古迹、古老建筑、名城名镇、历史街区、传统村落、文化景观、非遗民俗等文化遗产系统性保护和统一监管，建立文化遗产保护督察制度， 构建大保护格局。加大文物保护工作力度，完成第四次全国文物普查，深化文物保护利用体制机制改革，强化文物资源空间管控，推进文物科技创新，确保文物安全，防止过度修缮、过度开发，杜绝大拆大建、拆真建假。完善非遗保护传承体制机制和工作体系，开展全国非遗资源普查，健全非遗传承体验设施体系，推进区域性整体保护。健全国家珍贵古籍保护制度。

（三）促进中华优秀传统文化“活起来”。加强传统文化资源合理利用， 推动中华优秀传统文化在现代生活中焕发新的活力，充分发挥文化遗产在提供公共文化服务、满足人民精神文化生活需求等方面的重要作用。发挥好博物馆、纪念馆等作用，创新展览展陈形式，开发适应现代消费需求的文创产品，生动鲜活讲好文物故事。探索非遗当代表达新方式、合理利用新形式，搭建非遗融入现代生活新场景。推进文化遗产数字化保护，创新文化遗产展示方式。

四、提升公共文化服务水平

《建议》对公共文化服务提质增效、推进书香社会建设、建设体育强国等作出部署。公共文化服务是实现好、维护好、发展好人民基本文化权益的主要途径。经过多年努力，覆盖城乡的六级公共文化服务体系基本建成，人民群众文化获得感、幸福感明显增强。要坚持文化惠民，着力提升公共文化服务水平， 让人民享有更加充实、更为丰富、更高质量的精神文化生活。

（一）实施公共文化服务提质增效行动。以提升质量效益为核心，提高基本公共文化服务覆盖面和适用性，提供更多富有时代特色、更具科技含量、融入群众生活的高品质文化服务。完善公共图书馆、文化馆服务体系，探索“市民艺术夜校”等创新服务形式。打造嵌入生活场景的公共阅读和艺术空间，因地制宜构建便捷品质文化生活圈。

（二）创新实施文化惠民工程。实施以数字化网络化智能化为核心的文化惠民工程，推动优质文化资源直达基层。健全城乡公共文化服务协同发展机制， 加强优质资源整合集成，建立资源配送和供需对接机制，推广“订单式”、“菜单式”服务。推进全国智慧图书馆体系、公共文化云建设，提升公共文化可及性精准性。

（三）广泛开展群众性文化活动。充分尊重人民群众主体地位，扶持群众文艺创作，培育群众文艺团队，发展彰显时代新貌、充满生机活力的群众文化。持续打造“村晚”、“村歌”、广场舞展演等品牌活动，为群众提供展示自我、沟通交流的舞台。深入开展全民阅读，推进书香社会建设。统筹推进群众体育和竞技体育发展，加快建设体育强国。

五、加快发展文化产业

《建议》对加快发展文化产业作出全面部署。文化产业是国民经济的重要产业门类。近年来，随着文化与科技加速融合，新业态蓬勃发展，消费场景推陈出新，文化产业已经成为拉动内需、促进就业、活跃市场、提振信心的新亮点。要以文化创意、科技创新、产业融合培育新发展动能，推动文化产业高质量发展。

（一）健全文化产业体系。实施积极的文化经济政策，推动财政、税收、投资、金融、消费等方面政策协同和创新，加大政策激励和保障力度。把激发创新创造活力作为中心环节，加快完善文化管理体制和生产经营机制，培育优秀文化企业和品牌。实施重大文化产业项目带动战略，推进产业基础高级化、

产业链现代化，促进文化产业持续健康发展。

（二）完善文化市场体系。加快构建统一开放、高效规范、竞争有序的文化市场，促进文化资源要素合理流动。提升文化市场服务质量，加快发展新型文化消费模式。引导规范网络文学、网络游戏、网络视听等健康发展，加强未成年人网络保护。

（三）推进文化和科技融合。探索文化和科技融合的有效机制，用互联网思维和信息技术改进文化创作生产流程，推动文化建设数智化赋能、信息化转型，加快发展新型文化业态。稳步推进人工智能等新技术应用，统筹好发展和安全。

六、推进旅游强国建设

《建议》明确提出推进旅游强国建设，对推进文旅深度融合等作出部署。旅游是人们亲近自然、体验文化、认识世界、增进交流的社会活动，旅游活动本质上是精神文化活动。党的十八大以来，旅游业发展步入快车道，日益成为新兴的战略性支柱产业和具有显著时代特征的民生产业、幸福产业。要坚持旅游为民，以推进文旅深度融合为主线，加快建设旅游强国，让旅游业更好服务美好生活、促进经济发展、构筑精神家园、展示中国形象、增进文明互鉴。

（一）丰富高品质旅游产品供给。提升旅游产品设计和开发水平，推出更多体现国际水准、彰显中华人文精神的旅游精品。推动旅游景区焕新发展，提升度假区品质，培育休闲度假产品、特色旅游产品。大力发展智慧旅游，提升旅游产品体验性、舒适性。

（二）提高旅游服务质量。加强旅游服务质量监测与评价，培育优质旅游服务品牌。完善旅游公共服务，提高公共信息、公共交通、应急救援等服务水平。加强涉旅领域安全管理和旅游市场监管，加大对突出问题的打击力度。提升入境游便利化国际化水平，增强国际旅游吸引力。

（三）推进文旅深度融合。坚持以文塑旅、以旅彰文，推动文化和旅游业态融合、产品融合、市场融合，持续为文化和旅游高质量发展培育新动能。在旅游产品和服务中融入更多优质文化内容，大力发展文化遗产旅游、红色旅游、研学旅游，让人们在领略自然之美中感悟文化之美、陶冶心灵之美。深化“文旅+百业”、“百业+文旅”，培育文旅商体农融合业态，有效延伸产业链、创造新价值、提高人民生活品质。

坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点

国家市场监管总局局长罗文

（2025年12月1日）

纵深推进全国统一大市场建设，是以习近平同志为核心的党中央从全局和战略高度作出的重大决策部署。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），对“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”作出重要部署。我们要深入学习贯彻习近平总书记关于纵深推进全国统一大市场建设的重要论述，准确把握未来五年建设全国统一大市场的主攻方向，扎实有效推动各项任务加快落实。

一、深刻把握纵深推进全国统一大市场建设的基本要求

习近平总书记强调，纵深推进全国统一大市场建设，基本要求是“五统一、一开放”，即统一市场基础制度、统一市场基础设施、统一政府行为尺度、统一市场监管执法、统一要素资源市场、持续扩大对内对外开放。这一重要论述高屋建瓴、内涵丰富，对推动全国统一大市场建设从“立柱架梁”到“积厚成势”提出了系统完备的方法论，为我们做好下一步工作指明了前进方向、提供了根本遵循。

（一）统一市场基础制度，有利于降低制度性交易成本，是保障全国统一大市场高效运行的必要前提。建设全国统一大市场，需要健全与之相适应的顶层设计和制度体系。只有不断提高政策的统一性、规则的一致性，才能降低市场交易成本、防止制度差异造成的资源错配，增强经济活动的可预见性、减少不确定性风险，进而激发经营主体创新活力和内生动力。统一市场基础制度， 必须着眼于破解规则碎片化困局，加大高水平制度供给、强化制度刚性约束， 以制度建设促进市场统一和规模提升，在更大范围内深化分工协作、促进充分竞争，实现市场整体运行效率的提升。

（二）统一市场基础设施，有利于打通物流、资金流、信息流，是促进全国统一大市场循环畅通的现实需要。市场基础设施是市场活动顺利开展的物质支撑，是市场无形之手更好发挥作用的有形底座。只有推动交通物流、数据信息、交易场所、监管平台等市场基础设施统一高效联通，才能打破地理阻碍、畅通流动渠道，推动实现供需匹配、要素获取和技术扩散，进一步发挥市场机制作用。统一市场基础设施，必须着眼于打破区域限制，促进各类区域市场交

易规则充分衔接，推动交通物流设施互联互通，实现数字基础设施开放共享， 使市场基础设施成为经济循环的“高速公路”。

（三）统一政府行为尺度，有利于规范地方政府经济促进行为，是各地加快融入全国统一大市场的必然要求。统一政府行为尺度，是真正约束地方政府正确处理局部和整体、当前和长远关系，防止“政策竞赛”扭曲市场机制的务实之举。只有明确地方促进经济发展的政策红线和行为底线，才能最大限度减少政府对资源配置和经济活动的不当干预，实现有效市场和有为政府更好结合。统一政府行为尺度，必须着眼于实现政府行为边界清晰、规则一致，加快制定招商引资等统一规范、设置优惠政策禁区、建立合规审查机制，坚决防止地方政府各行其是，确保经济促进行为坚守公平竞争底线。

（四）统一市场监管执法，有利于更好促进各类经营主体公平竞争，是激发全国统一大市场微观活力的重要保障。各类经营主体是全国统一大市场的微观基础，经营主体发展活力是全国统一大市场的内生动力源泉。只有加快推进市场监管公平统一，才能更好保障各类经营主体公平参与市场竞争、同等受到法律保护，吸引更多市场力量参与经济活动。统一市场监管执法，必须着眼于既“放得活”又“管得好”，制定统一清晰的监管规则、裁量尺度，不断提高监管执法标准化规范化水平，着力优化监管方式、提升治理能力，使全国统一大市场成为各类经营主体公平竞争的大舞台。

（五）统一要素资源市场，有利于经营主体高效获取生产要素，是提高全国统一大市场资源配置效率的关键举措。要素资源市场是全国统一大市场的重要组成部分，引导要素资源向先进生产力集聚应当成为全国统一大市场的重要功能。只有建设统一的要素资源市场，才能畅通要素流动和资源配置渠道，促进各类要素资源全面融入经济价值创造过程，推动提升全要素生产率。统一要素资源市场，必须着眼于有效破除体制机制障碍，消除城乡、区域、行业壁垒， 扩大要素资源市场化配置范围，完善数据、技术等新型要素市场产权和交易规则，更好发挥全国统一大市场有效组合要素资源、驱动价值创造的作用。

（六）持续扩大对内对外开放，有利于推动我国市场内外联通，是依托全国统一大市场加快构建新发展格局的应有之义。建设全国统一大市场，既不是搞区域自我小循环，也不是关起门来搞封闭运行的大市场。只有坚持对内开放和对外开放相结合，才能有效增强国内市场的规模效应和国内国际两个市场的联动效应，实现国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进。持续扩大对内

对外开放，必须着眼于推动区域协调发展和扩大高水平开放，加快区域市场一体化进程，着力建设更高水平开放型经济新体制，以全国统一大市场为动力引擎，加快构建新发展格局，积极在开放发展中争取战略主动。

二、充分认识坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点的重要性和紧迫

性

近年来，各地区各部门认真贯彻落实党中央决策部署，完善顶层设计、加

快区域协同，推动全国统一大市场建设取得扎实成效。市场基础制度持续完善， 市场准入负面清单制度建立实施，竞争政策框架基本形成，社会信用体系加快健全，有效降低了市场活动的制度性交易成本；市场设施联通性不断增强，传统和新型基础设施网络持续优化，物流降本提质增效取得明显进展，有效提升了市场循环效能；要素资源流动更加通畅，要素市场化配置改革走向深入，有效破除了一批阻碍要素自由流动的体制机制障碍；商品服务市场建设深入推进， 现代商贸流通体系加快完善、质量标准供给水平显著提高，有效支撑了扩大国内需求；公平统一市场监管格局加快形成，市场监管标准化规范化建设不断强化、市场公平秩序进一步提升，有效激发了经营主体活力；破除市场和区域壁垒取得积极进展，及时纠治了一批市场垄断、地方保护典型问题，有效保障了企业经营自主权。总体来看，全国统一大市场建设的过程，在一定程度上就是破除经济循环卡点堵点的过程，为构建新发展格局、推动高质量发展提供了有力支撑。

同时也要清醒认识到：我国计划经济向市场经济转变的时间还不长，探索市场化的过程中自然形成了一些碎片化、不衔接的制度规则，部分地方还存在行政干预的惯性思维和路径依赖；充分调动地方发展积极性，为我国创造增长奇迹发挥了关键作用，但也带来了一些过度竞争和地方保护现象；发现和培育新的要素资源市场，还面临确权、运行等制度短板；产业转型升级、新动能加快培育时期，还出现了不同程度的“内卷式”竞争问题。这些问题，都需要在纵深推进全国统一大市场建设的过程中重点解决。

“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，强大国内市场是中国式现代化的战略依托。加快构建新发展格局、推动经济高质量发展、建设现代化产业体系、加快高水平科技自立自强，都需要构建全国统一大市场作为先决条件和基础支撑；应对复杂变化的外部环境、牢牢掌握发展主动权，也需要以强大国内市场保障经济合理增长和安全发展。随着全

国统一大市场建设的不断深入，许多问题已经解决，目前仍然存在的卡点堵点都是难啃的“硬骨头”，涉及中央和地方事权、政府和市场关系、地方经济发展方式转型等一系列复杂问题。在“十五五”时期解决这些问题，将是一项重要而艰巨的任务。我们要从经济社会发展全局的高度，切实增强责任感和紧迫感，坚决向关键环节发力，确保破除卡点堵点取得显著成效。

三、破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点的重点任务

建设全国统一大市场，既是攻坚战、也是持久战。我们要认真贯彻落实《建议》部署，按照“五统一、一开放”的要求，坚持破立并举、先立后破，聚焦重点难点、强化刚性约束、加强协调配合，坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点。

（一）统一市场基础制度规则。完善以公平为原则的产权保护制度，加强产权执法司法保护，依法平等长久保护各种所有制经济产权。完善市场准入和退出制度，构建统一的经营主体登记管理法律制度，健全企业破产机制，探索建立个人破产制度，推进企业注销配套改革。完善社会信用和监管制度，构建覆盖各类主体的社会信用体系，健全以信用为基础的监管机制，构建清晰的分类信息披露制度框架。完善兼并重组制度，深化上市公司并购重组市场改革， 优化经营者集中反垄断审查规则。健全国家标准体系，深化地方标准管理制度改革，逐步规范标准制定管理。

（二）规范地方政府经济促进行为。强化制度刚性约束，积极推进全国统一大市场立法工作，健全政府不当干预市场竞争行为治理规则，消除要素获取、资质认定、招标投标、政府采购等方面壁垒。破除地方保护和市场分割，全面落实公平竞争审查制度，纵深推进政策措施清理工作，强化对行政性垄断的监管执法。深入推进招标投标制度改革，严格规范招标投标主体行为，加强对中标结果的公平性审查，实现全流程全链条监管。切实规范地方招商引资行为， 健全招商引资、财政奖补等制度规则，加强招商引资信息披露。

（三）综合整治“内卷式”竞争。强化反垄断和反不正当竞争执法，加强对企业过度低价竞争的合规引导和监管规范。加强质量监管，完善质量安全风险管理、监督抽查、缺陷召回等制度，强化质量安全源头治理、高风险产品评估监测、重点工业产品质量追溯。加强线上线下一体化监管，提高穿透式监管能力，深入治理网售假冒伪劣等突出问题，防止低价竞争挤压优质产品生存空间。加强价格监管，充分发挥行业协会自律作用，引导企业积极提升产品品质、

反对劣质低价，形成优质优价、良性竞争的市场秩序。

（四）推进统一市场监管执法。深入推进市场监管标准化规范化建设，明确基础性通用性监管规则，强化新经济新业态监管制度供给。加快推动行政执法尺度统一，完善行政裁量权基准制度，规范自由裁量权管理，推动行政执法标准跨区域衔接，加强行政执法和司法审判衔接。夯实基层基础，统筹监管力量和执法资源，探索分层分级优化市场监管职能配置和事权划分。适应市场发展趋势、创新监管方式，加快推进跨部门跨区域协同联动执法，一体推进法治监管、信用监管、智慧监管，强化监管技术支撑和条件保障。

（五）推动降低全社会物流成本。健全一体衔接的流通规则和标准，完善多式联运等重点领域标准。高标准联通商贸流通设施，加快线下商贸流通数字化智能化进程，健全跨区域规则协调和互认机制，解决数据不互通、单证不统一等流通障碍。深化综合交通运输体系改革，打通“公转铁”、内河航运、国际物流等卡点堵点，提高物流组织化程度和效率。加快推动内外贸一体化，促进内外贸规则规制、标准认证衔接，推动内外贸产品“同线同标同质”、大力畅通出口转内销渠道，降低企业内外市场转换制度成本。

（六）更好调动各方面建设全国统一大市场的积极性。优化高质量发展综合绩效考核和干部政绩考核评价体系，精准发挥考核指挥棒作用。一体完善公平竞争审查的正向激励与刚性约束制度体系，推动将公平竞争审查工作纳入法治政府、优化营商环境等考核评价体系。完善有利于统一大市场建设的统计、财税、考核制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系， 逐步推广经营主体活动发生地统计，优化企业总部和分支机构、生产地和消费地利益分享。

提升农业综合生产能力和质量效益

农业农村部部长韩俊

（2025年12月10日）

加快建设农业强国，是以习近平同志为核心的党中央着眼全面建成社会主义现代化强国作出的战略部署，是一项长期而艰巨的历史任务。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）立足加快建设农业强国，对提升农业综合生产能力和质量效益作出全面部署，为“十五五”时期推动农业现代化取得重大进展提供了遵循。我们要把提升农业综合生产能力和质量效益作为主攻方向，进一步夯实农业发展基础，推动农业高质量发展，为稳大局、应变局、开新局提供充足底气和战略主动。

一、提升农业综合生产能力和质量效益是农业强国建设的重大任务

“十四五”时期，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国农业现代化建设取得一系列重大成就。粮食综合生产能力迈上新台阶，2024年粮食产量首次突破1.4万亿斤，人均粮食占有量达到500公斤，棉油糖、肉蛋奶、果菜鱼等重要农产品供应充足，把中国人的饭碗牢牢端在了自己手中。农业发展质量显著提升，累计建成高标准农田超过10亿亩，农作物良种覆盖率超过96%， 农业科技进步贡献率超过63%，主要粮食作物耕种收基本实现全程机械化，农产品质量安全例行监测合格率稳定在97.5%以上。农民收入较快增长，增速连续多年高于国内生产总值和城镇居民收入，城乡居民收入比缩小至2.34∶1。这些新进展新成就，为经济社会高质量发展提供了基础支撑，也为“十五五”时期加快建设农业强国奠定了良好基础。同时也要看到，受制于人均资源不足、底子薄、历史欠账较多等原因，我国农业现代化相对滞后，农业发展基础不稳固， 生产效率相对较低，产业链条偏短，比较效益低，农产品国际竞争力明显不足， 迫切需要补短板、强弱项，加快推进农业高质量发展。

强国必先强农，农强方能国强。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，提升农业综合生产能力和质量效益任务艰巨、形势紧迫。这是保障国家粮食安全的必然要求。作为一个有14亿多人口的大国，保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终是农业现代化建设的头等大事。近年来，我国粮食连年丰收，粮食安全总体有保障，但粮食和重要农产品需求

还将持续增长，长远看粮食产需还是紧平衡态势，必须持续提高农业综合生产能力，牢牢掌握粮食安全的主动权。这是畅通国内经济大循环的必然要求。农业是近2亿人就业的产业，也是扩内需、稳增长、促发展的重要发力点，必须把提高农业综合效益放在突出位置，加快把农业建成现代化大产业，夯实亿万农民增收致富的物质基础，为经济社会发展注入强大动力。这是满足人民美好生活需要的必然要求。随着城乡居民收入水平提高和消费结构升级，人们不仅要求吃得饱，而且要求吃得好、吃得营养健康。现代化越往前走，物质生活越丰富，人民群众越喜欢乡村山清水秀的田园风光。必须加快农业发展方式转变， 压减低端供给，增加中高端供给，促进农产品供给品种和质量更加契合消费需求，提升农业发展绿色含量和生态质量，推动农业发展全面绿色转型和乡村生态振兴。这是应对国际竞争的必然要求。当前受地缘冲突、极端天气增多和贸易保护主义日益盛行等因素影响，全球粮食市场不确定性显著增强。我们要在提高国内农业发展的质量效益和竞争力上下更大功夫，在日趋激烈的国际竞争中赢得战略主动。

落实《建议》部署要求，“十五五”时期要把提升农业综合生产能力和质量效益摆上更加重要位置，锚定建设农业强国目标，紧紧围绕农业高质量发展， 坚持产量产能、生产生态、增产增收一起抓，统筹发展科技农业、绿色农业、质量农业、品牌农业，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路，千方百计推动农业增效益、农民增收入、农村增活力，为基本实现社会主义现代化提供有力支撑。

二、提升农业综合生产能力和质量效益的重点举措

《建议》着眼加快农业现代化，对提升农业综合生产能力和质量效益作出了全面部署，明确了重点任务。

（一）增强粮食等重要农产品供给保障能力。粮食安全是“国之大者”， 这根弦任何时候都不能松。要深入实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略，坚持藏粮于地、藏粮于技，全方位夯实粮食安全根基，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。加力实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动。稳定粮食播种面积，把粮油作物大面积单产提升作为关键举措，深入实施粮食单产提升工程，逐步优化粮食生产布局，分品种分区域强化粮食生产能力建设，确保粮食稳产丰产。优化重要农产品供给结构。坚持巩固提升口粮、主攻玉米大豆、兼顾薯类杂粮，增加优质食味稻、强筋弱筋专用小

麦供给，大力发展玉米等饲料粮生产。巩固大豆油料扩种成果，挖掘油菜、花生、油茶等潜力，多渠道拓展食用油供给。提高粮食储备、流通、加工能力。进一步完善粮食储备体系，加强粮食购销和储备管理，持续推进仓储、物流等粮食流通基础设施建设，统筹发展粮食初加工、精深加工和副产物综合利用， 扎实推进粮食全链条全环节节约减损。强化农业防灾减灾救灾能力建设。适应极端天气多发重发趋势，提升农业气象灾害监测预报精准度，完善农田水利基础设施，开展农田沟渠修复整治和平原涝区治理，增强农业气候韧性。加强病虫害监测预警，推进统防统治、绿色防控。

（二）构建多元化食物供给体系。践行大农业观、大食物观，向耕地草原森林海洋、向植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位多途径开发食物资源， 满足人民群众多元化食物消费和营养健康需求。坚持农林牧渔并举。大力发展现代种养业，优化生猪产能调控机制，开展肉牛肉羊增量提质行动，加快奶业转型升级。积极发展大水面生态渔业，着力推进深远海养殖发展，规范建设海上牧场，打造“蓝色粮仓”。坚定不移推进长江十年禁渔，加强水生生物保护及重要栖息地保护修复。推广林药、林菌、林菜等复合经营，发展林下经济， 壮大林草产业。发展现代设施农业。实施设施农业现代化提升行动，分类有序推进老旧设施提档升级，因地制宜推广日光温室、植物工厂、垂直农业、集约化养殖等模式，拓展农业发展空间。

（三）强化耕地保护和质量提升。耕地是粮食生产的命根子，要实行最严格的耕地保护制度，强化数量、质量、生态“三位一体”保护，确保耕地数量有保障、质量有提升、生态有改善。严守耕地红线。坚决整治乱占、破坏耕地等违法行为，牢牢守住18.65亿亩耕地和15.46亿亩永久基本农田保护红线。开展违规占用耕地整改复耕，留出过渡期，循序渐进推进。统筹农用地布局优化， 健全保障耕地用于种植基本农作物管理体系，鼓励有条件的地区因地制宜在保护生态的前提下利用丘陵山区发展林果业，将地势比较平坦、适宜恢复为优质耕地的其他农用地有序恢复为耕地。严格占补平衡管理，加强补充耕地质量管理。高质量推进高标准农田建设。以“一平”（田块平整）、“两通”（通水通路）、“三提升”（提升地力、产量、效益）为基本标准，合理确定不同区域高标准农田建设重点，提高建设标准和质量，逐步把具备条件的永久基本农田建成高标准农田。分类开展问题整改整治，完善高标准农田建设、验收、管护机制，建立健全工程质量监督检验和长效管护体系，确保建成一亩、管好一

亩、见效一亩，真正建成适宜耕作、旱涝保收、高产稳产的现代化良田。加强耕地资源养护修复和合理开发。分区分类综合施策，强化肥沃耕作层培育、土壤侵蚀治理，切实保护好黑土地这个“耕地中的大熊猫”。实施耕地有机质提升行动，加大退化耕地和酸化耕地治理力度，有序开展盐碱耕地改造提升和综合利用，健全耕地休耕轮作制度。

（四）强化科技装备支撑。提升农业综合生产能力和质量效益，根本出路在科技。要加快推进高水平农业科技自立自强，因地制宜发展农业新质生产力。提高农业科技创新体系整体效能。构建国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学、农业科技领军企业等不同创新主体同向发力、协同协作的创新体系， 推进以企业为主导的产学研深度融合，培育壮大农业科技领军企业，加快农业关键核心技术攻关，强化成果推广应用。加快推进种业振兴。深入实施种业振兴行动，加快实现种业科技自立自强、种源自主可控，把当家品种牢牢攥在自己手里。加强种质资源保护利用，加快选育推广高产优质广适多抗的突破性品种，实施好实质性派生品种制度，抓好品种全链条管理，保护种业知识产权。实施生物育种重大专项，加快生物育种产业化应用。着力补上农机装备短板。实施农机装备高质量发展行动，推进高端智能、丘陵山区适用农机装备研发应用，深入开展农机研发制造推广应用一体化试点，实行农机购置与应用补贴优机优补，强化先进适用机具推广应用。大力发展智慧农业，拓展人工智能、大数据等应用场景。促进良田良种良机良法集成增效。强化农业科技支撑不能“单打一”，必须推动良种良法配套、农机农艺结合、生产生态协调，最大限度发挥集成效益。要抓好综合性技术熟化配套、集成推广，大面积推广适度密植、精量播种、侧深施肥、水肥一体、生态防控等成熟技术模式，推进农作物秸秆综合利用、畜禽粪污治理，持续提高技术到位率、装备匹配度。

（五）提升农业发展质量效益。加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，持续推进质量兴农、绿色兴农、品牌强农。增加绿色优质农产品供给。适应城乡居民消费升级需求，扎实推动品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产，稳步扩大绿色、有机、名特优新和地理标志农产品供给，提高农产品质量安全水平。完善农业生态产品价值实现机制，让农业绿色发展的生态红利成为农业增效、农民增收的重要来源。推进产业延链补链强链。实施农产品加工业提升行动，加快补上仓储保鲜、冷链物流等短板，做好“粮头食尾”、“畜头肉尾”、“农头工尾”的转化增值大文章。培育乡村新产业新业态，推

动农业与旅游、教育、康养等产业深度融合。完善联农带农机制。健全新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩机制，引导企业、农民合作社、家庭农场等与农户紧密联合与合作，促进农民稳定增收。

三、强化提升农业综合生产能力和质量效益的支撑保障

提升农业综合生产能力和质量效益是一项系统工程，需要创新工作机制， 统筹各方资源，形成政策合力。

（一）压紧压实粮食安全党政同责。严格地方党委政府耕地保护和粮食安全责任制考核，推进粮食主产区、主销区、产销平衡区饭碗一起端、责任一起扛，压实保面积、保产量、提质量责任。进一步加大粮食主产区利益补偿力度， 实施产销区省际横向利益补偿，完善产粮大县奖补政策，中央预算内投资向粮食主产区倾斜，让主产区抓粮不吃亏、农民种粮有积极性。

（二）提高强农惠农富农政策效能。健全财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局。将农业农村作为一般公共预算优先保障领域， 持续加大财政支农力度，增加粮食生产流通信贷支持，创新投融资机制，引导社会力量规范有序投资农业农村。强化价格、补贴、保险等政策支持和协同， 稳定完善最低收购价等价格支持政策，优化农业补贴政策体系，推动农业保险扩面、增品、提标。统筹粮食市场化收购和政策性收储，合理调整储备规模、品种和区域。促进农产品贸易和生产相协调，进一步优化农产品贸易布局，推进农产品进口多元化，拓展全球农产品供应网络。

（三）全面深化农村改革。稳定土地承包关系，稳步推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点，落实“大稳定、小调整”要求，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。发展农业适度规模经营，坚持宜大则大、宜小则小， 不搞一刀切、不搞行政命令，防止人为“垒大户”。深入开展高素质农民培育， 提高新型农业经营主体发展质量。完善高效便捷的农业社会化服务体系，支持各类服务组织聚焦农业生产薄弱环节和小农户需求，创新服务模式、拓展服务领域、提升服务质效，促进小农户和现代农业发展有机衔接。

扩大高水平对外开放

商务部部长王文涛

（2025年12月8日）

党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），强调“扩大高水平对外开放， 开创合作共赢新局面”。这是以习近平同志为核心的党中央着眼以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业，统筹国内国际两个大局作出的重大战略部署，为“十五五”时期扩大高水平对外开放提供了根本遵循和行动指南。

一、深刻认识扩大高水平对外开放的重大意义

“十四五”时期，在党中央坚强领导下，我们实行更加积极主动的开放战略，推动对外开放事业取得历史性成就，为中国式现代化提供了更坚实的战略支撑。贸易强国建设取得积极成效，货物贸易规模连续八年世界第一，服务贸易稳居世界前列，数字贸易快速发展；利用外资结构不断优化，“投资中国” 金字招牌持续擦亮；对外投资稳居世界前三，产业链供应链国际合作有序推进； 多双边和区域经贸合作成果丰硕。实践充分证明，中国越发展就越开放，开放是国家繁荣发展的必由之路。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，扩大高水平对外开放具有重大意义。

（一）扩大高水平对外开放，是全面推动高质量发展的强大动力。习近平总书记指出：“过去四十年中国经济发展是在开放条件下取得的，未来中国经济实现高质量发展也必须在更加开放条件下进行”。“十五五”时期，我国发展环境面临深刻复杂变化，战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多， 要求我们积极识变应变求变，用好发展机遇、潜力和优势，完整准确全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，因地制宜发展新质生产力，着力推动高质量发展。扩大高水平对外开放，发挥以开放促改革促发展的重要法宝作用，可以增强国内国际两个市场、两种资源联动效应，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

（二）扩大高水平对外开放，是满足人民美好生活需要的内在要求。习近平总书记强调：“要不忘初心，把造福人民作为根本价值取向，坚持在发展中保障和改善民生，稳步推动共同富裕”。对外开放同人民群众生产生活息息相关，2024年有进出口实绩的外贸企业近70万家，存量外资企业近50万家，外贸

外资直接和间接带动就业人口超过2亿，大量优质进口促进了产业升级和消费升级。“十五五”时期，对外开放在稳增长、稳就业、惠民生中仍将发挥重要作用。扩大高水平对外开放，把开放的蛋糕做大分好，有助于不断提高人民生活品质，让发展成果更好惠及人民群众。

（三）扩大高水平对外开放，是推动经济全球化的主动作为。习近平总书记指出：“经济全球化是不可逆转的历史大势”，“过去我们的开放是‘跟跑’， 现在我们的开放是要‘领跑’”。近来，个别国家搞关税壁垒、“脱钩断链”， 单边主义、保护主义抬头，世界开放指数不断下滑。但总的看，经济全球化的前进方向没有改变也不会改变。扩大高水平对外开放，坚定站在历史正确一边， 维护多边主义和自由贸易，深化产业链供应链国际合作，既有利于我们在激烈国际竞争中赢得战略主动，也能以自身开放推动世界共同开放，促进普惠包容的经济全球化。

（四）扩大高水平对外开放，是构建人类命运共同体的重要举措。习近平总书记强调：“百年变局之下，全球休戚相关，人类命运与共”，“构建人类命运共同体是世界各国人民前途所在”。“十五五”时期，各国相互联系、相互影响依然紧密，同时也将面临许多共同挑战。扩大高水平对外开放，加快推进高质量共建“一带一路”，推动落实全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议、全球治理倡议，有利于各国齐心协力应对挑战，开展全球性协作，建设开放型世界经济，推动构建人类命运共同体走深走实。

二、准确把握扩大高水平对外开放的原则要求

《建议》强调，“坚持开放合作、互利共赢是中国式现代化的必然要求”。“十五五”时期，扩大高水平对外开放，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持好运用好贯穿其中的立场观点方法，重点把握好以下原则要求。

（一）坚持扩大开放与深化改革相结合，推进标准更高的开放。改革越深入，对开放的水平要求就越高；开放水平越高，对改革的促进作用就越大。党的十八大以来，我国开放水平持续提升，但开放空间仍然不小。要在改革中扩大开放，减少制约要素流动的“边境上”和“边境后”壁垒，把握数字化、绿色化发展机遇，既持续深化要素流动型开放，又稳步扩大制度型开放。要在开放中深化改革，主动对接、积极吸纳国际高标准经贸规则，深化外贸、外商投资和对外投资管理体制改革，完善高水平对外开放体制机制。

（二）坚持自主开放与协定开放相协同，推进引领更强的开放。自主开放水平越高，协定开放能力就越强，两者相辅相成。党的十八大以来，我国自主开放与协定开放协同发力，先后设立22个自贸试验区，加快建设海南自由贸易港，给予所有已建交的最不发达国家100%税目产品零关税待遇，与31个自贸伙伴贸易额占我国外贸总额比重增至44%，推动达成《促进发展的投资便利化协定》等多边协定。要推进自主开放，不断提升开放水平，发挥好各类开放平台先行先试作用，出台更多单边开放举措。要推进协定开放，同更多经济体商签高标准经贸协定，积极参与国际规则制定，推动我国开放从“跟跑”逐步转向“领跑”。

（三）坚持国内循环和国际循环相促进，推进联通更好的开放。新发展格局决不是封闭的国内循环，而是更加开放的国内国际双循环。近年来，我们着力增强国内大循环内生动力和可靠性，提升国际循环质量和水平，把发展主动权牢牢掌握在自己手中。要以国内大循环牵引国际循环，进一步激发商品消费发展动能，释放服务消费潜力，放大新兴消费带动效应，加快建设强大国内市场，增强对全球要素资源的吸引力。要以国际循环促进国内大循环，越是面临外部围堵打压，越要坚持以开放破围堵，扩大国际“朋友圈”，实现国内国际双循环在更高水平上相互促进、良性互动。

（四）坚持中国之需与世界之盼相兼顾，推进合作更深的开放。中国的发展离不开世界，世界的繁荣也需要中国。党的十八大以来，我国坚持开放共赢， 既发展了自身，又造福了世界。2013—2024年，我国货物和服务贸易进口累计达31.4万亿美元，对外直接投资累计达1.9万亿美元，促进了共同发展。进博会越办越好，前八届意向成交额累计超过5800亿美元，让中国大市场成为世界大机遇。要坚持立足中国之需，深度参与全球产业分工和合作，维护多元稳定的国际经济格局和经贸关系，拓展中国式现代化的发展空间。要合理回应世界之盼，扩大同各国利益交汇点，不断以中国新发展为世界提供新机遇，展现负责任大国担当。

（五）坚持促进发展与维护安全相统筹，推进保障更足的开放。发展和安全要动态平衡、相得益彰。党的十八大以来，我们坚决贯彻总体国家安全观， 不断完善维护经济安全制度体系，防范风险和应对冲击能力明显提升。要以开放增实力强安全，牢记发展是硬道理、安全也是硬道理，集中精力办好自己的事，以高水平开放促进高质量发展、提升软硬实力，在更高开放水平上动态维

护国家经济安全。同时，越开放越要重视安全，着力增强自身竞争能力、开放监管能力、风险防控能力，炼就金刚不坏之身。

三、全面落实扩大高水平对外开放的主要任务

我们要深入学习贯彻党的二十届四中全会精神，加强党对开放工作的全面领导，稳步扩大制度型开放，维护多边贸易体制，拓展国际循环，以开放促改革促发展，与世界各国共享机遇、共同发展。

（一）积极扩大自主开放。对接国际高标准经贸规则，结合自身发展需要主动扩大开放。以服务业为重点扩大市场准入和开放领域，研究推动进一步扩大电信、医疗领域开放试点，有序扩大服务业领域自主开放，深化优化国家服务业扩大开放综合试点示范。扩大单边开放领域和区域，落实好给予所有已建交的最不发达国家零关税待遇。加快推进区域和双边贸易投资协定进程，扩大高标准自贸区网络，积极推进加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《数字经济伙伴关系协定》，高质量实施《区域全面经济伙伴关系协定》，进一步织密投资协定网络，通过商签共同发展经济伙伴关系协定落实对非洲建交国零关税举措，灵活务实商签更多双边、小多边贸易投资协定。优化区域开放布局， 打造形态多样的开放高地。实施自贸试验区提升战略，优化调整区域布局范围， 开展更大力度制度型开放试验，提升创新引领发展能级，高标准建设海南自由贸易港，完善国家级经开区政策支撑体系，统筹布局建设科技创新、服务贸易、产业发展等重大开放合作平台。有序推进人民币国际化，提升资本项目开放水平，建设自主可控的人民币跨境支付体系。推进全球经济金融治理变革，全面深入参与世贸组织改革，积极参与联合国、二十国集团、亚太经合组织、金砖国家等机制合作，推动构建和维护公平公正、开放包容、合作共赢的国际经济秩序。

（二）推动贸易创新发展。促进外贸提质增效，加快建设贸易强国。优化升级货物贸易，拓展中间品贸易、绿色贸易，推进贸易数字化，培育外贸新动能，推动市场多元化和内外贸一体化。积极扩大进口，提升进口贸易便利化水平，培育国家进口贸易促进创新示范区，推动进出口平衡发展。大力发展服务贸易，鼓励知识密集型服务、传统优势服务出口，大力发展入境消费，扩大优质服务进口。完善跨境服务贸易负面清单管理制度，提升服务贸易标准化水平。创新发展数字贸易，有序扩大数字领域开放，积极发展数字产品贸易，持续优化数字服务贸易，大力发展数字技术贸易，稳步探索数据贸易。提升贸易促进

平台功能，办好进博会、广交会、服贸会、数贸会、消博会、投洽会等展会。支持跨境电商等新业态新模式发展，推动海外仓、市场采购贸易方式、保税维修和再制造等高质量发展。完善出口管制和安全审查机制，全面提升出口管制科学列管、精准许可、有力执法和妥善应对能力，完善贸易救济制度。

（三）拓展双向投资合作空间。持续打造“投资中国”品牌，推动产业链供应链国际合作。塑造吸引外资新优势，落实好“准入又准营”，缩减外资准入负面清单，实施好新版鼓励外商投资产业目录，促进外资境内再投资。健全外商投资服务保障体系，办好外资企业圆桌会议，开展“服务保障进外企”专项走访活动，全面落实国民待遇，推进数据高效便利安全跨境流动，营造透明、稳定、可预期的制度环境。有效实施对外投资管理，健全海外综合服务体系， 推动形成央地联动、区域协同、资源集聚、内外贯通的出海综合服务生态。引导产业链供应链合理有序跨境布局，完善产业链供应链合作伙伴关系网络，促进贸易投资一体化，拓展境外经贸合作区贸易投资平台功能。

（四）高质量共建“一带一路”。强化同共建国家友好互信和利益融合， 不断拓展共赢发展新空间。加强与共建国家战略对接，强化合作规划统筹管理， 完善立体互联互通网络布局，统筹推进重大标志性工程和“小而美”民生项目建设。深化贸易、投资、产业、人文务实合作，鼓励投资、建设、运营综合发展，扩大三方和多方市场合作，推进产业互通。拓展绿色发展、人工智能、数字经济、卫生健康、旅游、农业等领域合作新空间，高标准建设“丝路电商” 合作先行区。完善多元化、可持续、风险可控的投融资体系，支持企业开展产地多元化布局，推动合作领域、模式、业态创新。加强海外利益保护，健全涉外法律服务体系，为企业海外投资权益提供更高水平法治保障，维护好发展和安全利益。

推动贸易创新发展

国务院研究室主任沈丹阳

（2025年12月9日）

党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，强调“推动贸易创新发展”。这是以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略部署，为今后一个时期进一步扩大高水平对外开放、加快建设贸易强国指明了前进方向，提供了根本遵循。我们要认真学习领会，全面贯彻落实。

一、充分认识推动贸易创新发展的重大意义

“十四五”时期，我国外贸稳中有进，进出口结构持续优化，贸易大国地位进一步巩固。“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，也是我国实现从贸易大国向贸易强国加快转变的关键时期。推动贸易创新发展，对于建设更高水平开放型经济新体制，以高水平开放促进高质量发展，具有重大而深远的意义。

（一）贸易创新发展是全面推动高质量发展的内在要求。习近平总书记指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。对外贸易是我国开放型经济的重要组成部分，是拉动经济增长的“三驾马车”之一。对外贸易与生产生活息息相关，2024年我国有进出口实绩的外贸企业近70万家，直接和间接带动一大批就业。推动贸易创新发展，有利于为我国经济高质量发展拓展新空间、培育新优势、增强新动力，助力经济实现质的有效提升和量的合理增长；有利于更好满足国内产业升级和消费升级的需要，更好发挥外贸在稳增长、促就业、惠民生方面的重要作用，不断增强人民群众的获得感幸福感安全感。

（二）贸易创新发展是加快构建新发展格局的重要支撑。习近平总书记强调，构建新发展格局是开放的国内国际双循环，不是封闭的国内单循环。贸易作为商品和要素流动的载体，一头连着国内市场，一头连着国际市场，是畅通国内国际双循环的关键枢纽。推动贸易创新发展，有利于有效发挥我国超大规模市场优势和超强供给能力优势，更好利用国内国际两个市场两种资源，助力做强国内大循环，更高水平融入国际循环，实现国内市场和国际市场高效联通、相互促进，牢牢把握开放发展中的战略主动。

（三）贸易创新发展是发展新质生产力的客观需要。习近平总书记指出，

要扩大高水平对外开放，为发展新质生产力营造良好国际环境。当前，以人工智能为代表的新一轮科技革命和产业变革加速突破，深刻推动生产流通质态跃升，新产品新业态新模式层出不穷，国际贸易呈现数字化、绿色化、服务化趋势。推动贸易创新发展，加快构建与新质生产力发展相适应的外贸产业体系和体制机制，有利于充分利用全球创新资源、创新成果，为新质生产力发展提供要素保障，充分利用全球市场为新质生产力发展提供更多应用场景和外部空间。

（四）贸易创新发展是应对国际经贸格局演变的主动作为。习近平总书记指出，当今世界百年变局加速演进；我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。当前，经济全球化遭遇逆流，单边主义、保护主义抬头，个别国家搞“小院高墙”、高筑贸易壁垒，国际经济合作和竞争局面发生深刻变化。我国作为全球第二大经济体，始终站在历史正确的一边，坚定维护自由贸易和多边贸易体制，主动识变应变求变，在扩大自主开放中推动贸易创新发展，以贸易创新发展促进合作共赢，有利于推动建设开放型世界经济，推动构建人类命运共同体走深走实。

二、把握好推动贸易创新发展的基本要求

推动贸易创新发展是一项艰巨任务和系统工程，必须坚持系统观念，统筹协调、整体推进，重点统筹处理好几方面关系。

（一）统筹好货物贸易和服务贸易。我国已连续八年保持全球货物贸易第一大国地位，借助产业链优势和多元化市场布局，外贸韧性显著提升。随着服务业在全球经济总量中占比不断提高，服务贸易已成为全球经贸增长的重要动力。2024年我国服务进出口总额刚刚突破1万亿美元，服务贸易占贸易总额比重偏低且长期逆差，未来发展空间巨大。既要推动货物贸易创新发展，进一步提升出口产品附加值和技术含量，不断巩固提升国际竞争力；也要推动服务贸易创新发展，完善服务贸易促进体系，打造新的贸易增长极。要推动货物贸易与服务贸易融合发展、相互促进。

（二）统筹好扩大出口和扩大进口。出口和进口是发展贸易的两个轮子， 共同服务于高质量发展和对外开放全局，两者相辅相成、缺一不可，要推动协调发展、实现良性循环。近年来，我国推动出口转型升级，向世界提供优质优价商品和服务，同时持续扩大市场开放，积极主动扩大进口、共享我国市场机遇，成为全球150多个国家和地区的主要贸易伙伴。要继续发挥比较优势，推动进出口贸易创新发展，更好满足国内外需求，更好发挥我国“世界工厂”和“世

界市场”作用。

（三）统筹好传统动能和新兴动能。随着我国现代化产业体系加快建设， 以“新三样”为代表的贸易新增长点不断涌现，为外贸发展注入了新动能。要坚持以科技创新为引领，进一步提升国际分工地位，加快向全球价值链中高端迈进。传统外贸行业仍是外贸重要组成部分，涉及大量出口和就业，不能当作“低端产业”简单退出。要支持传统外贸行业转型升级、焕发新活力，推动新旧发展动能平稳接续转换。国际市场变动是贸易发展的常态。要在努力稳住传统市场、存量市场的同时，加强与全球南方国家经贸合作，拓展新兴市场、增量市场，构建更加均衡、多元的国际市场格局。

（四）统筹好贸易合作和经济安全。贸易开放水平越高，越要统筹好发展和安全，守牢经济安全底线。维护经济安全能力越强，贸易创新发展就越有底气。当前，世界经济风险和不确定性凸显，传统安全和非传统安全威胁相互交织，我国扩大贸易开放面临不少风险挑战。要坚决贯彻总体国家安全观，强化底线思维，在扩大贸易合作中增强开放监管能力、风险防控能力，保障贸易产业链供应链畅通运转，维护涉外经济安全，促进高水平开放和高水平安全良性互动。

三、推动贸易创新发展的主要任务

“十五五”时期，我国外贸既面临诸多挑战，也面临重要机遇，创新发展是战胜挑战、赢得机遇的关键之举。我们要深入学习贯彻党的二十届四中全会精神，坚持和加强党对外贸工作的全面领导，坚持开放引领、创新驱动、改革突破，坚定不移推动贸易创新发展，进一步夯实贸易产业基础、壮大贸易发展动力、增强贸易发展活力，促进外贸提质增效，加快建设贸易强国。

（一）优化升级货物贸易。进一步优化贸易产品结构、市场布局和发展模式，提升贸易发展质量和效益。

推动市场多元化和内外贸一体化。这是增强贸易发展韧性和安全的关键之举。要深化高质量共建“一带一路”经贸合作，充分运用《区域全面经济伙伴关系协定》等自贸协定，巩固提升与东盟国家等周边国家贸易合作，加强与拉美、非洲、中东等地区贸易合作，打造更为紧密、互利共赢的区域产业链供应链。加快内外贸一体化改革，推动内外贸法律法规、资质、标准、规则、信用体系等相衔接，深入开展产销对接、品牌对接、渠道对接，助力企业在国内国际两个市场顺畅切换。建设综合服务平台，培育内外贸业务融合的优质企业，

支持内外贸一体化经营。

拓展中间品贸易、绿色贸易。发展中间品贸易，促进产业链供应链国际合作。绿色贸易是未来外贸发展的重要方向，是贸易可持续发展的重要支撑。要加快构建绿色贸易体系，推动制定外贸产品绿色低碳标准，积极促进绿色低碳产品贸易。

推动进出口平衡发展。优化出口结构，加快培育外贸发展新动能。积极扩大自世界各国的进口，适时调整进口关税，优化进口结构，扩大优质消费品进口，加快推进粮食、能源资源等进口来源多元化，支持关键设备、技术和零部件进口，做好全链条进口保障。放宽外商投资市场准入，引导投资外向型产业， 更好发挥外资对进出口的带动作用。

（二）大力发展服务贸易。深入推进服务贸易高水平开放、深层次改革、系统性创新，推动服务贸易规模扩大、结构优化、竞争力提升。

鼓励服务出口。增强运输、旅行服务国际竞争力，支持知识密集型服务发展，鼓励中华文化、医药、餐饮、体育等传统优势服务出口，提升专业服务机构国际化服务能力。建立跨部门服务出口促进机制，完善服务贸易政策体系， 健全财税、金融、便利化等政策措施，优化服务出口发展环境。同时，扩大国内急需的生产性服务和医疗健康、文化娱乐等优质生活性服务进口。

完善跨境服务贸易负面清单管理制度。推动电信、互联网、教育、文化、医疗等领域有序扩大开放。优化资金、技术、人员、数据等要素跨境流动监管， 促进高效便利安全流动。更好发挥自由贸易试验区、海南自由贸易港引领作用， 加快建设国家服务贸易创新发展示范区，主动对接国际高标准经贸规则，在扩大服务贸易市场准入、完善服务贸易全链条监管等方面开展先行先试和压力测试。

提升服务贸易标准化水平。实施服务贸易标准化行动计划，加快制定服务贸易领域标准。开展服务贸易标准国际化工作，鼓励在具备条件的领域采用国际通用标准。完善服务贸易统计监测制度，推进部门间数据交换和信息共享， 提升服务贸易统计数据公共服务水平。

（三）创新发展数字贸易。坚持创新为要、安全为基，扩大开放、合作共赢，促进数字贸易改革创新发展。

有序扩大数字领域开放。放宽数字领域市场准入。建立高效便利安全的数据跨境流动机制，促进和规范数据跨境流动。拓展数字贸易平台载体，建设国

家数字贸易示范区，做强做优国家数字服务出口基地。积极参与数字贸易国际规则制定，营造开放、公平、公正、非歧视的数字发展环境。

支持数字贸易重点领域发展。积极发展数字产品贸易，加强数字应用场景和模式创新，提升数字产品国际竞争力。持续优化数字服务贸易，推动服务外包加快数字化转型。大力发展数字技术贸易。培育壮大数字贸易经营主体，打造具有国际竞争力的数字产业集群。

（四）优化外贸促进体系。强化贸易政策和财税、金融、产业政策协同， 打造贸易强国制度支撑和政策支持体系。

提升贸易促进平台功能。优化现有展会，培育若干知名度高、影响力大的国际展会。继续办好中国国际进口博览会、中国进出口商品交易会、中国国际服务贸易交易会、全球数字贸易博览会、中国国际消费品博览会、中国国际投资贸易洽谈会等展会，丰富完善展会功能，增强吸引力和国际影响力。培育进口贸易促进创新示范区，充分发挥在促进进口、服务产业、提升消费等方面的示范引领作用。

支持跨境电商等新业态新模式发展。推进通关、税务、外汇等监管创新， 营造有利于新业态新模式健康发展的制度环境。推进跨境电商综合试验区建设， 鼓励引导多元主体建设海外仓。支持外贸企业通过跨境电商等新业态新模式拓展销售渠道、培育自主品牌。支持离岸贸易发展，在有条件的地方发展新型离岸贸易业务。

（五）强化贸易风险防控体系。强化底线思维，防范化解贸易领域各类风险，织密织牢开放安全网，坚决维护我国发展权益。

完善出口管制和安全审查机制。加快完善出口管制体系，稳妥有序列管物项，加强精准许可管控和调查执法，充分用好出口管制对话机制，为国内重点产业发展提供有力保障。完善贸易安全风险管控机制，健全输华食品、动植物及其产品国家准入评估制度。

优化贸易摩擦应对机制。建立健全国外对我出口管制应对工作机制，妥善应对不合理贸易限制措施。推动形成多主体协同的贸易摩擦应对机制，发挥好预警体系和法律服务机制作用，完善贸易救济制度，对受影响的重点实体帮扶纾困。健全反制裁、反干预、反“长臂管辖”法律法规体系。

构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系

中国人民银行行长潘功胜

（2025年12月4日）

党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系。这是“十五五”时期推动金融高质量发展、加快建设金融强国的战略举措，为完善中央银行制度指明了方向。

一、构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系的重要意义

习近平总书记指出，金融是“国之大者”，关系中国式现代化建设全局。中央银行以维护币值稳定和金融稳定为双目标，货币政策体系和宏观审慎管理体系是中央银行实施宏观管理的两项基础性工具，是实现双目标的双支柱。构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系，有利于把维护币值稳定和金融稳定更好结合起来，对于支撑金融强国建设具有重要的意义。

一是加快构建高水平社会主义市场经济体制的必然要求。习近平总书记指出，金融改革发展是国家改革发展的重要内容；金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度。“十五五”时期，需要适应社会主要矛盾变化，更好解决发展不平衡不充分问题；需要建设现代化产业体系，加快构建新发展格局；需要持续推动高质量发展，提高人民生活品质。这些都要求进一步完善双支柱体系， 从宏观视角把握好经济稳定增长、经济结构调整、系统性金融风险防范之间的动态平衡，为现代化建设营造良好的货币金融环境。

二是推动金融高质量发展、加快建设金融强国的必然要求。党的十八大以来，在党中央集中统一领导下，金融系统有力支撑经济社会发展大局，坚决打好防范化解金融风险攻坚战，我国金融业综合实力和国际影响力显著增强，为实现第一个百年奋斗目标、第二个百年奋斗目标良好开局作出了重要贡献。随着经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，内外部经济金融形势更趋复杂， 需要进一步完善双支柱体系，更好统筹发展和安全，推动金融业从外延式扩张转向内涵式发展，增强金融机构和金融市场稳健性，提升金融服务实体经济质效。

三是完善金融调控框架和中央银行制度的必然要求。货币政策体系和宏观

审慎管理体系是现代中央银行制度的核心构件，也是相互支持、互为补充的有机整体。2008年国际金融危机表明，币值稳定不等于金融稳定，个体金融机构稳健不意味着金融体系整体稳健。防范化解系统性金融风险，需要补齐货币政策和微观审慎监管之间的空白，构建宏观审慎管理体系。2017年全国金融工作会议要求，强化中国人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。党的十九大提出，健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架。党的十九届四中、五中全会，党的二十大和中央金融工作会议均对建设现代中央银行制度作出部署。习近平总书记在2024年省部级主要领导干部推动金融高质量发展专题研讨班上指出，金融强国要拥有强大的中央银行，要有能力做好货币政策调控和宏观审慎管理、及时有效防范化解系统性风险。经过多年探索实践，我国已初步构建具有中国特色的双支柱体系。比较而言，货币政策作为“第一支柱”相对成熟， 宏观审慎管理作为“第二支柱”还需要逐步完善，并与货币政策密切配合、相互补充。

二、构建科学稳健的货币政策体系

习近平总书记指出，千招万招，管不住货币都是无用之招；要始终保持货币政策的稳健性。构建科学稳健的货币政策体系旨在不断完善货币政策的体制机制安排，动态实现币值稳定、经济增长、充分就业和国际收支平衡的优化组合，从源头上促进金融稳定。

（一）准确把握科学稳健的内涵和要求。要把握好货币政策的力度、时机和节奏，更加注重做好跨周期和逆周期调节，保持货币条件与支持经济潜在增长和物价基本稳定的要求相匹配，提升金融支持经济结构调整和高质量发展的适配性和精准性。重点需要处理好三方面关系。

一是短期与长期的关系。根据经济金融运行需要，综合运用各种货币政策工具，加强逆周期调节，有力有效平滑经济波动。同时，关注跨周期平衡，避免政策大放大收，防止政策过度导致效果衰减和长期副作用，更好支持重点领域和薄弱环节，在中长期促进经济转型和可持续增长。

二是稳增长与防风险的关系。随着经济结构转型和信贷结构变化，实体经济需要的货币信贷增长也在发生变化。对于支撑经济增长来说，提升存量资金使用效率、优化资金投向与新增贷款同等重要。要统筹兼顾金融支持实体经济增长和保持金融机构自身健康性的关系，提高资金配置效率，促进信贷可持续性和金融稳定，在推动经济高质量发展中化解金融风险。

三是内部与外部的关系。我国货币政策调控主要考虑国内经济金融形势的需要，同时兼顾其他经济体经济和货币政策周期的外溢影响。经过多年持续努力，人民币汇率弹性逐步增强，我国外汇市场参与者更加成熟，我们应对外汇市场波动的经验更加丰富，有条件有能力兼顾平衡好内外部关系。

（二）构建科学稳健货币政策体系的主要任务。习近平总书记指出，要健全中国特色现代货币政策框架，完善基础货币投放和货币供应调控机制，发挥好货币信贷政策工具的总量和结构功能。构建科学稳健的货币政策体系需要从以下方面多维度推进。

一是优化基础货币投放机制和货币政策中间变量，保持金融总量合理增长。逐步构建短中长期搭配、有中国特色的基础货币投放机制，保持银行体系流动性充裕，充分满足实体经济有效融资需求。不断优化货币政策中间变量，淡化对数量目标的关注，把金融总量更多作为观测性、参考性、预期性指标，为更多发挥利率调控的作用创造条件。

二是健全市场化的利率形成、调控和传导机制。利率是重要的资金要素价格，需要按照经济规律和宏观治理的需要，引导和调控好利率水平。不断增强央行政策利率的作用，收窄短期利率走廊的宽度，进一步畅通由央行政策利率向市场基准利率，再到各种金融市场利率的传导。完善贷款利率定价基准，提高贷款市场报价利率的报价质量，更真实反映贷款市场利率水平。

三是完善结构性货币政策工具体系。针对经济运行中存在的一些结构性矛盾，坚持聚焦重点、合理适度、有进有退的原则，科学有效使用结构性货币政策工具，以市场化方式引导金融机构优化融资结构，做好金融“五篇大文章”， 切实加强对重大战略、重点领域和薄弱环节的优质金融服务。

四是不断完善人民币汇率形成机制。我国是大型开放经济体，要坚持市场在汇率形成中的决定性作用，保持汇率弹性，发挥好汇率调节宏观经济和国际收支自动稳定器功能，为自主、有效实施货币政策创造有利条件。同时，坚持底线思维，强化预期引导，坚决防范汇率超调风险。

五是持续畅通货币政策传导机制。货币政策的传导和效果，与金融机构和经营主体的行为密切相关，也与政策协调配合紧密关联。要加强货币政策执行情况的评估，引导金融机构提高货币政策特别是利率政策的传导效能，持续整治金融业“内卷式”竞争、资金空转。进一步加强货币政策和财政、产业等政策在需求管理、结构调整方面的协调配合。提升货币政策透明度，健全可置信、

常态化、制度化的政策宣传和市场沟通机制，以专业、务实的立场，做好政策沟通和预期引导。

三、构建覆盖全面的宏观审慎管理体系

习近平总书记强调，防范化解系统性风险是防控风险的重中之重。覆盖全面的宏观审慎管理体系旨在从宏观、逆周期和防传染的视角观察、评估和应对金融风险，采取适当措施阻断或弱化金融风险累积，防止发生系统性金融风险破坏宏观大局稳定甚至迟滞现代化进程。

（一）准确把握覆盖全面的内涵和要求。我国较早引入宏观审慎理念，在信贷市场、资本市场、外汇市场、房地产市场等领域探索建立了宏观审慎管理框架。近年来，我国经济金融的关联性、金融体系的复杂性、国际国内金融市场溢出效应和联动性日益增强，需要不断完善宏观审慎管理框架、拓展覆盖范围，提高金融体系韧性，提高应对冲击的能力。

一是更好覆盖宏观经济运行与金融风险的关联性。金融高质量发展的重要基础是经济高质量发展。习近平总书记指出，经济风险和金融风险互为因果、相互交织，很多情况下金融是经济的镜像。经济增速、物价变动、投资、消费、出口、宏观杠杆率、房地产、地方政府债务等均与金融运行存在关联性。需要密切监测评估宏观经济运行态势，坚持推动经济高质量发展，为金融高质量发展奠定坚实基础。

二是更好覆盖金融市场和金融活动的重点领域。近年来，我国金融市场发展格局日益完善，金融创新日趋活跃，科技与金融深度融合发展，各类金融业务、金融工具、金融行为层出不穷、交叉嵌套，很多具有系统重要性影响。需要根据金融体系发展变化，不断拓展宏观审慎管理的覆盖范围，探索拓展中央银行宏观审慎和金融稳定功能，及时阻断金融体系顺周期自我强化和风险跨机构、跨市场传染。

三是更好覆盖系统重要性金融机构。系统重要性金融机构经营不审慎，容易引发高量级的金融风险。需要全面评估认定系统重要性银行、保险、证券等金融机构和金融基础设施，适度实施附加监管措施，督促其安全稳健经营。系统重要性金融机构监管涉及多领域和部门，需要加强协作配合，及时准确识别系统性风险并采取行动。

四是更好覆盖国际经济和金融市场风险的外溢影响。外部环境更趋复杂严峻，世界格局变乱交织，地缘冲突易发多发，贸易保护主义抬头，国际金融市

场波动风险加剧。要动态深入评估外部冲击对我国经济运行、跨境资本流动、汇率及金融市场稳定的影响，筑牢防范外部风险冲击的“防波堤”、“防浪堤”。

（二）构建覆盖全面的宏观审慎管理体系的主要任务。覆盖全面的宏观审慎管理体系包括宏观审慎政策的目标、工具、治理机制，系统性金融风险的监测、评估、预警、防范、处置机制，金融稳定保障体系等。

一是强化系统性金融风险的监测和评估。习近平总书记指出，有的高风险机构造成的巨额损失，事后处置成本极高。因此，关键还在于主动防火，治未病、抓前端。要建立标准化、系统化的定量与定性结合的宏观审慎监测评估框架，从宏观、整体上把握风险演变，更加关注经济运行与金融风险的关联性。聚焦系统重要性金融机构、跨境资本流动、金融市场、房地产市场、互联网金融等重点领域，识别和评估代表性风险和薄弱环节，强化监测结果运用，为针对性创设宏观审慎政策工具、完善宏观审慎管理提供支撑。

二是做实覆盖全面的重点领域风险防范举措。对经济运行，防止经济运行中的关键领域、关键行业大幅波动影响经济金融高质量发展进程。对重点金融机构，围绕提升损失吸收能力和风险应对水平、强化风险早识别早预警，不断夯实附加监管。对跨境资本流动，根据形势及时采取逆周期调控措施，保持跨境资本流动总体平稳。对金融市场，及时矫正和阻断市场“羊群效应”，促进实体经济和金融市场的正向循环。对房地产市场，加强房地产金融宏观审慎管理，促进房地产市场平稳健康发展，助力构建房地产发展新模式。对互联网金融，把握好防范风险与促进创新的平衡，促进其整体稳健运行。

三是丰富宏观审慎管理的政策工具箱。从全球看，宏观审慎政策工具已十分丰富并仍在快速发展。要根据宏观审慎监测分析框架的评估结果，继续丰富和完善系统重要性金融机构、广义信贷、房地产金融、跨境资本流动等领域政策工具箱，研究和储备应对宏观经济、金融市场波动等领域的政策工具，建立创设、实施、评估、反馈、优化的管理机制，使其更加标准化和规范化。

四是建设金融稳定保障体系。强化金融机构的公司治理和风险管理，加强日常监管，筑牢防范金融风险的“第一道防线”。加强宏观审慎管理、微观审慎监管、行为监管等协同配合，形成合力。强化具有硬约束的金融风险早期纠正机制，加强存款保险专业化风险处置职能，发挥好行业保障基金、金融稳定保障基金、中央银行最后贷款人作用，注重防范道德风险。强化金融稳定的法治保障，加快推动金融法、中国人民银行法、金融稳定法等制定修订。

五是加强与开放水平相适应的金融安全能力建设。习近平总书记强调，在推进金融业开放的同时，要维护好国家金融安全。要有序推进金融服务业和金融市场制度型开放，有序推进人民币国际化。积极践行全球治理倡议，参与国际金融治理，推动全球金融治理改革，共同夯实全球和区域金融安全网。建设自主可控、安全高效的金融基础设施体系，坚决维护我国系统重要性金融机构、外汇储备和海外金融资产安全。

提高资本市场制度的包容性适应性

中国证监会主席吴清

（2025年12月5日）

党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，提高资本市场制度包容性、适应性，健全投资和融资相协调的资本市场功能。这是以习近平同志为核心的党中央科学研判、准确把握“十五五”时期国际国内形势，紧紧围绕基本实现社会主义现代化目标，从全局高度作出的重大战略部署，为做好资本市场改革发展稳定各项工作指明了前进方向、提供了根本遵循。我们必须深入学习、认真领会，坚决抓好贯彻落实。

一、深刻认识提高资本市场制度包容性、适应性的重大意义

党的十八大以来，习近平总书记对资本市场高度重视，先后作出一系列重要指示批示。2023年中央金融工作会议提出，加快建设安全、规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场。2024年中央经济工作会议指出，深化资本市场投融资综合改革，打通中长期资金入市卡点堵点，增强资本市场制度的包容性、适应性。2025年7月30日中央政治局会议强调，增强国内资本市场的吸引力和包容性，巩固资本市场回稳向好势头。《国务院关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》（以下简称新“国九条”）也对增强资本市场制度竞争力、提升对新产业新业态新技术的包容性作出部署。“十四五”时期，资本市场规模稳步扩大，体系不断健全，功能持续发挥，服务高质量发展迈出重要步伐。当前，全面建设社会主义现代化国家新征程实现良好开局，我国高质量发展扎实推进。也要看到，世界百年未有之大变局加速演进，内外部发展环境发生复杂深刻变化。这些都对资本市场功能作用发挥提出了新任务、新要求，提高资本市场制度包容性、适应性，意义重大。

（一）这是更好服务新质生产力发展的迫切要求。习近平总书记强调，“十五五”时期，必须把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置。创新始于科技、兴于产业、成于资本，活跃、有竞争力的资本市场正日益成为推动科技产业发展的关键力量。以资本市场为枢纽，加快构建支持科技创新的生态， 更好发挥资本市场风险共担、利益共享的独特作用，有利于促进创新资源优化配置，稳步提高全要素生产率，推动科技创新和产业创新深度融合。

（二）这是促进发展成果惠及广大人民的应有之义。党的二十届四中全会提出，实现人民对美好生活的向往是中国式现代化的出发点和落脚点。我国有2 亿多股票投资者、7亿多基金投资者，资本市场是人民群众分享实体经济发展成果的重要平台。新“国九条”落地实施以来，资本市场总体保持回稳向好势头， 2024年实现投资者现金分红2.4万亿元，老百姓通过资本市场管理个人财富的意愿和诉求进一步增强。这要求资本市场提供更加丰富、更高质量的金融产品和服务，逐步拓宽增加居民财产性收入的渠道。

（三）这是推动资本市场高质量发展和金融强国建设的必然要求。《建议》指出，建立健全功能完善的资本市场。新“国九条”要求，到2035年基本建成具有高度适应性、竞争力、普惠性的资本市场。金融是大国博弈的必争之地， 资本市场在现代金融运行中“牵一发而动全身”。提高资本市场制度包容性、适应性，有利于推动市场结构和发展质量的持续改善，进一步提升我国资本市场核心竞争力与国际影响力，为金融强国建设提供重要支撑。

（四）这是建设更高水平开放型经济的重要内容。《建议》指出，坚持开放合作、互利共赢是中国式现代化的必然要求。一方面，国际力量对比发生深刻调整，国际经济贸易秩序遇到严峻挑战，国际金融市场波动性加大；另一方面，我国经济展现出强大韧性和活力，特别是2025年以来人民币资产估值修复， 进一步增强了全球资本投资国内资本市场的意愿。通过制度型开放，进一步增强资本市场吸引力和包容度，有利于进一步便利跨境投融资活动，助力畅通国内国际双循环和构建全国统一大市场。

二、准确把握提高资本市场制度包容性、适应性的内涵和主要原则

我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变，“十五五”时期资本市场平稳健康运行具备良好的基础和条件。同时也要看到，资本市场发展质量问题仍然突出，上市公司结构有待优化，中长期资金入市规模和引领作用仍存不足，外部输入性风险加大与内部脆弱性因素交织叠加，困难挑战不少。要坚持目标导向、问题导向，紧紧围绕健全投资和融资相协调的资本市场功能，进一步全面深化资本市场改革，持续提高资本市场制度包容性、适应性和吸引力、竞争力。一是更大力度支持科技创新。适应科技企业研发投入大、经营不确定性大、盈利周期长等特征，加力实施更具包容性的发行上市、并购重组等制度，扎实做好金融“五篇大文章”。二是更好满足投资者多元化财富管理需求。坚持投资者为本，着力打造多层次、立体

化的市场体系和产品服务矩阵，持续拓宽中长期资金入市渠道，不断增强投资者获得感。三是更加精准高效加强监管和防控风险。及时跟进国际国内资本市场创新发展趋势变化，提升监管的科学性、有效性，强化科技赋能监管，增强风险监测预警处置能力，持续稳定和活跃资本市场。在此过程中，需把握好以下原则。

（一）必须始终践行资本市场工作政治性、人民性。党的领导是中国特色金融发展之路最本质的特征，是我国发展资本市场最大的政治优势、制度优势。必须坚持党对资本市场工作的全面领导，确保资本市场始终保持正确的发展方向。突出以人民为中心的价值取向，紧紧围绕市场所需、群众所呼推进制度改革，更加有力有效保护投资者特别是中小投资者合法权益。

（二）必须更好统筹投资与融资协调发展。资本市场是一个内涵丰富、机理复杂的生态体系，投资与融资一体两面、相辅相成、相互促进。坚持系统观念，增强工作的整体性、协同性，要注意量的总体平衡，更要注重质的持续提升，助力居民储蓄加快转化为社会投资，稳步优化融资结构，促进一二级市场协调发展。

（三）必须用好改革开放关键一招。我国资本市场是改革开放的产物。必须坚持市场化、法治化、国际化改革方向，着力破除制约提高资本市场制度包容性、适应性的体制机制性障碍，进一步激发市场活力，强化市场功能。坚持有效市场和有为政府相结合，完善资本市场基础制度体系，提高政策的稳定性、连续性和可预期性。以开放促改革、促发展，稳步扩大资本市场高水平制度型开放。

（四）必须以市场稳定运行为重要保障。资本市场稳定是市场功能更好发挥的基础，更关乎亿万投资者切身利益、关乎社会预期和信心。必须始终把防风险放在首要位置，坚持底线思维、极限思维，处理好改革发展稳定的关系， 在中央金融委的统筹下，协同各方做好重大风险隐患的预防处置，努力推动资本市场平稳健康发展。

三、“十五五”时期提高资本市场制度包容性、适应性的重点任务举措

经过30多年的改革发展，我国资本市场从无到有、从小到大，当前正处在向高质量发展快速转变的关键阶段。提高资本市场制度包容性、适应性，是站在新的历史起点上，开启的一次全方位、深层次、系统性的变革。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届历次

全会精神，进一步落实中央金融工作会议和新“国九条”部署，紧扣防风险、强监管、促高质量发展的工作主线，全面推进新一轮资本市场改革，努力开创资本市场高质量发展新局面，助力金融强国和中国式现代化建设。

（一）积极发展股权、债券等直接融资。这是《建议》明确提出的任务， 也是提高资本市场制度包容性、适应性的关键举措。要以深化科创板、创业板改革为抓手，积极发展多元股权融资，提升对实体企业的全链条、全生命周期服务能力。进一步健全科技创新企业识别筛选、价格形成等制度机制，更加精准有效地支持优质企业发行上市。持续提升中介机构高标准专业化服务能力。积极发展私募股权和创投基金。健全多层次债券市场体系，大力发展科创债券、绿色债券等，稳步发展不动产投资信托基金和资产证券化。完善期货品种布局和产业服务功能。

（二）推动培育更多体现高质量发展要求的上市公司。上市公司是资本市场之基，要更大力度推动优化上市公司结构、提升投资价值。持续深化并购重组市场改革，提升再融资机制灵活性、便利度，支持上市公司转型升级、做优做强，发展新质生产力，助力培育更多世界一流企业。研究完善上市公司激励约束机制，激发企业家精神和人才创新创造活力。督促和引导上市公司强化回报投资者的意识，更加积极开展现金分红、回购注销等。巩固深化常态化退市机制，畅通多元退出渠道，进一步健全进退有序、优胜劣汰的市场生态。

（三）营造更具吸引力的“长钱长投”制度环境。要继续积极创造条件构建中长期资金“愿意来、留得住、发展得好”的市场环境，推动建立健全对各类中长期资金的长周期考核机制，提高投资A股规模和比例。扎实推进公募基金改革，推动与投资者利益绑定的考核评价和激励约束机制落实落地，大力发展权益类公募基金，推动指数化投资高质量发展。促进私募股权和创投基金“募投管退”循环畅通，加力培育壮大耐心资本、长期资本和战略资本。

（四）着力提升资本市场监管的科学性、有效性。金融创新更新迭代快， 具有明显的顺周期性和强外溢性。要适应市场的快速发展变化，加快构建全方位、立体化的证券期货监管体系，完善对金融创新活动的监测监管和风险应对机制。加强战略性力量储备和稳市机制建设，强化重点领域风险和跨市场跨行业跨境风险防范化解，持续提升资本市场内在稳定性。运用好大数据、人工智能等现代信息技术手段，高效识别违法违规线索和风险隐患。坚持依法监管、分类监管，严厉打击财务造假、欺诈发行、市场操纵和内幕交易等恶性违法行

为，维护公开公平公正的市场秩序。

（五）稳步扩大资本市场高水平制度型开放。开放包容是高质量资本市场的重要特征。要坚持以我为主、循序渐进，推动在岸与离岸市场协同发展，促进资本高效流动、要素合理配置和制度互学共鉴，提高我国资本市场国际竞争力。支持企业用好国内国际两个市场、两种资源。完善合格境外投资者制度， 稳慎拓展互联互通，进一步提升外资和外资机构参与我国资本市场的便利度。加快建设世界一流交易所，培育一流投资银行和投资机构。加快推进上海国际金融中心建设和巩固提升香港国际金融中心地位。

（六）共同营造规范、包容、有活力的资本市场生态。加强资本市场法治建设，推动修订证券法、证券投资基金法，制定修订上市公司监督管理条例、证券公司监督管理条例等行政法规，积极创造公开公平公正的市场环境。推动健全特别代表人诉讼等投资者保护机制，强化投资者教育宣传，倡导理性投资、价值投资、长期投资。加强资本市场高端智库平台和人才队伍建设，强化对资本市场战略性基础性前瞻性问题的研究。健全预期管理机制，加强宣传引导， 推动全社会形成鼓励创新、包容失败的良好舆论氛围。

加快建设金融强国

中央金融委员会办公室分管日常工作的副主任王江

（2025年12月3日）

习近平总书记2023年10月在中央金融工作会议上首次明确提出加快建设金融强国的宏伟目标，2024年1月又在省部级主要领导干部推动金融高质量发展专题研讨班上进一步对金融强国的主要特征、目标指向、实践要求等进行了深入系统阐述。党的二十届四中全会对“十五五”时期加快建设金融强国提出明确要求、作出战略部署，为扎实高效做好“十五五”时期金融工作提供了基本遵循，必须深刻学习领会，不折不扣抓好贯彻落实。

一、深刻认识加快建设金融强国的重大意义

加快建设金融强国，是以习近平同志为核心的党中央着眼于以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业全局，为我国金融事业发展擘画的壮阔蓝图，对于做好新时代新征程金融工作具有极其重大而深远的指导意义。

加快建设金融强国是全面建成社会主义现代化强国的必然要求。实现社会主义现代化是由各领域分目标耦合而形成的整体目标，建设金融强国与全面建成社会主义现代化强国之间是局部服从整体、分目标服务于整体目标的关系。一方面，现代化强国必然是金融强国，金融是国民经济的血脉，是国家核心竞争力的重要组成部分，是大国博弈的必争之地，社会主义现代化强国建设离不开强大金融体系的关键支撑。另一方面，金融强国建设又不是孤立的，金融必须始终扎根和服务于高水平社会主义市场经济，始终做到与实体经济共生共荣， 才能在推进中国式现代化的伟大进程中实现这一宏伟目标。

加快建设金融强国是推动高质量发展的必然要求。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，也是“十五五”时期经济社会发展的主题。要顺利实现全会明确的各项重点战略任务，推动“十五五”时期高质量发展取得新成效，必须加快建设金融强国，着力营造良好的货币金融环境，切实加强对重大战略、重点领域和薄弱环节的优质金融服务。例如，为加快高水平科技自立自强，必须加快构建科技金融体制，为科技创新提供全生命周期、全链条的金融服务。再如，为扎实推进全体人民共同富裕，必须在优化区域经济布局、促进区域协调发展、巩固拓展脱贫攻坚成果、推进乡村全面振兴等方面出台更多扎实有效的金融支持措施。

加快建设金融强国是统筹发展和安全的必然要求。金融安全是国家安全的重要组成部分，关系国家长治久安。改革开放四十多年来，我国没有发生过金融危机，这在世界大国中独一无二，对于我国创造经济快速发展、社会长期稳定的奇迹发挥了重要作用。但也要清醒看到，“十五五”时期我国金融领域面临的风险挑战仍然复杂严峻，特别是来自外部的打压遏制随时可能升级。要在新时代新征程续写经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹新篇章，必须牢牢立足坚定不移办好自己的事，加快建设金融强国，切实增强金融整体实力、国际竞争力和抗风险能力，有力有序有效防范化解重大金融风险，全面加强金融监管，牢牢守住不发生系统性风险的底线，不断促进金融高质量发展和高水平安全良性互动。

二、深刻把握加快建设金融强国的理论内涵和实践要求

建设金融强国是一项开创性事业，具有很强的系统性、创新性和实践性。必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平总书记关于金融工作的重要论述和重要指示精神，坚持目标导向、问题导向，深刻把握金融强国建设的主要特征、必由之路、重点任务和底蕴支撑。

（一）六大关键核心金融要素是金融强国的主要特征。金融强国应当基于强大的经济基础，具备领先世界的经济实力、科技实力和综合国力，同时具备一系列关键核心金融要素，即拥有强大的货币、强大的中央银行、强大的金融机构、强大的国际金融中心、强大的金融监管、强大的金融人才队伍。当前我国已经是金融大国，银行体量、股市债市规模、外汇储备名列世界前茅，但总体上大而不强，实现金融由大到强的转变，还需要在不断推进高质量发展的基础上，对照各项关键核心金融要素的建设目标，付出长期艰苦努力。

（二）中国特色金融发展之路是建设金融强国的必由之路。我们建设的金融强国，是中国共产党领导的社会主义金融强国，必须走中国特色金融发展之路。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央积极探索新时代金融发展规律，不断加深对中国特色社会主义金融本质的认识，不断推进金融实践创新、理论创新、制度创新，积累了宝贵经验，逐步走出一条中国特色金融发展之路， 集中体现为“八个坚持”。中国特色金融发展之路既遵循现代金融发展的客观规律，更具有适合我国国情的鲜明特色，与西方金融模式有本质区别，是建设金融强国的“路”和“桥”。要在实践中继续探索完善，使这条路越走越宽广。

（三）构建中国特色现代金融体系是建设金融强国的重点任务。建设金融

强国是复杂的系统工程，涉及金融调控、金融市场、金融机构、金融监管、金融产品和服务、金融基础设施等多方面任务。加快建设金融强国，必须坚持系统思维，统筹加强各领域重点工作，加快构建科学稳健的金融调控体系、结构合理的金融市场体系、分工协作的金融机构体系、完备有效的金融监管体系、多样化专业性的金融产品和服务体系，以及自主可控安全高效的金融基础设施体系，并注重各体系之间的平衡和衔接，形成一个有机整体。这“六大支柱” 建好了，金融强国的大厦就有了坚强支撑。

（四）中国特色金融文化是建设金融强国的底蕴支撑。优秀的金融文化能够塑造金融行业的价值取向，产生内在的激励和约束作用，并为法律和监管提供社会伦理基础。加快建设金融强国，必须坚持法治和德治相结合，大力弘扬中华优秀传统文化，培育诚实守信、不逾越底线，以义取利、不唯利是图，稳健审慎、不急功近利，守正创新、不脱实向虚，依法合规、不胡作非为的中国特色金融文化，强化全行业道德操守和文明素养，塑造良好精神风貌，充分彰显中国特色现代金融元素、金融理念、金融精神，以厚重金融文化持续滋养行业发展，守好中国特色现代金融体系的“根”和“魂”。

三、全面落实“十五五”时期加快建设金融强国的主要任务和重要举措

对党的二十届四中全会关于加快建设金融强国的各项部署，金融系统要深刻把握金融工作的政治性、人民性，以高度的政治责任感和历史紧迫感，深入研究细化任务举措，扎实做好金融防风险、强监管、促高质量发展各项工作， 推动金融强国建设在“十五五”时期取得新成就。

（一）持续完善中央银行制度。健全货币政策和宏观审慎政策“双支柱” 调控框架，构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系。综合运用多种货币政策工具，保持流动性充裕，促进社会融资规模、货币供应量同经济增长、价格总水平预期目标相匹配，强化跨周期和逆周期调节。畅通货币政策传导机制，健全市场化利率形成、调控和传导机制。保持人民币汇率在合理均衡水平上基本稳定。推进人民币国际化，提升资本项目开放水平，建设自主可控的人民币跨境支付体系。积极参与和推进全球金融治理改革。

（二）深入做好金融“五篇大文章”。顺应“十五五”时期高质量发展的战略需要、阶段特征和结构特点，切实加强对重大战略、重点领域和薄弱环节的优质金融服务。加力支持高水平科技自立自强和科技强国建设，提高对经济社会发展全面绿色转型和美丽中国建设的金融供给质量，完善多层次、广覆盖、

可持续的普惠金融体系，加快健全应对人口老龄化的养老金融体系，推动数字金融高质量发展，稳步推进数字人民币研发和应用。发挥财政、货币、监管等政策合力，激励引导金融机构做好金融“五篇大文章”。建立健全统计、评价等标准体系，加强服务平台、数据库等相关配套设施建设。支持符合条件的地区围绕做好金融“五篇大文章”依法依规、稳妥有序开展相关改革试点。

（三）促进资本市场健康稳定发展。提高资本市场制度包容性、适应性， 着力提升对新产业新业态新技术的包容性，主动适应科技创新发展需要和科技型企业成长需求，有效推动科技创新和产业创新深度融合，促进发展新质生产力。健全投资和融资相协调的资本市场功能，建设培育鼓励长期投资的资本市场生态，完善支持鼓励中长期资金入市的考核评价等配套政策，建立增强资本市场内在稳定性长效机制；增强上市公司分红稳定性、持续性和可预期性，加强上市公司从准入到退出全链条监管，加快构建资本市场防假打假综合惩防体系。积极发展多元化股权融资，扩大债券融资，加大对符合国家产业导向、突破关键核心技术企业的股债融资支持力度。在风险可控的前提下，稳步发展期货、衍生品和资产证券化。

（四）进一步优化金融机构和金融基础设施体系。持续优化金融机构体系， 推动各类金融机构专注主业、完善治理、错位发展，在有效服务实体经济上优势互补、各展所长。深化金融机构党建与公司治理有机融合，把党的领导落实到决策、执行、监督各环节。加强内部管理和风险控制，强化董事会、高级管理层履职行为监督。支持国有大型金融机构进一步当好服务实体经济的主力军和维护金融稳定的压舱石，不断做优做强。稳步有序推动中小金融机构兼并重组、减量提质，扎根当地开展特色化经营。推动政策性金融机构进一步聚焦服务国家战略，主要做商业性金融机构干不了、干不好的业务。发挥保险业的经济减震器和社会稳定器功能，健全国家巨灾保险保障体系。信托、证券等其他金融机构也要坚守主业、规范发展。加快建设安全高效的金融基础设施体系， 加强统筹规划，完善市场准入、监管标准和运营要求，为金融稳健高效运行提供更加坚实的基础保障。

（五）加快建设国际金融中心。持续推动股权、债券、货币、外汇等市场发展，提高上海金融市场价格影响力。推动更多金融机构、国际金融组织集聚落户上海，提升金融机构全球竞争力。支持在上海加强人民币跨境支付清算体系建设，完善黄金市场基础设施。指导支持上海稳步扩大金融领域制度型开放。

支持上海运用区块链、大数据、人工智能等技术加强对金融风险的前瞻性研究和及时研判。加强国际金融中心建设法治保障。发挥好上海国际金融中心建设协调推进机制作用。支持香港巩固提升国际金融中心地位，强化离岸人民币业务枢纽功能。

（六）全面提高金融监管能力。坚持管合法更要管非法、管行业就要管风险，健全兜底监管机制，依法将所有金融活动纳入监管，强化从准入到退出全过程全链条监管。全面加强机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，强化央地监管协同，加强监管科技运用和监管人才队伍建设，切实提高监管前瞻性、持续性、协同性、有效性。健全具有硬约束的金融风险早期纠正机制，做到风险早发现、早预警、早暴露、早处置。加强金融稳定性基金监督管理，优化收入筹集、支出使用和投资运用。严厉打击各类非法金融活动， 健全监测预警体系，前移风险防范关口，加强防非宣传教育。强化监管问责， 倒逼责任落实。

（七）着力加强金融法治建设。完成金融法立法，充分发挥金融法立法导向和牵引作用，统筹推进其他主要金融法律法规立改废释。根据金融事业发展需要，及时推动重点和新兴领域立法，建立健全定期修法制度。统筹推动完善金融违法行为法律责任体系，加大对违法主体的民事、行政、刑事责任追究力度。健全维护国家金融安全的法律工具箱。加大金融执法力度，对各类违法违规行为零容忍。

充分激发各类经营主体活力

国务院国资委主任张玉卓

（2025年12月1日）

经营主体是我国经济活动的主要参与者、就业机会的主要提供者、技术进步的主要推动者。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，将“充分激发各类经营主体活力”作为加快构建高水平社会主义市场经济体制、增强高质量发展动力的重要任务，这是以习近平同志为核心的党中央着眼以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业作出的战略性部署。我们要深入学习贯彻党的二十届四中全会精神， 始终坚持和落实“两个毫不动摇”，在充分激发各类经营主体活力上下更大功夫，不断为我国经济高质量发展注入强大动力。

一、毫不动摇巩固和发展公有制经济，做强做优做大国有企业和国有资本

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，关系公有制主体地位的巩固，关系我们党的执政地位和执政能力，关系我国社会主义制度。推进中国式现代化，必须坚持党对国有企业的领导，坚定不移做强做优做大国有企业和国有资本，切实增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，加快打造创新领先、功能突出、治理高效、充满活力的现代新国企。

（一）深化国资国企改革。通过改革不断打通制约企业高质量发展的卡点堵点，更好激发内生动力和创新活力。要健全市场化经营机制，深化企业内部三项制度改革，深入实施经理层成员任期制和契约化管理，深化国有企业工资决定机制改革，合理确定并严格规范各级负责人薪酬、津贴补贴等，支持科技型子企业建立更具灵活性和市场竞争力的中长期激励机制，使国有企业真正按市场化机制运行。要优化企业管理运营体系，加快企业组织形态变革，推动大型企业结合实际实施扁平化改造，不断压缩管理层级、缩短决策链条，加快数字化转型、智能化升级，提升对市场环境变化和产业发展趋势的敏锐度，充分挖掘“人才效益”，大力推动效率革命。要完善国有资产监管体制，坚持政企分开、政资分开，健全经营性国有资产出资人制度和集中统一监管制度，打造专责专业的国资监管机构，根据企业所处行业、发展阶段等不同，制定针对性更强、包容度更足、灵活性更大的监管政策，加大违规经营投资责任追究力度， 不断提升专业化、体系化、法治化、高效化监管水平。

（二）推进国有经济布局优化和结构调整。坚持有所为有所不为，聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能，调整存量结构，优化增量投向，大力发展实体经济。要明确国有资本重点投资领域和方向，完善主责主业管理，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。要加强战略性、专业化重组，围绕强化功能使命、提升规模效益，加大力度合并“同类项”，避免重复建设和无序竞争；围绕推进科技创新、产业创新，推动科技领军企业加强创新资源整合和一体化配置，集聚创新要素、形成创新合力；围绕增强我国产业链韧性和竞争力，加强产业链上下游纵向资源整合和合作，共同向价值链高端迈进。要促进国有资本合理有序流动，更好发挥国有资本投资、运营公司功能作用，打造专业化、市场化国有资本运作平台，加快低效无效资产处置和存量资产盘活，推动国有资本在合理有序流动中优化配置、提升价值、提高收益，创造更多社会财富。

（三）增强国有企业核心功能、提升核心竞争力。推动国有企业更好利用经营手段和市场力量履行国家战略使命，切实发挥在建设现代化产业体系、构建新发展格局中的科技创新、产业控制、安全支撑作用。要完善国有企业考核评价体系，建立国有企业履行战略使命评价制度，健全精准化、差异化、长周期的科技创新和产业创新考核评价体系、政策支持体系，实行“一企一策”考核，引导国有企业切实把发展的重心转换到增强核心功能、提升核心竞争力上来。要推动国有企业打造原创技术策源地和现代产业链链长，加强应用基础研究，加快关键核心技术攻关，努力成为原创技术的需求提出者、创新组织者、技术供给者、市场应用者；灵活运用产业发展基金等工具，引导国有资本在传统产业转型升级、战略性新兴产业集群式发展、未来产业培育等方面发挥积极作用。要提升国有企业托底支撑保障能力，强化国有经济在国防安全、能源资源粮食供应、战略性物资储备、骨干网络等重要行业领域的布局，更好维护国家战略安全。

二、毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，促进民营经济发展壮

大

改革开放以来，民营经济的发展壮大为我国经济社会发展注入了强劲动能。

当前，民营企业数量占企业总数的九成以上，在国家高新技术企业中的占比在九成以上，对城镇就业的贡献达到八成以上，对进出口和税收的贡献都在五成

以上，是推动社会主义市场经济发展的重要力量。支持民营经济发展是我们党的一贯方针，必须全面落实党中央促进民营经济发展的政策措施，落实民营经济促进法，引导民营企业坚定做中国特色社会主义的建设者、中国式现代化的促进者，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。

（一）持续优化民营经济发展环境。从法律和制度上保障平等使用生产要素、公平参与市场竞争、有效保护合法权益，充分激发民营企业活力。要持续破除市场准入、公平竞争障碍，纵深推进全国统一大市场建设，实行新版市场准入负面清单，落实民营企业在招投标、政府采购等公共资源交易领域的非歧视政策，持续推进基础设施竞争性领域向各类经营主体公平开放，完善民营企业参与重大项目长效机制，支持有能力的民营企业牵头承担国家科技攻关任务， 支持民营企业在新兴产业、未来产业投资布局，支持民营企业积极参与“两重” 建设和“两新”工作。要着力解决拖欠民营企业账款问题，用好新增地方政府专项债等政策，推动国有企业带头解开“连环套”，建立健全清理和防止拖欠账款长效机制，完善政府诚信履约机制，提高政府部门和国有企业拖欠失信成本。要加大对民营经济发展的政策支持力度，进一步构建亲清政商关系，用好民营经济发展综合服务平台，健全问题收集、办理、反馈、跟踪回访闭环机制， 由点及面帮助民营企业解决更多困难问题，降低民营企业融资成本，为科技型民营企业融资提供多渠道支持。

（二）支持中小企业和个体工商户发展。中小企业和个体工商户遍布千行百业、联系千家万户，是我国数量最多的经营主体，是推动创新、促进就业、改善民生的重要力量。要加强优质高效服务支撑，进一步规范涉企执法、监管行为，开展涉中小企业和个体工商户收费专项治理，建立和完善国家、省、市、县四级中小企业公共服务平台，不断提高服务的精准性、时效性和满意度。要更大力度推进纾困培优，加大对中小企业和个体工商户融资增信支持，积极帮助个体工商户解决租金、税费、社保等难题，深入实施优质中小企业培育工程， 鼓励中小企业参与国际标准、国家标准和行业标准制定，培育更多专精特新中小企业。要推动大中小企业协同融通发展，发挥大企业特别是产业链龙头企业带动作用，助力中小企业参与重点产业链供应链强链补链，加快产学研协同创新，推动科技成果赋智中小企业，支持中小企业集聚发展，建设一批中小企业特色产业集群。

（三）强化产权执法司法保护。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经

济财产权同样不可侵犯。要加快形成以民营经济促进法为基础、相关法律法规规章为支撑的法律制度体系，更好发挥法治在促进民营经济发展中固根本、稳预期、利长远的保障作用。要依法保护民营企业和民营企业家合法权益，加快完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度，依法公开监管标准和规则，增强监管制度和政策的稳定性、可预期性，完善涉企案件申诉、再审等机制，健全冤错案件有效防范和常态化纠正机制，加强对民营企业原始创新的保护。要加强对查封、扣押、冻结等强制措施的司法监督，防止超权限、超范围、超数额、超时限查封扣押冻结财产，防止违规异地执法和趋利性执法，防止利用行政、刑事手段干预经济纠纷，最大限度减少侦查办案对企业正常办公和合法生产经营的影响。

三、加快建设世界一流企业，努力实现治理更优、竞争力更强、影响力更大的发展

世界一流企业是国家经济实力、科技实力、国际竞争力的重要体现，是引领全球产业发展和技术创新的关键力量。全面建成社会主义现代化强国，必须促进各种所有制经济优势互补、共同发展，加快建设一批产品卓越、品牌卓著、创新领先、治理现代的世界一流企业。

（一）完善中国特色现代企业制度。中国特色现代企业制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，对于提升现代企业治理能力具有重要意义。要坚持和加强党的领导，完善党领导国有企业的制度机制，探索坚持党管干部、党管人才原则与发挥市场机制作用相结合的有效模式，更好发挥企业党委（党组） 把方向、管大局、保落实的领导作用；加强和改进非公有制企业党的建设，结合实际建立健全党组织与企业管理层共同学习、沟通协商和恳谈工作机制。要完善公司治理结构，推动国有企业建立健全权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制，强化章程在公司治理中的基础作用，鼓励有条件的民营企业规范组建股东会、董事会、经理层，创新管理模式、优化组织架构。要提升科学管理水平，强化战略、内控、风险、科学民主等管理，推动企业将精益管理运用到研发设计、生产制造、供应链管理、营销服务等全流程，支持企业加强管理创新，不断夯实高质量发展的管理基础。

（二）弘扬企业家精神。企业家是经济活动的重要主体，是创新发展的重要动力源泉。要造就优秀企业家队伍，健全国有企业领导人员培养、选拔、考核、评价、任用制度机制，按照“对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、

清正廉洁”的要求，选优配强国企领导班子；完善企业家培育体系，培育具有爱国情怀、全球战略眼光、市场开拓精神、管理创新能力、社会责任感的企业家。要营造尊重和激励企业家干事创业的社会氛围，树立和宣传企业家先进典型，完善企业家参与重大战略实施机制，引导企业家爱国敬业、遵纪守法、创新创业、服务社会，更好发挥企业家作用，对企业家合法经营中出现的失误失败给予更多理解、宽容、帮助，推动企业家成为创新发展的探索者、组织者、引领者。

（三）加快建设更多世界一流企业。遵循市场经济规律和企业发展规律， 支持引导行业领军企业深化改革、强化创新、扩大开放，不断形成国际竞争新优势。要培育世界一流的自主创新能力，引导企业持续加大研发投入，建设高水平研发平台，培育战略科技人才、科技领军人才、卓越工程师、高水平创新团队，组建跨领域、大协作、高强度的创新基地和创新联合体，更好履行高水平科技自立自强的使命担当。要打造世界一流的产品、服务和品牌，推动企业创新生产模式和产业组织方式，更好适应个性化、差异化、品质化消费需求， 专注重点领域打造品质卓越的产品和服务，科学构建品牌架构体系，提高品牌管理运营能力，提升品牌价值，塑造一批全球知名品牌。要形成世界一流的资源配置和整合能力，支持企业更深更广融入全球市场，实现资本、资源、技术、人才等各类要素全球化配置，构建面向全球的生产销售服务网络，以高质量共建“一带一路”为重点，积极稳妥开拓国际市场，带动我国标准、技术、装备、服务等加快“走出去”。

协同推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法

全国人大常委会澳门特别行政区基本法委员会主任沈春耀

（2025年12月8日）

法治是治国理政的基本方式。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出：“坚持全面依法治国，协同推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”这对于新时代新征程推进全面依法治国、建设更高水平的社会主义法治国家，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供坚实法治保障， 具有重要意义。

一、科学立法、严格执法、公正司法、全民守法是坚持全面依法治国的重要环节

法治建设是一项系统工程，涉及立法、执法、司法、守法等各个环节和诸多方面。1978年12月，党的十一届三中全会开启我国改革开放和社会主义现代化建设新时期，确立发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针，明确提出：“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。我国社会主义民主法治建设进入了蓬勃发展的新阶段。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义、保证党和国家长治久安的战略和全局高度，定位法治、布局法治、厉行法治，将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，以前所未有的决心、举措和力度推进全面依法治国，法治中国建设开创新局面。2014年10月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》， 确定新时代全面依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，其中包括“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法” 的重要目标要求。

——科学立法。全面依法治国必须推进科学立法。新形势下，越是强调法治，越是要提高立法质量。提高立法质量的关键在于科学立法，科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。立法工作应当准确反映、着力把握经济社会发展的规律性要求。实践是法律的基础，实践发展永无止境，立法工作也永无止境， 法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展，实现以良法促进发展、保障善治。

——严格执法。全面依法治国必须推进严格执法。行政执法是行政机关履行行政职能、法定职责的重要方式，工作面广点多量大，同基层、群众和企业联系最紧密，直接关系人民群众对党和政府的信任、对法治的信心。推进严格执法的重点是保证法律法规严格实施，着力解决执法不严格、不规范、不公正、不文明问题，全面落实行政执法责任制，提高行政执法效率、公信力和规范化水平。

——公正司法。全面依法治国必须推进公正司法。公正司法事关人民群众切身利益，事关社会公平正义。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，是习近平总书记为司法机关确定的工作目标。新形势下，必须紧紧围绕这个目标来加强和改进司法工作，着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题。

——全民守法。全面依法治国必须推进全民守法。任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，都必须依照宪法和法律行使权利或者权力、履行义务或者职责。只有全体人民信仰法治、厉行法治、弘扬法治，使全社会成员认识到法律是保障自身权利的有力武器、也是必须遵守的行为规范和活动准则， 形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，才能夯实全面依法治国的群众基础和社会基础。

以习近平同志为核心的党中央将“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”纳入新时代全面依法治国的总目标并全面协同推进，明确了新时代全面依法治国应当准确把握的关键环节和重点任务，实现了从“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”到“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的历史性转型，具有重要创新意义。一是强调法治中国建设的系统性，立法、执法、司法、守法等各环节各方面法治工作需要统筹谋划、协同推进、一体建设，着重从制度体制和工作机制上解决法治领域突出问题。二是突出法治建设的价值理念引导，立法、执法、司法、守法等各环节各方面法治工作都需要以更高的标准来审视、来定位，努力建设更高水平的法治中国、平安中国。三是突出引导性价值理念同整体性要求的一致性，即立法上推进科学立法、民主立法、依法立法，执法上坚持严格规范公正文明执法，司法上建设公正高效权威的社会主义司法制度，守法上努力使尊法学法守法用法在全社会蔚然成风， 这些都构成立法、执法、司法、守法等重要环节法治建设的整体性要求，应当

全面把握并切实贯彻落实。

二、协同推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法应当坚持和贯彻的重要原则

深入学习贯彻党的二十届四中全会精神，坚持全面依法治国，协同推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，应当坚持和贯彻以下重要原则。

一是坚持以习近平法治思想为根本遵循。习近平法治思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代新征程全面依法治国的根本遵循和行动指南。2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议，确立了习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位。习近平法治思想内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备，集中体现为“十二个坚持”，其中包括坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。“十二个坚持”构成习近平法治思想的核心要义，具有重大指导意义，必须长期坚持、全面贯彻。

二是坚持党对全面依法治国的领导。这是坚持全面依法治国，协同推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的根本保证。必须旗帜鲜明讲政治， 全面贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，始终坚持党对全面依法治国各环节各方面工作的全面领导，牢牢把握法治中国建设的正确政治方向。

三是坚持人民在全面依法治国中的主体地位。我国社会主义制度保证了人民在全面依法治国中的主体地位，这是我们的制度优势，也是社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在。必须把以人民为中心的发展思想贯穿立法、执法、司法、守法各环节全过程，坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，发展全过程人民民主，促进人权事业全面发展，促进和维护社会公平正义。

四是坚持宪法的国家根本法地位。宪法是国家的根本法，是全面依法治国的根本依据，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。全面实施宪法是全面依法治国的首要任务和基础性工作。坚持全面依法治国，协同推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，必须更好发挥宪法在治国理政中的重要作用， 坚决维护和贯彻宪法规定、宪法原则、宪法精神，不断提高依宪治国、依宪执政水平。

五是坚持在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。法治是国家治理体

系和治理能力的重要依托。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。习近平总书记指出：“随着中国特色社会主义事业不断发展，法治建设将承载更多使命、发挥更为重要的作用。”新时代新征程上，必须坚持全面依法治国，坚持改革和法治相统一，统筹发展和安全，推动国家各项事业和各方面工作纳入法治轨道。

六是坚持为经济社会发展提供有力的法治支撑和保障。现代法治的功能， 既体现在对于各种社会关系予以确认、保护、规范和调整，又体现在对于经济社会发展发挥引导、定向、推动和促进作用。法治通过确立稳定的、公开的、规范的制度和规则，能够为经济社会发展提供牢固的基础、持久的动力和广阔的空间。新形势下，必须完善中国特色社会主义法治体系，以良法促进发展、保障善治，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要保障作用。

三、协同推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的重点任务要求

实现我们的宏伟奋斗目标，必须坚持全面依法治国，善于运用法治思维和法治方式推动经济社会发展、应对风险挑战。着眼于为实现“十五五”时期经济社会发展目标任务提供有力法治保障，《建议》在法治建设方面有重点地提出了一些任务要求。结合近期党中央有关决策部署精神，新形势下协同推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的重点任务要求，主要包括以下几个方面。

（一）强化高质量立法。发展要高质量，立法也要高质量，要以高质量立法保障高质量发展。一是加强宪法法律实施和监督，完善维护国家法治统一制度机制。健全保证宪法全面实施的制度体系，不断提高宪法实施和宪法工作水平。二是与时俱进完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，着力提高立法质量。三是深入推进科学立法、民主立法、依法立法。坚持和完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局， 加强立法规划和立法审查，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。四是完善合宪性审查、备案审查制度。切实把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中，体现到各项法律法规中，维护国家法治的统一、尊严、权威。五是加快涉外法治体系和能力建设，丰富维护国家主权、安全、发展利益的法律工具箱，健全国际商事调解、仲裁、诉讼等机制。

（二）强化法治政府建设。法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主

体工程。一是深入推进依法行政。构建职责明确、依法行政的政府治理体系， 健全依法决策机制，在法治轨道上行使职权、履行职责、开展工作。二是用法治来规范政府和市场的边界。加快打造市场化、法治化、国际化一流营商环境， 推动形成全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系。三是依法保障人身权、财产权、人格权。落实民营经济促进法。健全规范涉企执法长效机制，防止和纠正违规异地执法、趋利性执法。切实贯彻不得法外设定权力原则，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。切实贯彻行政法治比例原则，对违法行为依法需要实施行政处罚或者采取其他措施的，应当与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当。四是加强对政府权力的制约监督。重点是财政资金分配使用、国有资产监管、工程招标投标、政府投资、政府采购、公共资源转让等权力集中的部门和岗位，强化内部控制。保障依法独立行使审计监督权。五是全面落实行政规范性文件备案审查，完善实质性化解行政争议机制。六是推进政法工作数字化平台建设，强化跨部门执法司法协同和监督。

（三）强化严格公正司法。公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。一是以严格公正司法保障高质量发展和高水平安全。坚持依法独立公正行使审判权、检察权，坚决维护国家安全和社会稳定，依法严惩各类经济犯罪、污染环境和破坏生态犯罪，加强家事、医疗、养老、就业、消费等民生领域司法保护，加强未成年人权益司法保护。二是规范司法权力运行。落实和完善司法责任制，坚持“让审理者裁判、由裁判者负责”，完善审判组织办案权责和院庭长监督管理职责，加强审判监督管理。三是加强人权司法保障。坚守法律面前人人平等、罪刑法定、罪责刑相适应等法治原则，坚持证据裁判、疑罪从无、非法证据排除，全面准确贯彻宽严相济刑事政策，推进刑事案件律师辩护全覆盖。四是完善司法公正实现和评价机制，提高司法裁判公正性、稳定性、权威性。尊重司法规律，完善审判质效管理指标体系，严格控制面向基层的考核数量。五是强化检察监督，加强公益诉讼。六是健全国家执行体制，有效解决“执行难”问题。

（四）强化法治社会建设。法治社会建设是构筑法治国家的重要基础。一是着力增强全民法治观念。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。坚持培育法律意识，使尊法学法守法用法成为全体人民的共同追求，营造全社会崇尚法治、恪守规则、尊重契约、维护公正的良好环境，让法治成为全社会思维

方式和行为习惯。二是坚持把法治宣传教育作为全面依法治国的长期基础性工作。2025年是全民普法40周年，全国人大常委会审议通过法治宣传教育法。持续深入开展全民法治宣传教育，弘扬社会主义法治精神，按照“谁执法谁普法” 的精神落实普法责任制，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容。三是坚持守法经营。法治意识、契约精神、诚信原则、合规经营都是现代经济活动的重要特征和经营管理者的重要素质。加强涉企法治宣传教育，引导各类企业坚持依法经营、依法治企、依法维权。四是坚持和发展新时代“枫桥经验”。加强矛盾纠纷预防化解工作，推进社会治安综合治理中心规范化建设，完善诉讼与非诉讼衔接机制，健全各类调解衔接联动工作格局，完善法律援助机制。五是聚焦领导干部依法办事开展监督检查，完善综合性法治评价工作机制。

深刻把握以经济建设为中心的科学内涵和时代要求

中国宏观经济研究院院长黄汉权

（2025年12月10日）

党的二十届四中全会擘画了“十五五”时期我国经济社会发展的宏伟蓝图， 再次重申“以经济建设为中心”，并将其作为“十五五”时期经济社会发展指导思想的重要内容和确保取得决定性进展的重大战略要求。这是党中央在我国基本实现社会主义现代化承前启后的关键时期作出的重要政治宣示，充分体现了我们党对当前和今后一个时期建设社会主义现代化国家中心工作的科学把握。我们要全面认识发展环境面临的深刻复杂变化，深刻理解以经济建设为中心的科学内涵和时代要求，紧紧围绕经济建设这个中心，自觉服务经济建设这个中心，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，为以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴奠定坚实的经济基础。

一、以经济建设为中心具有深刻的历史逻辑

以经济建设为中心是党在领导社会主义建设的长期实践中，经过曲折探索和深刻思考得出的科学结论。新中国成立初期，党领导全国人民在“一穷二白” 的基础上开始了建设社会主义的探索。1956年，党的八大正确分析了国内主要矛盾，指出全国人民的主要任务是集中力量发展社会生产力，实现国家工业化， 逐步满足人民日益增长的物质和文化需要。这一判断蕴含了以经济建设为中心的思想。1978年，党的十一届三中全会重新确立了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线，作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策。这一伟大转折，是在深刻总结社会主义建设经验教训的基础上作出的正确抉择。邓小平以非凡的战略眼光指出：“现代化建设的任务是多方面的，各个方面需要综合平衡，不能单打一。但是说到最后，还是要把经济建设当作中心。离开了经济建设这个中心，就有丧失物质基础的危险。”这一科学结论，凝聚了党对历史经验教训的深刻反思，体现了对社会主义建设规律的深刻把握，掀起了以改革开放加快经济建设的时代大潮。

以经济建设为中心是党在社会主义初级阶段基本路线的核心内容。基于对社会主义初级阶段基本国情的科学判断，党的十三大系统阐述了以“一个中心、两个基本点”为核心内容的社会主义初级阶段基本路线，即“以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放”。“一个中心、两个基本点”是相互

贯通、相互依存、不可分割的有机整体。以经济建设为中心是兴国之要，四项基本原则是立国之本，改革开放是强国之路。社会主义初级阶段的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。这一矛盾决定了我们必须把经济建设作为全党全国的中心工作。正如邓小平所强调的：“抓住时机，发展自己，关键是发展经济。”只有坚持以经济建设为中心，才能不断增强经济实力和综合国力，为解决社会主要矛盾奠定物质基础。改革开放40多年来，我们党从根本上改革束缚生产力发展的经济体制，建立社会主义市场经济体制，促进了经济繁荣与发展。

以经济建设为中心是改革开放40多年伟大实践得出的一条基本经验。改革开放40多年的伟大实践，充分证明了坚持以经济建设为中心的正确性和必要性。这一时期，我们党始终扭住经济建设这个中心，不断解放和发展社会生产力， 推动我国经济持续快速发展，一跃成为世界第二大经济体，创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹。坚持以经济建设为中心，使中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。改革开放以来，我国国内生产总值从1978年的3600多亿元增长到2024年的134.9万亿元，全国居民人均可支配收入由171元增加到41314元。这些成就的取得，归根结底在于我们始终坚持经济建设这个中心不动摇。正是经济实力的不断增强，才为改善民生、促进社会全面进步奠定了坚实基础。

二、新时代必须坚持以经济建设为中心不动摇

以经济建设为中心是破解新时代社会主要矛盾的必然选择。进入新时代， 我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。解决好这一矛盾必须坚持以经济建设为中心，把发展作为解决问题的关键。一方面，经济发展和民生改善具有内在统一性，人民日益增长的美好生活需要必须通过经济建设和发展水平提升来满足。新时代人民对美好生活的需求呈现多样化、多层次特征，既涵盖耐用品、日用品消费等物质生活改善，也涵盖教育、医疗、就业、生态等诸多领域。近年来，我国经济发展水平的显著提升带动了居民生活的明显改善。5G用户普及率超70%，移动支付覆盖率达90%，推动了产业升级，显著提升了生活便利性；生育补贴、学前一年免费教育等政策相继实施，极大提高了人民群众的获得感、幸福感。这些都是经济发展满足人民生活需要的典型案例。另一方面，发展中的问题也需要通过发展来解决，发展不平衡不充分的矛盾需要以更高水平、更高质量的发展来破解。

对于发展不平衡的问题，要以经济建设为中心夯实物质基础，同时通过制度创新破解城乡、区域、经济与社会等领域的结构性矛盾，既巩固优势领域的发展动能，又补齐短板弱项，实现发展质量的系统性跃升。对于发展不充分的问题， 要强调创新驱动在发展动能转换中的关键作用，更加重视科技的引领作用，通过全要素生产率提升突破增长瓶颈。

以经济建设为中心是建设社会主义现代化国家的必由之路。党的二十大提出了全面建成社会主义现代化强国的“两步走”战略，经济实力的持续跃升是实现这一战略安排的关键。必须通过经济建设不断取得突破，夯实国家现代化的物质基础，进而带动其他各个领域朝着现代化的目标全面发展。当前，我国人均GDP超过1.3万美元，要实现到2035年达到中等发达国家水平的目标，经济必须保持年均4%——5%的增长速度。面对复杂多变的国内外环境，唯有坚持以经济建设为中心，才能在改革中谋发展、在发展中提质量。我国经济基础稳， 2025年GDP预计达到140万亿元，拥有规模庞大的存量资产，具备强大的抗冲击和内生循环能力；优势多，有中国特色社会主义制度、超大规模市场、完整产业体系、丰富人才资源等综合优势；韧性强，形成了有效市场和有为政府相结合的宏观经济治理体系，在外部冲击和内部压力下，能够快速适应调整并恢复增长；潜能大，广阔的国内市场、巨大的需求潜能和生产潜力正在持续释放。只要不断增强长期向好的支撑条件，紧紧扭住经济建设这个中心，必将不断推动社会主义现代化国家建设取得新的胜利。

以经济建设为中心是在大国博弈中把握战略主动的客观要求。这是由我国发展所处的历史阶段和面临的复杂外部环境共同决定的。当前，世界百年未有之大变局加速演进，大国博弈更趋激烈，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性显著上升。经济实力是国际话语权的重要依托，没有持续的经济增长和质量提升，就难以应对外部打压、化解风险挑战。新征程上要应对风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验，既离不开稳定的经济环境，也离不开强大的经济实力。在大国关系深刻调整、国际竞争日益激烈的背景下，没有坚实且不断提升的物质技术基础，就不可能在国际博弈中赢得主动。唯有以经济建设为中心，集中精力办好自己的事，才能“以不变应万变”，不断夯实经济基础，巩固我国综合国力的根基，在波谲云诡的国际斗争中站稳脚跟、掌握主动权。

三、全面把握高质量发展的要求推进经济建设

高质量发展是新时代的硬道理，必须把高质量发展的要求贯穿经济建设的

方方面面，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。

坚持创新驱动，推动经济质效提升，实现更高质量的发展。以经济建设为中心，并不意味着简单追求GDP增速，而是要将发展重心聚焦于质量和效益。在经济发展时，要让创新成为第一动力，把发展新质生产力作为高质量发展的重要抓手，通过科技革命和产业变革，为经济注入新动能。

深化改革，优化要素资源配置，实现更有效率的发展。更有效率的发展要求推动全要素生产率、全员劳动生产率不断提升，推动经济的实际增长率向潜在增长率靠拢。这要求坚定不移深化改革开放、深入转变发展方式，特别是要创新要素配置方式，提升要素协同配置效率，破除制约经济效率提升的体制机制障碍，不断推进效率变革。

扎实推动共同富裕，使发展成果由人民共享，实现更加公平的发展。实现共同富裕关键的一条就是要通过发展走向繁荣、迈向富裕，不断提高人民收入水平和生活水平。实现这一目标最根本的就是发展经济，并通过有效的制度安排使发展成果更多更公平惠及全体人民。既要把“蛋糕”做大做好，也要通过合理制度把“蛋糕”切好分好。

推动绿色转型，加快建设美丽中国，实现更可持续的发展。更可持续的发展追求人与自然和谐共生。以经济建设为中心不能以牺牲环境为代价，必须深入贯彻绿色、可持续的要求。牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，加快经济社会发展全面绿色转型。

统筹发展和安全，实现更为安全的发展。发展是安全的基础，安全是发展的前提。以经济建设为中心要坚持系统观念，增强忧患意识，办好发展和安全两件大事。高度重视有效防范化解各类风险，增强经济和社会韧性，并围绕粮食、能源资源、重要产业链供应链、重大基础设施安全作出系统部署，以新安全格局保障新发展格局。

四、全面做好“十五五”时期经济建设重点工作

把发展经济的着力点放在实体经济上，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系。实体经济是国民经济的根基，我国经济是靠实体经济起家的，也要靠实体经济走向未来。现代化产业体系是实体经济的核心。党的二十届四中全会明确把建设现代化产业体系摆在战略任务的首位，要求坚持智能化、绿色化、

融合化方向，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国。这既是对产业发展方向的深刻洞察，也是对强国发展规律的深化认识。运用数智技术、绿色技术对传统产业“基本盘”进行深度改造，推动重点产业提质升级，巩固提升传统产业在全球产业分工中的地位和竞争力。培育壮大新兴产业， 加快新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业集群发展，打造新兴支柱产业。前瞻布局量子科技、具身智能等未来产业，创新技术路线，丰富应用场景，开辟新赛道新领域，塑造面向长远的竞争优势。

抓住新一轮科技革命和产业变革历史机遇，加快高水平科技自立自强。科技自立自强是国家强盛之基、安全之要，是应对国际科技竞争、赢得发展主动权的必然选择，必须将科技自立自强放在能不能生存和发展的高度加以认识。筑牢人才根基，一体推进教育科技人才发展，构建与科技创新相适应的培养和评价机制，为国家战略需求提供坚实的人才支撑。强化源头突破，加强面向重大前沿的原始创新和有组织的战略性基础研究，加快人工智能等数智技术创新， 全链条推动集成电路、工业母机等重点领域关键核心技术取得决定性突破，抢占科技发展制高点。推动科技创新与产业创新深度融合，使前沿技术高效转化为现实生产力。

坚持扩大内需这个战略基点，建设强大国内市场，增强国内大循环内生动力和可靠性。扩大内需不是权宜之计，而是战略之举，是提升内循环韧性、活力的需要，也是应对外部环境不确定性的需要。立足超大规模市场优势，充分释放我国14亿多人口和全球最大规模中等收入群体的需求潜力，通过促进就业、完善社保、优化收入分配，提升消费能力、增强消费意愿，将市场潜力转化为有效需求。坚持深化供给侧结构性改革，通过科技创新和产业升级提升供给体系的质量、效率和适配性，加强需求侧管理，全面促进消费，拓展有效投资空间，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。在此基础上，加快构建内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式，使强大国内市场成为中国式现代化的战略依托。

更好发挥经济体制改革牵引作用，加快构建高水平社会主义市场经济体制。经济体制改革对其他方面改革具有先导作用，加快构建高水平社会主义市场经济体制要抓好重点领域关键环节改革。坚持有效市场和有为政府相结合，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，大幅减少政府对资源的直接配置，同时更好发挥政府弥补市场失灵的作用。充分激发各类经营主体活力，通过建设全

国统一大市场，破除地方保护和市场分割，为民营企业、中小企业创造公平竞争的环境，让创新源泉充分涌流。加快完善要素市场化配置体制机制，着力破除阻碍劳动力、土地、资本、技术、数据等生产要素自由流动的壁垒，建立由市场决定资源配置的新体系，从根本上提升全要素生产率。完善宏观经济治理体系，将市场机制与政府调控有机结合，既发挥市场的高效性，又运用“有为政府”弥补市场失灵，提升宏观经济治理效能。

坚持开放合作、互利共赢，以扩大高水平对外开放拓展中国式现代化新空间。开放是促进改革、推动发展的关键法宝，中国式现代化必须在更加开放的环境中推进。高水平要求主动对接国际高标准经贸规则，通过深化国内规则、管理、标准等制度改革，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。积极扩大自主开放，基于自身发展需要，主动扩大市场准入。推动贸易创新发展，拓展中间品贸易、绿色贸易，同时大力发展服务贸易和数字贸易，推动进出口平衡发展。拓展双向投资空间，擦亮“投资中国”品牌，塑造吸引外资新优势， 健全海外服务体系，引导产供链合理有序跨境布局。高质量共建“一带一路”， 深化与共建国家在贸易、投资、绿色、数字等领域的务实合作。

加快农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴，促进城乡融合发展。解决好“三农”问题是全党工作重中之重，要坚持城乡融合发展，打破城乡二元结构，实现工农互促、城乡互补、协调发展。坚持产量产能、生产生态、增产增收并重，统筹发展科技、绿色、质量、品牌农业，提升农业综合生产能力和质量效益。健全财政、金融、社会资本多元投入格局，强化价格、补贴、保险等政策支持，提高强农惠农富农政策效能，持续增加农民收入。深入学习运用“千万工程”经验，分类有序改善农村人居环境、基础设施和公共服务，推进宜居宜业和美乡村建设，推动农村基本具备现代生活条件，创造优质乡村生活空间。

构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，促进区域协调发展。破解地区发展不平衡问题，提升区域发展的协调性和联动性，可以为中国式现代化提供坚实的空间支撑。以区域协调发展战略解决发展不平衡问题， 以区域重大战略打造增长极，以主体功能区战略优化空间利用格局，以新型城镇化战略促进人口和要素合理流动，释放相关战略的叠加效应，形成政策合力。因地制宜、差异化发展新质生产力，优化重大生产力布局，避免产业同构和恶性竞争，使产业发展与资源环境承载能力相匹配。强化主体功能区战略的基础性作用，推动形成高效、集约、可持续的国土空间体系。深入推进以人为本的

新型城镇化，以城市更新、地下管网改造等为抓手，促进投资与消费良性循环， 并科学推进农业转移人口市民化。

规范司法权力运行

最高人民法院原副院长贺小荣

（2025年12月15日）

法治是治国理政的基本方式，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）明确指出：“规范司法权力运行，完善司法公正实现和评价机制，提高司法裁判公正性、稳定性、权威性。”这既是“十五五”时期建设法治经济、信用经济，打造市场化、法治化、国际化一流营商环境的必然要求，也是提高国家核心竞争力，为基本实现社会主义现代化取得决定性进展提供法治保障的必要条件。

一、加强对司法权力运行的制约监督

司法权是对案件事实和法律适用的判断权和裁决权，事关人民切身利益， 事关社会和谐稳定，事关社会公平正义，必须确保在有效制约监督下运行。党的十八大以来，我国司法体制改革稳步推进，维护司法公正的体制机制逐步健全。同时我们应当看到，与人民群众日益增长的对公平正义的期盼相比，与建设高水平社会主义市场经济的需求相比，与经济社会发展面临的挑战相比，司法公正的水平尚需进一步提高。当前，要把规范司法权力运行作为提高司法公信力的关键，进一步加大制约监督力度，更好发挥司法在国家治理体系中的职能作用。

（一）以制约监督为重心，进一步明确司法权的职能定位。党的二十届三中全会《决定》指出，健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行。要优化执法、司法机关的职权配置，构建各尽其职、配合有力、制约有效的工作体系，继续深化以审判为中心的诉讼制度改革，确保监察调查、公安侦查、检察起诉的案件事实证据经得起法律检验，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。

（二）以权责一致为关键，进一步深化司法责任制综合配套改革。司法责任制是司法改革的“牛鼻子”。当前，随着经济社会的快速发展，案件数量持续增长。2024年，全国法院受理案件4601.8万件，法官人均年结案354件。面对

案件数量与法官、检察官员额比例的新变化，一要进一步健全符合司法职业规律的法官、检察官培养体系，畅通优秀法官、检察官助理入额渠道，完善司法人员分类招录、管理、保障制度。二要细化完善司法机关内部办案权责和院长、检察长、庭长的监督管理职责，有效解决司法权力行使与制约监督、责任承担不相称问题。三要加强法官、检察官惩戒和权益保障制度，落实法官、检察官履行法定职责保护机制和不实举报澄清机制，为司法人员严格公正司法提供制度保障。

（三）以法律监督为保障，提高司法工作的质量与效率。要充分发挥检察监督的职能作用，坚决防止和纠正以刑事手段插手民事纠纷，增强及时发现和纠正刑讯逼供、非法取证等侦查违法行为的能力；依法开展民事、行政诉讼监督工作，加强对损害社会公共利益、程序违法、裁判显失公平等突出问题的监督；加强检察机关、审判机关、公安机关之间的协作配合，健全对虚假诉讼的防范、发现和追究机制；加强检察公益诉讼，强化对新兴行业、弱势群体、公益事业、监管薄弱等领域的法律监督。

（四）以人权保障为目标，加强对人身权、财产权、人格权的司法保护。

《建议》指出，依法保障人身权、财产权、人格权，健全规范涉企执法长效机制，防止和纠正违规异地执法、趋利性执法。当前，重在落实“两个毫不动摇”， 把平等保护贯彻到执法司法的各个环节。一是明确利害关系人的诉讼权利，充分保护与涉案财物处理存在利害关系的善意第三人和案外人的知情权和诉讼权利，依法保护被告人、自诉人、附带民事诉讼的原告和被告人的上诉权，依法保护被害人或者其他利害关系人请求人民检察院抗诉的权利。二是加强执法司法机关之间的监督制约，人民检察院应当加强法律监督，上级机关有权依照法定程序纠正下级机关确有错误的涉案财物处置行为。三是健全责任追究机制， 对违法违规查封、扣押、冻结和处置涉案财物的，应当依法依纪给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任；导致国家赔偿的，应当依法向有关责任人员追偿。

（五）以科技赋能为抓手，强化跨部门执法司法协同和监督。大数据和人工智能技术的快速发展，为司法权力运行的制约监督提供了更多手段、更大空间。要加快推进政法工作数字化平台建设，完善执法司法数据库，实现执法司法数据汇聚共享。加强关键信息基础设施和执法司法数据的安全保护工作，实施执法司法数据流通和公开的全过程动态管理，确保执法司法数据的准确性、

权威性和安全性。

二、完善司法公正实现和评价机制

公正是法治的生命线。习近平总书记指出：“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。”各级司法机关紧紧围绕这一目标，依法履职， 不懈努力，公正司法的能力水平有了明显提高。

如何让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，重点要从以下五个方面完善司法公正的实现和评价机制。

（一）完善立案登记制改革，实现有案必立、有诉必理。司法公正的一个重要标准，就是受到侵害的权利是否一定会得到保护和救济。如果公民、法人的合法权益受到侵害后不能依法请求司法机关救济，或者到人民法院立案还需要“托人情”、“找关系”，人民群众就不能感受到公平正义。党的十八届四中全会《决定》中提出的立案登记制改革，要求人民法院对依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，结束了人民群众反映多年的“立案难”问题， 为依法及时保障当事人诉权提供了制度基础。

（二）充分发挥庭审作用，实现程序规范、司法民主。让当事人把诉求理由倾诉在法庭，是人民群众感受到公平正义的关键环节。当前，要继续深化以审判为中心的刑事诉讼制度改革，确保监察调查、公安侦查、检察起诉的事实证据一律经庭审质证后方可作为裁判的依据；要进一步完善民事、行政诉讼的庭审制度与证据规则，确保当事人、代理人依法正当行使举证、质证和辩论的权利。庭审是最好的法治课，法庭审理的规范化、民主化是人民群众感受和评价公平正义的重要载体。

（三）深化和规范司法公开，实现流程公开、结果公开。习近平总书记强调，执法司法越公开，就越有权威和公信力。党的十八大以来，各级司法机关坚持以公开促公正、以透明保廉洁，司法的质量和公信力得到明显提高，人民群众对公正司法的满意度逐年提升。实践证明，司法公开是当事人和人民群众了解司法、感受司法、监督司法、评价司法的媒介和桥梁。只有司法公开，才能让暗箱操作没有空间，让司法腐败无法藏身。

（四）有效解决“执行难”，实现“应执尽执”、“能执尽执”。生效裁判能否执行，胜诉权益能否兑现，是人民群众感受公平正义的重要标尺。长期以来，生效裁判“执行难”是人民群众反映强烈的一大“顽疾”。近年来，各级法院进一步深化审执分离改革，有效破解消极执行、选择性执行，充分运用

大数据解决“查人找物难”等问题，执行工作取得了积极成效。实践表明，只有确保可执行的案件均能实际执行，人民群众才能真正感受到公平正义。

（五）提高司法公信力，实现公众接受、社会认可。司法是否具有公信力， 一取决于公正，二取决于廉洁。任何一个具体的司法案件，只有实现了程序公正和实体公正，其裁判结果才能被社会公众所信服。相反，一旦案件被金钱、人情、关系所干预，司法裁判的公正性即难以保证，司法的公信力也荡然无存。司法机关只有不断推出公正的司法产品，才能赢得广大人民群众的真诚信赖。

司法公正是否实现，评价的主体是人民。全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民。习近平总书记指出，人民群众每一次求告无门、每一次经历冤假错案，损害的都不仅仅是他们的合法权益，更是法律的尊严和权威，是他们对社会公平正义的信心。当前，要健全司法公正的实现机制，解决制约司法公正的体制机制障碍，进一步规范和完善司法公开，让裁判可感知、公正能感受。

三、提高司法裁判公正性、稳定性、权威性

法治是中国式现代化的重要保障。司法裁判公正性、稳定性、权威性是全体社会成员稳定预期、投资经营、安心生活的必要条件，也是明确产权归属、确认交易效果、稳定市场秩序的重要保证。

（一）公正性是核心，也是前提。公正是司法的灵魂和生命。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。当前， 一是继续深化司法体制改革，健全确保法律统一正确适用的制度体系，提高司法解释的科学性、针对性和可操作性，发挥典型案例的引领示范作用。二是全面落实和完善司法责任制，正确处理人民法院内部审判权、管理权和监督权的关系，真正实现“让审理者裁判、由裁判者负责”。三是继续深化和规范司法公开，为当事人、诉讼参与人和社会公众了解司法、感受司法、监督司法创造条件。

（二）稳定性是条件，也是要求。习近平总书记强调，法律本来应该具有定分止争的功能，司法审判本来应该具有终局性的作用，如果司法不公、人心不服，这些功能就难以实现。如果一个司法裁判朝令夕改、反复再审、变动频繁，司法稳定社会关系的职能就难以充分发挥，司法的公正性、权威性也难以保证。同样，如果一个不公正的判决不能依法予以纠正，当事人反复申诉、申请再审和信访，司法的公正性也会大打折扣。当前，维护司法裁判的稳定性， 既要提高生效裁判的质量，又要严格规范再审条件，真正发挥生效裁判稳定预

期的积极作用。同时，还要进一步推进信访工作法治化，用法律关系的确定性维护社会关系的稳定性。

（三）权威性是保证，也是结果。习近平总书记强调，深化司法体制改革， 一个重要目的是提高司法公信力，让司法真正发挥维护社会公平正义最后一道防线的作用。司法裁判的权威性，既来源于宪法和法律的规定，也取决于其自身的公正性和公信力。没有人民群众的信赖与支持，司法裁判就很难令人信服和接受。当前，一要以公正立权威，用人民群众能够充分感受到公平正义的司法裁判赢得尊重。一份充满公平正义的司法裁判本身就具有权威性，就能够赢得当事人的信服和全社会的尊重。相反，任何背离法律的枉法裁判不仅不能让当事人信服，也难以让人民群众从裁判中感受到公平正义，自身也没有权威性。二要以廉洁护权威，用刚正不阿、勇于担当、排除干扰的司法品格赢得信任。廉洁是司法公正的重要保证，也是司法权威的必要条件。古人讲“公生明，廉生威”。只有排除关系、人情、金钱的干预，司法裁判的公正性才可以保证， 司法裁判才能令人信服、拥有权威。三要以执行赢权威，用最大限度兑现当事人胜诉权益的执行质效赢得权威。执行是当事人实现自身权益的“最后一公里”， 也是人民群众感受和评价司法公正的重要标尺。生效裁判不能执行，特别是被执行人有财产可供执行却不能执行，司法裁判的权威性就难以树立，人民群众对司法的信赖就会受到较大影响。当前，要进一步健全国家执行体制，充分运用大数据和人工智能技术，提高强制执行的质量与效率。此外，要继续加强司法判决执行与破产制度的有机衔接，推动“僵尸企业”破产出清，有效激活被长年查封、扣押、冻结财产的市场价值，从制度上解决影响司法权威的“执行难”问题。

规范司法权力运行，目的是提高司法公信力，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。“十五五”时期，要充分发挥司法裁判的示范引领作用， 进一步明确司法公正的实现路径、保障机制和评价标准，提高司法裁判的公正性、稳定性、权威性，营造全社会崇尚法治、恪守规则、尊重契约、维护公正的良好环境。

统筹发展和安全需正确把握五对关系

国务院办公厅秘书四局局长陈宏曲

（2025年12月8日）

统筹发展和安全是贯穿中国式现代化的重大战略课题，是我们党治国理政的一个重大原则。习近平总书记深刻指出，“安全是发展的前提，发展是安全的保障”。党的二十届四中全会将统筹发展和安全作为“十五五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一。实践中，稳与进的平衡体现发展节奏，破与立的协同体现改革智慧，收与放的适度体现治理艺术，近与远的统筹体现战略眼光， 内与外的联动体现全局思维，这五对关系相互交织、有机统一。把握好这些关系，核心在于坚持习近平新时代中国特色社会主义思想的立场观点方法，运用系统观念、底线思维，保持战略定力与战术敏捷，大兴调查研究之风，在实际工作中做到具体问题具体分析，在动态平衡中实现高质量发展和高水平安全的良性互动，为基本实现社会主义现代化奠定坚实基础。

一、把握好稳与进的关系

“稳”与“进”是统筹发展和安全的基本节奏，二者如同水中行舟，共生互促。“稳”是主基调与“压舱石”，以经济平稳运行、社会安定有序、风险可控在控，筑牢安全底线，为“进”提供稳定支撑；“进”是主动力与“发动机”，通过质量提升、结构优化、动能转换，激活发展潜能，为“稳”注入持久底气。脱离“稳”的“进”易陷入冒进失衡，缺乏“进”的“稳”则会沦为停滞僵化，这是被实践反复验证的深刻规律。习近平总书记强调，“大方向要稳，方针政策要稳，战略部署要稳，在守住根基、稳住阵脚的基础上积极进取”； 2024年底召开的中央经济工作会议分析研究2025年经济工作时提出“稳中求进、以进促稳”，进一步丰富了这一辩证关系的实践内涵。

“十四五”时期，我国面对多重风险挑战，通过一揽子增量政策筑牢“稳增长、稳就业、稳物价”基本盘，以供给侧结构性改革激活“进”的动能，在稳的环境中因地制宜发展新质生产力，实现了质的有效提升和量的合理增长， 同时平安中国建设成效斐然，全球安全倡议赢得国际社会普遍认同，充分彰显了稳进平衡的实践价值。实践充分表明，维护国家安全是全国各族人民根本利益所在，统筹发展和安全为中国式现代化行稳致远提供了重要保障。但部分地区仍存在割裂二者关系的问题，有的将安全风险视为“随机事件”，缺乏主动

防控意识；有的重发展显绩、轻安全潜绩，盲目扩大投资、累积债务，最终导致经济波动加剧，既拖累发展质量，又增加安全成本，教训深刻。

落实党的二十届四中全会部署，需按照“稳中求进、以进促稳”要求推进重点工作。筑牢思想根基，压实安全责任。深刻认识“十五五”时期是我国处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，把增强风险意识、强化底线思维作为重要遵循，明确“有效防范安全风险也是发展功绩”的导向， 推进本质安全与全链条安全治理，研究完善安全领域“尽职免责”考核机制， 构建权责一致、奖惩分明的责任体系。稳住发展底盘，夯实进的基础。确保经济运行在合理区间，保持政策连续性稳定性，增强灵活性预见性，充分备足政策预案，聚焦稳增长、稳民生、稳就业核心任务，统筹化解房地产、地方政府债务、中小金融机构等重点领域风险，保持制造业合理比重，筑牢产业发展底座。聚焦创新驱动，实现以进促稳。落实“加强重点领域国家安全能力建设” 要求，推动科技创新与产业创新深度融合，通过关键核心技术、关键共性技术攻关推动产业升级，以新质生产力培育的“进”增强发展韧性，形成稳中有进、进中固稳的良性循环。

二、把握好破与立的关系

“破”与“立”是统筹发展和安全的关键抓手，体现改革攻坚的科学方法。“破”是破除体制机制障碍、清除风险隐患的“手术刀”，“立”是构建新机制、培育新动能的“顶梁柱”，无破则立失基础，无立则破易致乱。习近平总书记提出的“破立并举、先立后破”，深刻把握了发展规律，强调破是手段、立是目的，必须先将新机制立稳行通，再坚决破除旧桎梏，避免无序风险。

“十四五”时期，我国在新质生产力发展与产业转型升级中精准把握破立关系，积累了宝贵经验。在推进产业转型升级中，坚持“先立后破、因地制宜”， 既通过“立”传统产业数字化绿色化转型体系，又通过“破”低端产能依赖， 实现传统制造业稳定发展与高技术制造业快速增长；在通过科技创新攻关突破“卡脖子”技术的同时，坚持正向设计、正向突破，对着基础科学问题往下扎， 加快建立自主可控的创新体系，既清除发展障碍，又夯实安全根基。但部分领域仍存在把握失准的问题，有的未立先破，如北方部分地区在未完善清洁取暖保障体系的前提下“一刀切”推进散煤替代，引发民生问题；有的破而不立， 如新兴服务业取消传统审批后未建立新型监管机制，导致市场无序竞争；有的立而不破，如地方保护、市场分割等旧格局未彻底破除，稀释新质生产力发展、

全国统一大市场建设等政策效能。

面向“十五五”，以新安全格局保障新发展格局，必须坚持“破立并举、先立后破”。坚决破除制约高质量发展的行政壁垒、市场分割和要素流动障碍， 坚持法治是最好的营商环境，落实公平竞争审查制度，完善要素市场化配置机制，推动重大生产力布局突破行政区划限制。加快建立适应新质生产力发展的安全保障制度，对人工智能等新领域实施分类分级监管，完善数据要素安全规则与产业链风险防控机制，以“立”的成果巩固“破”的成效。补齐自然灾害、金融等领域制度短板，健全标准体系，为高质量发展提供坚实制度支撑。

三、把握好收与放的关系

“收”与“放”是统筹发展和安全的治理艺术，核心是实现活力与秩序的有机统一。习近平总书记强调，“一个现代化的社会，应该既充满活力又拥有良好秩序，呈现出活力和秩序有机统一”，这一要求为把握收放关系提供了根本遵循。“收”不是简单管控，而是以底线思维守住安全红线，对重大风险、关键资源实行统筹管控，拧紧系统性风险“安全阀门”；“放”不是放任自流， 而是向市场放权、向基层赋能、向创新松绑，以制度规则释放发展活力。二者如同风筝与引线，适度收紧是平稳高飞的保障，合理放松是展现活力的前提， 收放失衡则会导致活力窒息或风险失控。

“十四五”时期，我国在多领域推进收放平衡的治理。在社会治理领域简化审批流程、释放市场活力的同时，建立监管机制；在科技创新领域赋予科研单位自主权的同时，通过科技安全审查守护核心秘密。但部分领域曾出现收放失衡问题，安全生产领域因高风险产品许可下放节奏过急、权责不匹配，导致基层无力承接；平台经济发展初期监管缺位，出现资本无序扩张、侵害中小企业利益和从业者权益等问题，后续通过规范监管才重回健康轨道。

落实“十五五”规划建议，需精准把握收放尺度。在“收”的方面，聚焦粮食、能源、金融、数据与网络安全等重点领域，强化储备管控与利益调节， 明确平台经济规则底线，完善关键资源监管闭环等，确保“收”在关键处。在“放”的方面，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的过度干预，深化投资审批改革，破除全国统一大市场建设堵点，保障民营企业平等使用生产要素，赋予科研单位更大自主权；健全基层干部容错纠错与权责匹配机制，整合安全管理资源，发挥好“最小治理单元”作用，提升风险隐患排查质效，实现安全治理全覆盖，强化安全工作基层基础。推动收放协同，健

全“动态监测——精准调控——效果反馈”闭环机制，新兴产业初期以“放” 培育活力，成熟产业以“收”整治非理性竞争与产能过剩，要素市场领域完善市场化配置并强化反垄断和反不正当竞争执法，实现“收而不僵、放而不乱”。

四、把握好近与远的关系

“近”与“远”是统筹发展和安全的战略考量，彰显“立足当前、着眼长远”的治理智慧。“近”是聚焦当下的“当前功”，关乎当前任务落实、短期风险化解、民生需求回应；“远”是谋划全局的“长远计”，关乎长远布局、深层安全构建、战略目标实现。二者如同铺路与筑桥，既要铺好当下之路解决眼前问题，更要筑好未来之桥衔接长远发展，远近脱节则会陷入短期困境或迷失长远方向。

新时代以来，多个安全领域实现远近统筹。粮食安全领域，既严守耕地红线保障当年供应，又推进高标准农田建设、种业振兴筑牢长远根基，实现“谷物基本自给、口粮绝对安全”，端稳端牢中国饭碗；生态安全领域，既以蓝天、碧水、净土保卫战整治当下污染，又通过长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等战略构建生态安全屏障；科技安全领域，既攻克芯片制造等“卡脖子”技术缓解短期制约，又布局量子科技、生物制造等未来产业抢占长远先机。但个别地区存在“短视化”误区，为追求短期GDP增长上马高耗能项目，导致能耗双控压力陡增；长远规划脱离资源禀赋，盲目布局新能源产业却缺乏配套，造成项目停摆、资金闲置，凸显了远近统筹的重要性。

落实“着眼长远、把握当下”的要求，需要紧扣“十五五”规划建议重点部署。抓实“近”的任务。聚焦初期风险防控，深化房地产供给侧结构性改革， 分类处置房企债务，保障刚性住房需求；推进地方政府债务化解，严防风险传导；抓好稳增长、稳就业等重点工作，以当下成效筑牢基础。谋深“远”的布局。紧扣“国家安全屏障更加巩固”目标，加快关键核心技术攻关，完善“揭榜挂帅”机制，因地制宜发展新质生产力；构建粮食能源安全长效机制，推进耕地保护、能源产供储销体系建设。做好远近衔接。将“十五五”战略任务分解为年度任务，在短期政策中嵌入长远考量，坚持一张蓝图绘到底、一茬接着一茬干。培育新质生产力时既抓技术转化，又布局产业标准制定；城乡建设中既改善人居环境，又推进海绵城市、智慧城市建设。同时，健全风险研判监测预警机制，运用人工智能、大数据等技术提升风险预判能力，实现眼前与长远的良性互动。

五、把握好内与外的关系

“内”与“外”是统筹发展和安全的全局视野，体现“统筹国内国际两个大局”的战略思维。“内”是根本依托，关乎国内大循环畅通、内部治理效能、内生动力培育；“外”是重要维度，关乎国际合作拓展、外部环境塑造、全球风险应对。二者如同树之根本与枝叶，根基牢固方能枝繁叶茂，枝叶舒展亦能滋养根基，内外割裂则会导致封闭僵化或受制于人，这正是“越开放越要重视安全”的深刻内涵。

近年来，我国坚持“以内为主、内外联动”，既通过畅通国内大循环夯实发展根基，又以高水平对外开放拓展发展空间；既筑牢内部安全防线抵御外部风险传导，又参与全球安全治理营造良好环境。实践中，C919大飞机立足自主创新攻克多项关键技术，同时开展国际合作实现翱翔长空；稀土领域对内实施总量调控，对外布局海外资源开发与国际联盟建设；能源领域既加大国内油气勘探开发，又多元化拓展国际进口渠道，有效应对市场波动。但部分行业存在无序竞争，个别领域过度依赖外部技术导致发展受制，警示我们必须守住内部根基、应对外部变化。

落实党的二十届四中全会部署，需着力构建内外联动的发展和安全格局。夯实内部根基。坚持办好自己的事，加快形成强大国内经济循环体系，完善内需驱动发展模式，增强产业链供应链自主可控能力，强化关键资源安全管理， 整治市场非理性竞争等乱象，同步筑牢政治安全、制度安全防线，以高质量发展的确定性应对外部不确定性。扩大高水平对外开放。积极参与全球治理体系改革，拓展国际安全合作空间，合理利用国际市场和资源；织密开放安全网， 建立外部风险防控机制，防范技术封锁与境外风险倒灌，完善涉外国家安全机制。促进双循环互促。防止各类风险叠加放大，将内部制度优势转化为国际竞争优势，通过国际产能合作增强产业链韧性，引导企业有序“走出去”，实现内部发展与外部安全的相互促进。

构建现代化基础设施体系

国家发展和改革委员会综合运输研究所所长李连成

（2025年12月15日）

党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，构建现代化基础设施体系，并将其作为建设现代化产业体系、巩固壮大实体经济根基的重要任务之一。这是党中央立足我国基础设施发展所处的历史方位，着眼于构建现代化产业体系，对基础设施体系发展作出的重大战略部署。推动“十五五”时期基础设施高质量发展，需要准确把握新时代构建现代化基础设施体系的重要意义、时代要求，科学谋划基础设施发展的路径。

一、构建现代化基础设施体系具有重要意义

基础设施在国家发展全局中具有战略性、基础性、先导性作用。习近平总书记高度重视基础设施建设对经济社会发展和全面建设社会主义现代化国家的重要作用，多次就加快基础设施建设、构建现代化基础设施体系作出重要指示。党中央、国务院一以贯之地大力推动构建现代化基础设施体系。2019年12月召开的中央经济工作会议提出，要着眼国家长远发展，加强战略性、网络型基础设施建设。2020年2月召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议审议通过了

《关于推动基础设施高质量发展的意见》。2022年10月，党的二十大报告提出， 优化基础设施布局、结构、功能和系统集成，构建现代化基础设施体系。

基础设施是经济社会发展的重要支撑、现代化产业体系的重要保障。基础设施为产业发展提供不可或缺的公共服务，是现代化产业体系的重要组成部分， 对支撑实体经济发展具有重要作用。基础设施的发展状况已成为体现一个国家发展水平和文明程度的重要元素，对产业转型升级、人口合理流动、城乡区域协调发展至关重要，是经济社会协调发展的重要基础。

构建现代化基础设施体系对培育发展新质生产力具有重要意义。在世界现代化史上，蒸汽机、内燃机、发电机、计算机等创新技术的大范围推广应用， 都离不开相应交通、能源等基础设施的大规模建设和适度超前发展。现代化基础设施网络奠定了科技创新要素流通运行的设施基础框架。以交通基础设施为代表，通过运输链、信息链和供应链的组织，压缩时空距离和位移成本，加速各种生产要素在区域间进行流动和转移。以能源、水利等基础设施为代表，通

过充分发挥其固有用途，为新质生产力科技创新提供配套服务保障。以通信、数据、算力等基础设施为代表，通过将数据融入创新要素，延伸产业内存量创新要素使用边界，增加创新要素供给，在推进存量要素效用最大化的同时，优化创新资源配置。

二、构建现代化基础设施体系的若干认识

我国基础设施同国家发展和安全保障需要相比还不适应，存在不少短板弱项，在一些重要领域同发达国家有较大差距，综合交通运输协同效应没有充分发挥，农业和水利基础设施抵御重大自然灾害能力不强，各类基础设施协同不够，等等。这些问题要系统谋划解决。

科学认识现代化基础设施体系的时代特征。2024年3月1日召开的国务院常务会议，研究加快现代化基础设施体系建设等工作，指出要适应建设社会主义现代化强国的需要，加快构建先进适用、系统完备、集约高效、安全绿色的现代化基础设施体系。先进适用是构建现代化基础设施体系的本质要求。现代化的关键是科学技术的现代化，离开技术的先进就无从谈起基础设施的现代化， 同时先进技术应用于基础设施发展还存在经济性的要求，要着力实现先进技术与经济效益相统一。系统完备是构建现代化基础设施体系的核心要义，以整体优化、协同融合为导向，正确处理各类基础设施间的替代、互补、协调、制约关系，统筹协调各领域基础设施的建设。集约高效是构建现代化基础设施体系的应有之义，基础设施直接关系经济社会运行效率和社会成本高低，要加强资源整合和共建共享，集约节约利用水、土地、廊道、岸线等资源。安全绿色是基础设施可持续发展的基本保障。一方面，提升基础设施韧性和安全防护水平， 有效应对自然灾害、突发事件等情况，提高应急响应和自我恢复能力。另一方面，推动基础设施规划、设计、建设、运营、维护等全链条的绿色低碳发展。

把握好基础设施从单领域向跨领域系统谋划转变的新要求。长期以来，交通、能源、水利、信息、城市、环境等基础设施总体上是各自规划、独立建设， 取得了巨大成就。从单领域基础设施来看，我国已经拥有全球规模最大的高速铁路、高速公路、港口、邮政快递、电力、宽带等基础设施网络。党的二十届四中全会提出，“加强基础设施统筹规划，优化布局结构，促进集成融合，提升安全韧性和运营可持续性”，这是立足于我国基础设施发展情况和“十五五” 时期经济社会发展需求提出的明确要求。目前，我国各单领域基础设施建设都面临着布局不均衡和结构不合理的问题。虽然一直推动基础设施内部一体化，

也出现集水利发电航运等多功能于一体的基础设施，以及促进交旅、交能等产业融合，但总体上对跨领域基础设施体系的集成融合等需求日益增多，需要对单领域基础设施和跨领域基础设施统筹规划，持续优化基础设施的布局、结构、功能和系统集成。

把握好现代化基础设施体系的发展方向。现代化基础设施发展要坚持智能化、绿色化、融合化方向。智能化是把握人工智能等新科技革命浪潮的必然要求，要持续拓展数字化、人工智能等在基础设施全生命周期的应用深度。绿色化就是抓住绿色经济、绿色技术快速发展的机遇，努力实现资源节约、环境友好，加快基础设施全面绿色转型，落实碳达峰碳中和目标要求，更好支撑美丽中国建设。随着新技术新业态新模式不断涌现，许多基础设施边界越来越模糊， 基础设施的现代化，必须推动各领域基础设施之间、基础设施与城市、基础设施与产业深度融合，更好释放基础设施的综合效益。

三、构建现代化基础设施体系的主要任务

“十五五”时期，要巩固拓展我国超大规模基础设施的优势，从布局、结构、集成融合等方面补强短板弱项，加快新型基础设施建设和传统基础设施数智化升级，基本实现交通运输现代化，推进能源强国建设，加快建设现代化水网，提高基础设施安全韧性水平和平急两用能力，为基本实现社会主义现代化提供更加有力的基础设施服务保障。

适度超前建设新型基础设施，提质升级传统基础设施。我国传统基础设施的规模、技术等级等位居世界前列。“十五五”时期，要着力优化传统基础设施和新型基础设施的结构比例。一方面，适度超前建设新型基础设施。包括基于新一代信息技术演化生成的基础设施，比如以5G、物联网、工业互联网、卫星互联网等为代表的信息通信网络基础设施，以人工智能、云计算、区块链等为代表的新技术基础设施，以数据中心、智能计算中心等为代表的算力基础设施等，也包括支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的创新基础设施，比如重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等。另一方面，统筹基础设施的存量和增量结构关系。推进交通、物流、能源、市政等传统基础设施更新升级，深度应用互联网、大数据、人工智能等技术对传统基础设施进行数智化改造，进而形成融合基础设施，比如智能交通基础设施、智慧能源基础设施等。此外，应用绿色建筑技术，提升基础设施集约绿色水平， 为“十五五”时期碳达峰目标如期实现作出贡献。

完善现代化综合交通运输体系，加快建设交通强国。我国交通运输已较好适应经济社会发展要求，多项指标位居世界前列，交通运输发展向世界一流迈进。建设交通强国需要以智能现代的交通运输网络、完备有效的交通治理体系和治理能力、创新自主的交通技术研发体系为支撑。“十五五”时期，率先基本建成现代化的交通基础设施网络，为构建安全、便捷、高效、绿色、经济、包容、韧性的现代化综合交通运输体系和加快建设交通强国打下坚实物质技术基础。一是加强跨区域统筹布局、推进区际大通道建设，加快建设国家综合立体交通网“6轴7廊8通道”主骨架待贯通路段，基本建成“八纵八横”高速铁路主通道和“71118”国家高速公路网。二是加强跨方式一体衔接，推进综合交通枢纽建设，大力发展货物多式联运和旅客联程联运。三是优化布局，立足于缩小区域发展差距，加快中西部地区路网建设，强化薄弱地区覆盖和通达保障， 努力实现基础设施通达程度比较均衡。四是健全多元化、韧性强的国际运输通道体系，深化基础设施“硬联通”，提升中欧（亚）班列发展水平，加快西部陆海新通道建设。

加快建设新型能源基础设施，推进能源强国建设。相对于传统能源体系， 新型能源体系的结构特点是以非化石能源为供应主体、化石能源为兜底保障、新型电力系统为关键支撑。我国建成了世界规模最大的清洁电力供应体系，2024 年风电光伏累计装机超过煤电，特高压输电、先进核电成为“中国名片”。“十五五”时期，要加快建设新型能源基础设施，坚持风光水核等多能并举，统筹就地消纳和外送，促进清洁能源高质量发展，提高新能源供给比重。我国煤炭消费比重大，油气对外依存度高，应坚决控制化石能源消费，推动煤炭和石油消费达峰以保障如期实现碳达峰，形成陆海并重的“一带一路”进口通道，提升安全韧性。着力构建新型电力系统，大力发展新型储能，加快智能电网和微电网建设。加强清洁能源基地、调节性资源和能源骨干通道在规模能力、空间布局、建设节奏等方面的协同，建设能源强国。推动新一代信息技术、人工智能等与能源系统深度融合，数字能源产业发展壮大。

加快建设现代化水网。现代化水网是国家重要的基础性、战略性、先导性公共设施和服务系统。2023年中共中央、国务院印发的《国家水网建设规划纲要》明确了国家水网建设的目标、任务。“十五五”时期，要构建防洪减灾工程体系，推动国家水网主骨架大动脉、骨干输排水通道、重要节点工程建设。以全国江河湖泊水系为基础，以跨流域跨区域水资源配置和供水保障工程为通

道、控制性调蓄工程为节点、智慧化调控为手段，促进集成融合，统筹解决水资源、水生态、水环境、水灾害问题，基本建成“系统完备、安全可靠、集约高效、绿色智能、循环通畅、调控有序”的现代化水网，在更高水平上保障水安全。围绕努力实现基本公共服务均等化、人民基本生活保障水平大体相当的目标，推行城乡供水一体化、集中供水规模化、小型供水规范化，提高城乡供水保障能力。

推进城市平急两用基础设施建设，提高安全韧性水平和运营可持续性。统筹城市基础设施平时和急时功能，提升基础设施的防灾、减灾、抗灾、应急救灾能力和极端条件下城市重要基础设施快速恢复能力、关键部位综合防护能力。推进平急两用公共基础设施建设，提升平急转换和应急保障能力，打造既有日常服务功能又能应急响应的公共基础设施。落实统筹高质量发展和高水平安全的要求，提高基础设施全生命周期抵御自然灾害冲击能力，增强安全性和可靠性。加强恶劣天气短临暴雨、山洪泥石流、滑坡等灾害预报预警，建立全覆盖全天候的基础设施监测感知体系，加强影响监测和风险隐患排查处置能力。坚持有效市场和有为政府相结合，统筹用好各类政府投资，完善民营企业参与重大项目建设长效机制，发挥政府投资基金引导带动作用，激发民间投资活力、提高民间投资比重，增强市场主导的有效投资增长动力，有效防范和化解债务等各类风险，提高基础设施的运营可持续性。

“十五五”时期我国高水平对外开放的主要任务

商务部国际贸易经济合作研究院院长王雪坤

（2025年12月1日）

党的二十届四中全会分析研判我国面临的国内外环境，对“扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面”作了专章部署，这是“十五五”时期推进高水平对外开放的根本遵循。习近平总书记指出，坚持扩大对外开放，既把发展放在自己力量基点上，又统筹用好全球要素和市场资源。深入学习贯彻四中全会精神，确保党中央关于“十五五”规划建议重大决策部署落到实处，需要准确把握我国高水平对外开放面临的新形势新任务。

“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，对外开放任务更加重要而紧迫。从外部形势上看，世界变乱交织、动荡加剧，地缘冲突易发多发；单边主义、保护主义抬头，霸权主义和强权政治威胁上升，国际经济贸易秩序遇到严峻挑战；大国博弈更加复杂激烈，外部环境的不稳定性、不确定性上升。外部环境越是严峻复杂，我国扩大高水平对外开放的任务就愈加重要而紧迫。从国内发展看，近年来我国扩大高水平对外开放取得显著进步，营商环境持续改善，现代化产业体系加快构建，新质生产力快速发展，开放型经济发展水平和国际竞争力稳步提升。截至2024年，我国货物贸易连续8年世界第一，服务贸易突破1万亿美元。总体上，我国开放型经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变。我国完全有条件在现有基础上，进一步扩大高水平对外开放，推动开放型经济迈上新台阶。

以服务业开放为重点，形成自主开放和单边开放新模式。在全球贸易保护主义和单边主义盛行，全球经济呈现逆全球化、近岸化、在岸化的背景下，应当兼顾中国之需与世界之盼，将自主开放和单边开放作为推进高水平对外开放的新模式，并将服务业作为高水平对外开放的重点。一是全面实施和持续完善跨境服务贸易负面清单管理制度。建立相应的配套制度，确保负面清单之外的跨境服务贸易按照境内外服务及服务提供者待遇一致原则实施管理，及时调整与负面清单不符的法规规章、规范性文件。二是压缩外商投资负面清单服务业条目，扩大增值电信、生物技术、外商独资医院等开放试点，有序扩大教育、文化领域自主开放。三是持续推进资金、人员和数据跨境流动自由化便利化。

对旅游签证和人员出入境便利化政策进一步扩围和优化，进一步推进专业人士跨境执业、商务人员跨境便利化，提升自然人移动模式的服务贸易开放水平。在资金跨境方面，推进人民币国际化，提升资本项目开放水平。在数据跨境流动方面，在数据安全评估、个人信息保护认证等方面进一步简化手续、降低成本、提升便利化水平。

以高质量共建“一带一路”为依托，调整优化国际经贸合作战略布局。我国必须依托共建“一带一路”国家，调整优化国际经贸合作战略布局，为我国国际循环拓展新的空间。对于广大共建“一带一路”国家，要加强战略对接， 深化基础设施“硬联通”、规则标准“软联通”、同共建国家人民“心联通”， 完善立体互联互通网络布局，统筹推进重大标志性工程和“小而美”民生项目建设。提升中欧（亚）班列发展水平。加快西部陆海新通道建设。深化贸易、投资、产业、人文务实合作，拓展绿色发展、人工智能、数字经济、卫生健康、旅游、农业等领域合作新空间。不断拉紧与发展中国家合作纽带，发展壮大“全球南方”国家力量，持续增强我国经济国际循环的广度、深度和稳定性。依托沿边开放平台和跨境合作项目，重点加强同周边国家合作。依托金砖合作机制、上海合作组织加强同新兴大国合作。利用各类经贸合作论坛、国际合作基金、区域和双边合作协定等，加强同非洲、拉美、中东等国家经贸合作，努力构建全方位、多层次、全覆盖的国际经贸合作网络。

以区域开放平台建设为抓手，加快打造形态多样的开放高地。党的十八大以来，在不同区域设立的自贸试验区、海南自贸港、服务业扩大开放综合试点示范等平台成为高水平对外开放的主要承载区域，有力支撑了区域开放高地发展。四中全会进一步提出要优化区域开放布局，打造形态多样的开放高地。为此，北上广等地区要增强开放示范引领作用，率先构建高标准经贸规则衔接体系，打造具有全球资源汇聚能力的世界级城市和畅通国内国际双循环的战略枢纽。内陆中心城市如重庆、成都、西安等应打造新的开放增长极，依托中欧班列、西部陆海新通道等强化腹地支撑能力，着力打造内陆开放高地。沿边城市则发挥内引外联优势，探索跨境产业链新模式，成为连接国内外市场的重要桥梁，着力打造向北开放、向西开放、向东南亚开放的桥头堡。通过沿海、内陆、沿边协同推进，统筹布局各类改革开放试点试验平台，形成陆海联动、东西互济的全面开放新格局，加快形成形态多样的开放高地城市集群。

以贸易强国建设为目标，全面提升贸易创新发展水平。党的二十大报告提

出，要推动货物贸易优化升级，创新服务贸易发展机制，发展数字贸易，加快建设贸易强国。四中全会进一步提出“推动贸易创新发展”“加快建设贸易强国”。未来，要以对外贸易领域制度型开放为动力，推动贸易创新发展和贸易强国建设。在货物贸易方面，扎实推进市场多元化和内外贸一体化，拓展中间品贸易、绿色贸易，推动进出口平衡发展。建设国家进口贸易促进创新示范区， 推动进出口平衡发展，加大力度扩大进口，既满足产业转型升级的需要，也满足人民日益增长的美好生活需要。加快提升贸易全环节数字化水平，加大电子单证应用场景建设和应用力度，以数字化赋能货物贸易发展。在服务贸易方面， 建设国家服务贸易创新发展示范区，进一步加大财政、金融、出口退税等支持服务出口的力度，拓展运输、旅游、建筑等传统服务出口，在检验检测、专业服务、数字文化、云服务、数据服务等领域培育服务出口新增长点，着力打造中国服务品牌。推动“人工智能+服务贸易”发展，提升服务贸易标准化水平， 大力培育服务贸易增长新动能。在数字贸易方面，打造国家数字贸易示范区， 推动数字领域开放，推动数据跨境、国际互联网访问等领域的制度创新，提升数字贸易标准化水平，积极对接国际通行标准，提升数字贸易标准国际化水平， 持续优化数字贸易发展环境。发挥跨境电子商务综合试验区平台作用，持续完善“六体系两平台”，大力发展“跨境电商+产业带”模式，鼓励中国电商平台出海，支持外贸企业和电商平台在全球布局物流基础设施，更好服务中国跨境电商发展。

以提升全球资源配置能力为导向，稳步拓展双向投资合作空间。习近平总书记指出，要增强国内大循环内生动力和可靠性，并以此形成对全球要素资源的强大吸引力、在激烈国际竞争中的强大竞争力、在全球资源配置中的强大推动力。如何统筹用好全球要素资源和市场资源？光靠引进来还不够，必须主动走出去。尤其是在少数国家大搞“小院高墙”“脱钩断链”的时候，我们被动引进全球资源的难度就更大，而主动走出去，不仅可以在全球竞争中提升我们的能力，也可以大幅增加掌控并引进全球优质要素资源的机会。为此，我们不仅要利用市场规模巨大的优势做好利用外资工作，还要利用我国产业、技术、资金优势有序开展海外投资。我们不仅要擦亮“投资中国”品牌，塑造吸引外资新优势，落实好“既准入又准营”，促进外资境内再投资，营造透明、稳定、可预期的制度环境；也要有效实施对外投资管理，健全海外综合服务体系，促进贸易投资一体化，引导产业链供应链合理有序跨境布局。

以应对化解外部风险挑战为契机，建立和完善开放型经济安全发展的制度体系。四中全会提出，要积极识变应变求变，敢于斗争、善于斗争，勇于面对风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。要重点在国际经贸斗争中提升我国维护国家安全的能力。进一步增强科技自立自强水平和能力，确保关键技术、重点设备和零部件稳定供应。进一步畅通国内国际双循环体系，做强国内大循环，拓展国际循环，为重要产业链供应链稳定发展深入挖掘国内外市场空间和潜力。建立产业和贸易风险监测预警机制，针对受冲击的产业和企业建立补偿和援助机制，防范产业链供应链大规模无序转移风险。提升负面清单管理能力，加强重点行业监管，优化资金、技术、数据等要素跨境流动监管，有效维护金融安全、技术安全、数据安全。建设自主可控的人民币跨境支付体系。完善涉外国家安全机制，完善出口管制和安全审查机制，加强反制裁、反干预、反“长臂管辖”斗争，深化国际执法安全合作，推动完善全球安全治理。

以“对接国际高标准经贸规则”为牵引，努力推动由规则接受者向规则塑造者转变。当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开。习近平总书记提出的全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议、全球治理倡议，为推动构建人类命运共同体提供了思想指引和实践路径。这四大倡议共同构成了中国参与全球治理的理论基石，也为中国在国际经贸规则重构中实现从“接受者”向“塑造者”的转变指明了方向。稳步扩大制度型开放，有利于在激烈的国际竞争中赢得战略主动。在全球多边层面，要积极推动和参与世贸组织等国际组织改革，我国宣布在世贸组织当前和未来谈判中将不寻求新的特殊和差别待遇，将以更积极、更主动、更负责任的态度和立场为世界事务提供公共产品和解决方案。引领人工智能、绿色技术、电子商务与支付体系等新兴领域国际标准制定。在区域和双边层面，加快推进区域和双边贸易投资协定进程，不断扩大高标准自贸区网络。积极推进加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）谈判进程，深化《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）实施，推动相关区域自贸协定升级，将负面清单、数据跨境流动等更多高标准的开放模式和领域纳入协定。

从制定实施发展规划看中国治理成功经验

中央党校分管日常工作的副校长谢春涛

（2025年12月5日）

党的二十届四中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，国际社会高度关注，期待中国高质量发展为世界发展带来新机遇，期待了解中国之治的成功经验。读懂中国，关键要读懂中国式现代化，读懂中国为实现这一宏伟目标进行的战略规划。

长期以来，中国共产党始终把科学制定和接续实施国家发展战略与规划， 作为先导性、牵引性工作来抓。习近平总书记强调，“战略上判断得准确，战略上谋划得科学，战略上赢得主动，党和人民事业就大有希望”。经过持续探索实践，中国形成了长短结合、上下贯通、功能互补的战略与规划体系，实现了政策连续性和阶段性的高度统一。这不仅是中国共产党治国理政的重要经验， 也成为中国特色社会主义的一个重要政治优势。

一、确定中长期发展战略

围绕着建设社会主义现代化国家这个一以贯之的主题，中国共产党分阶段确定战略目标，划分渐进的战略步骤，矢志不移推进党和国家各项事业不断前进。在中国革命胜利前夕，毛泽东就提出“使中国稳步地由农业国转变为工业国”。新中国成立后，20世纪50年代提出“四个现代化”的目标。改革开放后， 与时俱进规划国家发展战略安排，科学确定阶梯式递进的时间表和路线图，从解决温饱到总体小康，从全面建成小康社会到2035年基本实现社会主义现代化， 再到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国，始终以明确的战略规划引领现代化建设，确保指导方针科学精准、任务举措务实有效。有外国政要感叹，全世界像中国共产党这样能够规划国家未来几十年发展，并且一步步实现发展目标的执政党，已经很少了。

在确定国家整体发展战略的同时，还谋划实施了一系列重大国家战略，比如科教兴国战略、创新驱动发展战略、区域协调发展战略、乡村振兴战略等， 实现了发展战略的系统集成。其中，科教兴国战略已经实施了30年，中国预计到2035年将建成教育强国、科技强国、人才强国。在与外国政要交流中经常听到对中国脱贫攻坚的成效高度赞赏。这一伟大成就，是中国持续推进实施扶贫战略的成果。特别是习近平总书记亲自谋划和推动实施精准扶贫，用8年时间使

近1亿农村人口摆脱贫困，创造了人类减贫史上的奇迹。之后，又全面实施乡村振兴战略。这就是中国利用中长期发展战略解决重大现实问题的生动写照。

几十年来，在中长期发展战略引领下，中国全面深化各领域改革，不断扩大对外开放，创造了经济快速发展和社会长期稳定奇迹，中国式现代化稳步推进，强国建设前景光明。

二、制定实施五年规划

中国的战略规划是一个庞大体系，其中的基石和关键是国家层面的五年规划。通过接续制定实施五年规划，以阶段性目标的达成确保中长期发展战略的实现。从1953年开始实施第一个五年计划至今，经过70多年的探索实践，积累了丰富经验，形成了一整套科学方法。比如，坚持顶层设计和问计于民相统一， 每部规划制定都深入开展调研，广泛发扬民主，集中全党全国智慧。这次“十五五”规划建议的制定，仅通过互联网就收到留言300多万条，有关方面从中整理出1500多条建议。可以说，规划制定过程就是发扬党内民主和全过程人民民主的生动实践。

改革开放以来，中国发展规划的编制水平不断提升。特别是新时代以来， 在以习近平同志为核心的党中央领导下，制定的每一个五年规划都体现了重大的理论和实践创新，具有里程碑式的意义。比如，“十三五”规划创造性写入了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念；“十四五”规划首次未设定量化的GDP年均增速目标，要求保持在合理区间，各年度视情提出；这次“十五五”规划建议明确把“坚持有效市场和有为政府相结合”“坚持统筹发展和安全”等作为必须遵循的重要原则。

除了国家层面的整体规划，中国还有各领域的专项规划和区域规划，各部门、各领域、各地方政府都要结合实际制定出台相应的发展规划，共同落实好国家整体规划，畅通政策落地“最后一公里”。这也反映了中国单一制国家体制集中力量办大事的优越性。

中国共产党向来是说到做到的，不仅注重规划制定，更注重规划的执行和实施。在即将收官的“十四五”时期，面对错综复杂的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，中国经济社会发展取得了新的开创性进展、突破性变革、历史性成就。过去5年，中国经济运行稳中有进，预计2025年国内生产总值达到140万亿元左右。持续巩固世界规模最大的教育体系、社会保障体系、医疗卫生体系，人民群众获得感、幸福感、安全感不断增强。对外开放水平持续提

升，货物贸易规模多年保持世界第一，服务贸易规模位居全球第二，对外投资稳居世界前三，广交会、进博会、数贸会、链博会等成为全球共享的公共产品； 海南自由贸易港即将正式启动全岛封关运作，这是中国推动建设开放型世界经济的标志性举措。

未来5年是中国为基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。中国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变，中国特色社会主义制度优势、超大规模市场优势、完整产业体系优势、丰富人才资源优势更加彰显。这次“十五五”规划建议，对推进中国式现代化的一系列重大战略任务作出部署，提到要建设16个领域的强国以及美丽中国、平安中国、数字中国、健康中国，还提到要实施一系列重大战略、行动、工程和计划，比如实施自由贸易试验区提升战略、深入实施提振消费专项行动、实施工业互联网创新发展工程、实施城乡居民增收计划等，这些都引起海内外广泛关注。“十五五”规划的制定和实施，必将引领中国号巨轮乘风破浪、行稳致远。

三、部署年度工作安排

五年规划目标的实现，很大程度上要通过年度工作安排来推进完成。在中央层面，每年的中央经济工作会议、政府工作报告等，都会对年度经济社会发展作出部署。年中也会及时研判发展动态，根据形势变化作出应对和调整。事实证明，这样的机制有力有效，能够积极应对随时出现的新情况新问题。比如， 2024年9月中央政治局会议及时打出了一套经济政策组合拳，为经济持续回升向好提供了强有力的指引。在世界经济复苏乏力、风险挑战交织的背景下，中国2024年和2025年前三季度国内生产总值增速分别达到5%和5.2%，继续发挥着世界经济增长的重要引擎作用。

能够做到以上这些，最根本的是中国共产党坚强有力的领导，特别是党中央集中统一领导，各领域各层级齐心协力、团结奋斗，全国一盘棋，一张蓝图绘到底。新时代以来，中国发展规划的战略引领作用越来越突出，充分展现了以习近平同志为核心的党中央在把方向、谋大局、定政策、促改革上的卓越领导力，彰显了习近平新时代中国特色社会主义思想的强大真理力量。

中国以制定实施发展规划为引领推进中国式现代化，不仅造福14亿多中国人民，也将为世界现代化提供新机遇、新方案、新选择，为全球发展注入更多稳定性、确定性、正能量，更好造福世界各国人民。只要各方携手同心构建人

类命运共同体，就一定能够创造人类社会更加美好的未来。

以制度建设优化收入分配结构

中国社会科学院学部委员蔡

（2025年12月1日）

收入分配问题在保障和改善民生中居于重要位置，它连接着初次分配领域的就业扩大和工资增长、再分配领域的社会保障和基本公共服务供给，以及第三次分配领域的公益慈善事业。收入分配制度是促进共同富裕的基础性制度。党的二十大报告提出，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系。党的二十届四中全会进一步部署完善收入分配制度的任务，提出实施城乡居民增收计划，有效增加低收入群体收入，稳步扩大中等收入群体规模，合理调节过高收入，取缔非法收入，推动形成橄榄型分配格局。这一重要部署，为完善收入分配制度指明了前进方向， 对于落实共享发展理念、扎实推进共同富裕、让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民具有重大意义。

一、收入分配现状和破局目标

我国收入分配状况经历过收入差距从扩大到缩小的变化，对应着经济发展阶段性的转折。总体来说，21世纪第一个十年，收入差距呈现扩大的趋势。例如，反映城乡居民收入差距的城乡收入比率，以及刻画整体居民收入差距的基尼系数，在2010年之前达到最高点；而反映国民收入要素分配倾斜度的指标， 如劳动报酬在初次分配中占比，以及居民收入占国民收入比重等则达到最低点。这一时期恰好与经济高速增长阶段高度重合，其间我国的劳动者工资提高、家庭收入增长以及全体居民生活水平改善，主要得益于做大“蛋糕”效应。与此同时，表现出来的收入差距扩大趋势，可以被视为一种先富与后富之间的时滞现象。

随着我国经济发展进入新常态，作为高质量发展和共享发展的一种体现， 初次分配领域的分好“蛋糕”效应更为凸显，再分配领域也取得卓著的成效。特别是进入21世纪第二个十年以来，城镇就业更加充分，普通劳动者的工资上涨速度明显提升；通过大力推进脱贫攻坚，农村贫困人口脱贫力度彰显，并于2020年如期完成我国现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫的目标；农村劳动力转移的规模持续扩大，进城居住和务工的政策环境明显改善。与此同时， 我国建成世界上规模最大的社会保障体系和教育体系，为全体居民提供了更多

更高质量的基本公共服务。

无论从各类指标的读数还是人民群众的切身感受来看，21世纪第一个十年末以来，我国收入分配状况总体呈现逐步改善的态势。从反映收入差距的指标来看，城镇居民可支配收入与农村居民可支配收入的比率，从2007年的最高点3.14下降到2024年的2.34；居民人均可支配收入基尼系数，从2008年的最高点

0.491下降到2024年的0.465。从资金流量表来看，劳动者报酬在初次分配总收入中的比重，从2007年的最低点49.1%提高到2023年的53.6%；住户收入在可支配总收入中的比重，从2008年的最低点55.5%提高到2023年的61.2%。

同时也要认识到，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，目前的收入分配状况仍不尽如人意，这也是发展不平衡不充分、民生保障存在短板弱项的一种体现，需要继续付出巨大的努力。根据党的二十届四中全会精神和部署， 改善收入分配相关指标，应该成为明显缩小收入差距的直接目标，并据此确立政策着眼点和着力点。例如，一般认为城乡收入比率至少要在2.00以下、基尼系数要在0.4以下，才能说一个社会具有比较均等的收入分配格局。按照这样的标准，2024年我国的城乡收入比率（2.34）和基尼系数（0.465）偏高，应在各自的基数上继续降低。至于劳动者报酬在初次分配总收入中的比重，以及住户收入在可支配总收入中的比重，由于统计口径上的差异，并没有公认的目标基准，但总体而言，近年来我国这两个指标的改善幅度尚不够显著，迄今尚未回升到20世纪90年代前期的水平，且在国际比较中，如与经济合作与发展组织

（OECD）国家平均水平相比仍然偏低，因此仍有明显提升的必要。

二、现行收入差距的成因分析

特定的收入分配格局，既是政策导向和制度安排的结果，也是一种经济社会发展现象，通常具有相当鲜明的发展阶段特征。例如，在我国经济高速增长时期，旨在提高全要素生产率的企业行为和经济活动，通常伴随着金融深化和资本劳动比的提高。换句话说，技术进步和产业升级，本身就意味着资本替代劳动，资本密集型设备、机器或机器人冲击劳动者就业岗位。事实上，这也是现代化过程中的一种共性特征，许多国家在不同程度上、不同时期，都曾经历过劳动报酬和居民收入占比下降的情况。例如，根据国际货币基金组织的估算， 在1990年到2007年期间，OECD国家的劳动报酬占国民收入份额下降，主要与全要素生产率和资本劳动比的提高有关。

对我国而言，收入不平等现象应该放到经济发展的背景中来认识。首先，

工业化和产业结构升级，通常伴随着一个资本深化的过程，即以机器、设备、基础设施为表现形态的物质资本增长，快于劳动力投入的增长，要素报酬会向资本倾斜，进而表现为劳动者报酬和住户部门份额的下降趋势。其次，随着经济增长模式从要素投入驱动转向生产率驱动，人力资本得到更高的回报，产生了一种以受教育程度和技能水平为分水岭，劳动者就业质量和工资收入的分化趋势。最后，旨在提高生产率和竞争力的创新活动，是一个“创造性破坏”的过程，竞争主体依各自的市场表现，获得创新成功的收益，或遭受创新失败的损失，如果在受损经营主体就业的劳动者未能得到充分的兜底保障，他们的就业、收入和生活水平便会受到负面冲击。

城乡收入差距同样是一种发展现象。无论是农业经济还是以农业占主导的农村经济，在工业化和城镇化过程中必然经历生产要素向外转移的过程，这也是资源重新配置的过程，最集中地表现为剩余劳动力的转移，由此农业劳动生产率和国民经济整体劳动生产率同时得以提高。农业经营规模扩大、农业机械化水平提高和剩余劳动力充分转移，可能由于各种因素受到阻碍，或者产生不协调现象，造成农业劳动生产率提高速度滞后于非农产业的情形，导致务农收益偏低，最终表现为城乡收入差距扩大。例如，2024年占劳动力总数22.2%的农业劳动力，仅生产了占GDP比重6.8%的农业增加值，这展示了农业劳动生产率偏低的事实，由此可以理解为什么务农收入无法实现同非农产业收入的同步提高。同年在农户可支配收入中，来自务农等家庭经营收入的比重仅为33.9%，显著低于工资性收入的比重42.4%。

基尼系数是一个综合性的指标，主要由农村收入差距、城镇收入差距和城乡之间收入差距三部分构成，在统计意义上相对完整地反映全社会的收入分配状况。长期以来，城乡收入比率是整体收入差距的一个主要的贡献因素。在21 世纪第一个十年末收入差距达到最高点之前，城乡收入比率的变化同基尼系数保持高度一致。然而，在收入分配趋于改善，两个指标均开始降低后的十余年里，城乡收入差距的降幅更大，且呈现出继续缩小的趋势。同时，基尼系数降幅相对小，在降低到2015年的低点0.462后，便处于相对徘徊的态势，意味着城乡居民收入差距的缩小，不再以同样的程度带动整体收入分配的改善。

如果农村收入差距和城乡之间收入差距的缩小，均比整体收入差距的缩小更为显著，我们即可在统计意义上作出判断：城镇收入差距相对有所扩大，并且成为整体收入差距的更主要贡献因素。这方面也有一些研究，印证了我国整

体收入分配在城乡之间的这种分化趋势，提供了城镇收入差距有所扩大的定量依据。可以说，近年来城镇收入分配改善不像在农村和城乡之间那样明显，这与城镇劳动力市场面临的结构性就业矛盾，特别是人工智能冲击岗位，以及平台就业中劳动者权益保障不充分均有密切关系。如果不能有效应对结构性就业矛盾，同时在收入分配上作出更大的政策努力，人工智能的广泛渗透将不可避免地加剧这种局面。

我国存在的收入差距是发展阶段的产物，具有其形成的根源和逻辑，随着发展阶段变化，收入分配格局的背景和现状也会发生变化。形成怎样的收入分配格局，与制度建设的支点和政策实施的取向分不开。例如，过去十余年劳动报酬和居民收入份额有所回升，正是由于劳动力短缺成为常态，既改变了要素禀赋和相对价格，也改变了政策倾向。脱贫攻坚、乡村振兴、向“三农”倾斜的巨大政策力度、农村社会保障制度的完善，都是农村收入差距以及城乡收入差距缩小的重要动力。更加积极的就业政策也对城乡普通劳动者及其家庭收入的增长作出了显著的贡献。

三、完善收入分配制度的着力点

在发展中保障和改善民生，是一项基础性任务，要求构建共享现代化建设成果的制度体系，显著缩小居民之间收入差距，不断提高全体人民共同富裕水平。“十五五”期间实施城乡居民增收计划，应以初次分配、再分配和第三次分配领域的同步发力、协调配套为重点，有效增加低收入群体收入、稳步扩大中等收入群体规模、合理调节过高收入，推动形成中等收入群体占主体的橄榄型分配格局。下面分别从三个主要分配领域着眼，揭示完善收入分配制度的关键政策着力点。

首先，着力破解结构性就业矛盾，协同推进劳动力市场发育和就业相关制度完善，优化人力资源配置，完善劳动者工资决定、合理增长、支付保障机制， 提高劳动报酬在初次分配中的比重。针对广泛存在的灵活就业和新就业形态， 加快完善劳动立法和执法，推进包括最低工资标准调整、劳动合同、工资集体协商等在内的劳动力市场制度建设，注重消除就业的年龄歧视，确保在人工智能深入渗透的条件下，不使新就业形态同非正规就业画等号。推进户籍制度及相关体制改革，在推进城乡基本公共服务均等化的前提下，进一步促进劳动力合理有序流动，防止要素的流动和配置与劳动生产率提高方向相背离，挖掘非农劳动力供给潜力，扩大资源重新配置空间，开启新市民的消费需求。以劳动

力市场“一老一小”（大龄劳动者和青年）为重点，有针对性地加强公共就业服务，把技能培训贯穿于劳动就业的全生命周期，不断提高劳动力市场匹配水平和配置效率。健全各类要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的初次分配机制，促进多劳者多得、技高者多得、创新者多得。

其次，通过税收、社会保障和转移支付等制度形式，加大再分配政策的实施力度，为居民提供更多更好更均等更普惠的基本公共服务。国内外经验和教训均表明，仅靠完善初次分配机制并不足以显著缩小收入差距，也很难把基尼系数降低到0.4以下。基于正确的收入分配政策取向，从实施再分配出发完善社会政策和推动制度建设，是分好“蛋糕”的重要一环。例如，OECD国家在进行再分配之前的基尼系数平均为0.473，在实施再分配之后下降到0.324，不平等程度下降31.4%。发挥好再分配的保障性作用，合理调节并逐步缩小城乡、区域、行业、人群收入差距，需要优化税制结构，完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，落实好个人所得税专项附加扣除政策。再分配政策的目标和手段，既体现在调节收入分配的制度之中，也体现在完善基本公共服务供给体系方面。这包括：以生育、养育、教育为核心的人口支持政策；以教育、培训为核心的人力资本培养体系；以提高就业质量为核心的公共就业服务和劳动力市场制度；以养老、助老和发展银发经济等举措为核心的应对老龄化政策；以医疗卫生、社会保险、社会福利等为核心的社会保障体系， 以及保障性住房政策等，增强社会保障的“收入分配调节器”功能。此外，要健全社会救助体系，关心关爱困难、弱势群体。完善财政转移支付体系，优化转移支付结构，缩小区域人均财政支出差距。

最后，创造激励和规范公益慈善事业发展的制度环境，鼓励先富带后富促共富，倡导各类主体强化自身社会责任，推动形成发展向善的社会风气。发挥好第三次分配的补充性作用，需要鼓励高收入人群和企业更多回报社会，通过完善慈善领域制度，探索慈善有效实现形式，培育和规范发展慈善组织，强化对慈善活动的监督管理，引导好、守护好每一份爱心善意。虽然慈善捐款、志愿者活动以及企业公益活动等，并不会在规模和比例意义上显著改善收入分配， 但第三次分配的意义更主要在于各种善举汇聚形成的社会风气，为共同富裕提供更坚实的精神支撑与价值引领。例如，面对人工智能既大幅度提高生产率、也可能造成技术性失业的“双刃剑”效应，向善的社会风气有利于引导投资者、研发机构、科技企业等各主体，超越局部和短期利益取向，推动科技向善、创

新向善、智能向善，确保技术进步为人类造福、与全体人民共同富裕的目标实现深层次“对标”。

建设更高水平的社会主义法治国家

中国社会科学院学部委员莫纪宏

（2025年11月30日）

法治兴则国兴，法治强则国强。近日，习近平总书记对全面依法治国工作作出重要指示，强调“全面推进国家各方面工作法治化，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力法治保障”。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》将“社会主义法治国家建设达到更高水平”列入“十五五”时期经济社会发展的主要目标。新征程上，要认真学习贯彻党的二十届四中全会精神和习近平总书记重要指示精神，推动全面依法治国重大决策部署落地落实。

一、系统回顾发展历程

党的十一届三中全会开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期，“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针的提出，确立了法律在社会治理中的地位。党的十五大明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略。1999年，我国现行宪法进行第三次修正时，将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入国家根本法。

2012年，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上， 明确提出“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。2014年，党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，作为党的历史上第一个关于加强法治建设的专门决定，明确提出“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大报告和党的二十大报告均强调建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，为全面依法治国指明了前进方向。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确把“社会主义法治国家建设达到更高水平”作为进一

步全面深化改革总目标的重要内容，强调“在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化”，提出完善中国特色社会主义法治体系。“十五五”规划建议对推进社会主义民主法治建设作出一系列重要部署。

习近平总书记在此次的重要指示中强调，“聚焦建设更加完善的中国特色社会主义法治体系、建设更高水平的社会主义法治国家，更加注重法治与改革、发展、稳定相协同，更加注重保障和促进社会公平正义，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。建设更高水平的社会主义法治国家是新时代中国特色社会主义法治建设的新命题。其中的一个关键在于“更高水平”， 要在各个方面都上一个台阶。党的十八大以来，党中央把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局予以有力推进，全面依法治国总体格局基本形成，中国特色社会主义法治体系不断完善，中国特色社会主义法治道路越走越宽广。在此基础上，要在立法、执法、司法、守法、法律服务和法治人才培养等领域采取更加有效的举措，建设更高水平的社会主义法治国家。

二、开创法治中国建设新局面

习近平总书记的重要指示高屋建瓴，深刻阐明了全面依法治国的战略性、全局性、方向性问题。当前和今后一个时期，要围绕贯彻落实党的二十届四中全会战略部署，守正创新、稳中求进做好全面依法治国各项工作，积极回应人民群众对法治的新期待，落实新时代法治建设的任务要求，开创法治中国建设新局面。

一是把牢法治建设的正确方向。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把马克思主义法治理论同中国法治建设具体实际相结合、同中华优秀传统法律文化相结合，创造性提出了关于全面依法治国的一系列新理念新思想新战略，形成了习近平法治思想。我国全面依法治国总体格局基本形成，法治体系不断完善，正是得益于科学思想的指引。要坚持不懈用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作，更加自觉用习近平法治思想指导分析、解决实际问题，把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，沿着中国特色社会主义法治道路阔步前行。

二是彰显法治建设的价值追求。推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。从民法典的颁布实施到个人信息保护法的落地，从不断推进破解执行难到持续扩大法律援助覆盖范围，法治建设的每一步都回应着人民对美好生

活的向往。要更加注重保障和促进社会公平正义，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。通过完善权利保障机制、规范执法行为、深化司法公开等举措，用法治为人民安居乐业保驾护航。

三是强化法治建设的实践效能。建设中国特色社会主义法治体系是全面依法治国的总抓手。在立法层面，围绕国家发展战略、民生需求等完善法律法规体系，确保法律法规符合宪法精神、反映人民意志；避免立法碎片化、滞后性问题，增强法律规范的系统性、可操作性；聚焦高质量发展、国家安全等重点领域，加快填补制度空白，提高立法精准性和有效性，以高质量立法筑牢法治根基。在执法层面，转变和更新执法理念，运用法治思维和法治方式履行职责， 推进严格规范公正文明执法，坚决杜绝选择性执法、随意执法等问题，确保权力在法治轨道上运行；推进法治政府建设，规范行政权力运行，实现执法既有力度又有温度。在司法层面，深化司法体制综合配套改革，确保司法公正高效权威；健全司法权力运行机制，强化司法公开，提升司法公信力，维护社会公平正义。在社会层面，加强法治宣传教育，提升全民法治素养，让法治成为社会共识和基本准则，在全社会形成尊法学法守法用法的浓厚氛围。同时，面对复杂严峻的国际环境，要提升涉外执法效能，确保涉外立法有效实施，加强涉外法治体系和能力建设。

四是凝聚法治建设的强大合力。全面依法治国是一个系统工程，需要各方协同发力，要抓好法治领域重大部署、重要任务、重点工作的落实，形成工作合力。健全党领导法治建设的体制机制，将法治建设成效纳入政绩考核指标体系，压实领导责任。相关部门要提升专业能力，严格履职尽责。各行业各领域要树立法治思维，增强法治观念，将其贯穿工作全过程，切实提高依法办事的能力。同时，加强法治工作队伍建设，打造一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为法治建设提供人才支撑。

建设更高水平的社会主义法治国家，是时代赋予的使命，更是人民的共同期盼，必须持之以恒、久久为功。要在习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想科学指引下，坚守人民立场，完善法治体系，一体建设法治国家、法治政府、法治社会，推动法治中国建设不断迈上新台阶。

“十五五”时期经济高质量发展的若干问题研究

中国社会科学院财经战略研究院课题组

一、引言

党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），是在我国迈上全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的关键时刻，擘画未来五年发展蓝图的纲领性文件。“十五五”既是我国实现2035年远景目标的战略攻坚期，也是百年未有之大变局步入加速演进阶段，国际力量对比深刻调整的矛盾凸显期。这一时期，我国发展的内部条件和外部环境将经历复杂而深刻的变化，呈现出一系列新的阶段性特征。

从国内看，我国经济长期向好的基本面没有改变，超大规模市场优势、完整产业体系支撑、丰富人力资源供给等综合禀赋持续夯实，为高质量发展奠定了坚实基础。但同时，发展不平衡不充分问题依然突出，人口结构加速老龄化对经济社会结构的深层次影响日益显现，部分关键核心技术受制于人的“卡脖子”风险尚未根本解除，地方保护主义与市场分割现象阻碍着要素自由流动， 这些结构性、体制性矛盾构成了高质量发展的瓶颈。从国际看，新一轮科技革命和产业变革方兴未艾，既为我国产业升级提供了“换道超车”的历史机遇， 也加剧了全球产业链供应链的深度重构与国际竞争的白热化。与此同时，单边主义、保护主义抬头，地缘政治冲突此起彼伏，全球经贸规则体系面临重构， 外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升，对我国的开放战略与国家安全提出了前所未有的挑战。

面对机遇与挑战交织的战略新格局，《建议》将“高质量发展取得显著成效“”科技自立自强水平大幅提高”“进一步全面深化改革取得新突破”“社会文明程度明显提升”“人民生活品质不断提高”“美丽中国建设取得新的重大进展“”国家安全屏障更加巩固”定为“十五五”时期经济社会发展的主要目标。围绕这7大目标，《建议》系统部署了“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基“”加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”等12项重点任务。中国社会科学院财经战略研究院课题组在深入学习领会党的二十届四中全会精神基础上，全面剖析“十五五”时期我国面临的新形势与新问题，紧密围绕《建议》提出的目标和任务，结合课题组的研究专长，从先进制造业发展、服务业优质高效发展、全国统一大市场建设、高水平对外开放、城市现代

化和共同富裕6个关键领域，探讨其战略内涵、实施路径与重大意义，以期为“十五五”规划的贯彻落实提供理论参考与实践思路。

二、“十五五”时期我国经济社会面临的新形势、新问题

（一）“十五五”时期我国经济社会面临的新形势

第一，人口老龄化加速演进。一是人口老龄化进入加速期和深化期。“十五五”时期，1962—1965年出生的人口都将超过65周岁，1966—1970年出生的人口也将超过60周岁逐步达到退休年龄，而1962—1970年我国平均出生人口数量为2709.8万人，①超过有记录以来任何时期的人口出生数量，这将直接推动我国老年人口规模和占比在“十五五”时期加速上升。二是新出生人口不会有明显增加甚至呈现下降趋势。2022—2024年，我国每年新出生人口都不足千万人，几乎仅为1962—1970年平均出生人口数量的13，②根据育龄妇女规模和总和生育率推测，未来五年我国人口出生率大概率不会有明显反弹。基于上述两个方面，“十五五”将是我国人口老龄化加速深化时期。

第二，新一轮科技革命和产业变革加速突破且国际竞争日益加剧。当今世界新一轮以人工智能、生物技术、新能源、量子信息等为代表的技术创新呈现集群式突破、范式性革命的特点，正在深刻重塑全球经济结构、竞争格局和安全态势。这场变革不同于以往任何一次技术革命，其核心驱动力来自多个前沿领域的协同突破与深度融合。这些技术的交叉融合催生了智能制造、精准医疗、智慧能源等新兴业态，推动全球产业格局进入深度调整期。在此背景下，世界各国普遍认识到，未来国家的综合国力、军事优势和经济韧性将直接取决于其在关键前沿科技领域的领先地位，并直接关系到国家的主权安全与发展利益。这促使主要国家纷纷出台国家级科技发展战略，全球已进入新一轮以科技革命和产业革命为核心的国际竞争新阶段，这将是“十五五”和未来较长时期内我国面临的重大国际形势。

第三，单边主义、贸易保护主义抬头、国际市场不确定性增加。伴随着科技革命和产业革命的竞争，当前及未来一段时期，单边主义、贸易保护主义呈现愈演愈烈之势。一些主要经济体奉行“本国优先”，滥用国家安全概念并设置各种贸易壁垒。除此之外，地缘政治冲突、国际经贸规则体系面临重构等因素，进一步加剧了全球市场的波动与割裂。这使得过去相对稳定、可预期的全球市场环境正在发生根本性改变，不确定性正逐渐成为新常态。例如，全球产业链供应链加速区域化和本土化布局，传统国际分工逻辑受到冲击；大宗商品

价格波动频繁且剧烈，加大了企业成本控制与经营规划难度；关键技术与产品的获取通道面临政治干预，技术合作与交流受阻等。

（二）“十五五”时期我国经济社会面临的新问题

第一，构建自主可控、安全可靠、竞争力强的现代化产业体系面临挑战。“十五五”时期，我国现代产业体系建设在取得显著成就的同时，也步入转型升级的攻坚期，面临一系列结构性与周期性问题交织的新挑战。其一，传统产业升级面临“转型阵痛”。大量传统制造业仍处于全球价值链中低端，受成本上升、资源环境约束加剧及外部技术封锁等多重压力，其智能化、绿色化改造所需的技术、资金投入巨大，路径依赖短期内难以彻底打破，存在“不进则退” 的风险。其二，新兴产业发展遭遇“竞争红海”与“核心短板”。虽然战略性新兴产业蓬勃发展，但在部分领域已出现低水平重复建设和过度竞争苗头，同时产业基础能力，尤其是关键核心技术与基础软件、高端芯片、精密仪器等领域的“卡脖子”问题依然突出，产业链供应链的韧性与安全水平亟待提升。外部科技遏华力度持续加大，使得补齐短板、锻造长板的任务更为紧迫。其三， 未来产业布局存在“引领能力”不足的隐忧。面对全球新一轮科技革命和产业变革深入发展，我国在人工智能、量子信息、生物制造等前沿领域的原始创新能力、顶尖人才储备与创新生态构建上，与领先国家仍有差距，抢占未来产业发展制高点的基础尚不牢固。以上表明，构建自主可控、安全可靠、竞争力强的现代化产业体系，是“十五五”时期必须跨越的重大关口。

第二，全国统一大市场建设任务紧迫。当前我国仍然存在一些阻碍全国统一大市场的堵点和卡点。一方面，地方保护主义现象时有发生，部分地区为维护本地利益，设置各种壁垒限制资源流动，导致市场分割，全国范围内的资源配置效率受损（汪德华、赵艺飞，2025）。特别是在生产要素市场，仍然存在许多阻碍劳动力、土地、资本、数据和能源跨区域、跨城乡、跨行业、跨所有制自由流动的体制和机制因素。另一方面，市场监管规则不统一，不同地区在市场准入、质量标准、监管执法等方面存在差异，增加了企业的运营成本和合规风险，不利于形成公平竞争的市场环境。此外，一些行业存在行政垄断，限制了市场竞争活力，阻碍了全国统一大市场的形成与发展。全国统一大市场是建设强大国内市场的重要举措，强大的国内市场又从需求侧直接影响现代化产业体系构建、企业创新激励、新质生产力发展等多个方面。因此，有力推动全国统一大市场建设在“十五五”时期更加紧迫。

第三，政策取向的一致性与协调性需进一步加强。当前，我国政策制定与执行过程中仍存在不同程度的部门化、碎片化现象。不同领域、不同部门的政策目标虽各有侧重，但若缺乏有效的统筹协调，则会导致“政出多门、相互掣肘”的情况。这种政策间的摩擦，不仅会削弱整体政策效果，影响国家战略意图的贯彻实施，还会给市场主体带来预期不稳、无所适从的困扰，从而增加制度性交易成本。正如上文所述，“十五五”时期，我国发展面临的内部条件和外部环境更趋复杂严峻，各类风险挑战交织叠加，在多重目标中寻求动态平衡的难度加大，稳增长、调结构、促改革、防风险、惠民生等目标需要更加协同， 要求治理体系具备更强的系统集成性和政策协调性，防止和克服“合成谬误” 或“分解谬误”（杜运苏、刘志彪，2025；尹振涛，2025）。

第四，在自主开放过程中如何有效提高服务贸易竞争力。长期以来，我国是世界上最大的货物贸易顺差国和服务贸易逆差国，服务贸易竞争力显著不足。而当前，数字技术推动数字贸易迅速发展，其中服务业数字化转型大幅提升了服务业的可贸易度，从而推动服务贸易在国际贸易中的占比不断上升。与此同时，我国的数字技术应用发展迅速，推动数字经济和数字贸易快速发展，这为我国提高服务贸易国际竞争力提供了机遇。但也要看到，数字化的服务贸易更需要不同国家和地区之间关于数字经济、数字贸易和数据流动的众多规则、管理模式等进行协调、磋商和谈判。一方面，我国当前正积极探索的自主开放为国际数字贸易、数据流动提供了有利条件和有益经验；另一方面，我国在这些领域的国际规则制定参与度仍然不足，这在一定程度上制约了我国数字服务贸易国际竞争力的提升。因此，“十五五”期间，在保证国家安全的前提下亟须扩大服务业高水平对外开放，同时积极推动和参与数字经贸规则的双边、多边谈判与制定，以此培育和提高我国服务贸易的国际竞争力。

第五，区域和城市发展不平衡不充分成为制约城市现代化发展的重要因素。一方面，我国城镇化进程实现了历史性跨越，城市经济在国民经济的支柱地位日益巩固。2024年，我国常住人口城镇化率达到67%①，有27个城市国内生产总值超过万亿元②，城市综合功能持续增强，规划建设治理水平不断完善。但另一方面，我国城镇化的质量仍有待进一步提升，粗放外延式发展模式亟待转型， 区域和城市发展面临巨大分化，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距较大，③部分地区长期存在“重建设轻治理”“重速度轻质量”“重外表轻里子” “重扩张轻老旧重建和改造”“重物的投资轻人的投资”的发展误区，导致出

现重复建设、市场分割、债务高企、公共服务不充分不平衡等一系列结构性问题。另外，2024年，我国22个超大特大城市以近4%的国土面积，集聚了约22%的人口和35%的国内生产总值，④而部分地区、中小城市、小城镇和村庄出现“收缩型”特征和“空心化”趋势。因此，区域和城市发展不平衡不充分成为制约城市现代化发展的重要因素。

第六，共同富裕进程成为影响经济高质量发展的重要变量。“十五五”时期仍是人工智能和数字经济的加速发展期，以人工智能为代表的第四次工业革命对新质生产力发展具有重要的推动作用，这种推动作用在很大程度上还取决于与之相适应的生产关系，而收入分配制度是生产关系中最为核心的制度，它直接影响人工智能和数字技术的发展和应用、数据要素的流动等。此外，共同富裕的进程还将直接关系到国内强大市场的建设进程，因为消费需求是国内强大市场的最主要组成部分，而如果收入分配差距过大，将直接阻碍宏观经济边际消费倾向的提高，所以，加快推进共同富裕已经成为影响经济高质量发展的重要变量。也正因如此，《建议》把“加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕”作为“十五五”期间的12项任务之一，这充分体现了党中央对共同富裕的高度重视，也正是我国“十五五”时期面临的重要问题之一。

三、构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系

“十五五”时期是我国经济结构转型与产业体系重塑的战略攻坚期。《建议》将“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”置于突出位置，明确了坚持智能化、绿色化、融合化发展方向，提出保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系的目标。本部分从传统产业升级、新兴产业培育与基础设施构建三大维度，梳理“十五五”时期产业发展的实施路径与政策取向。

（一）优化提升传统产业：筑牢现代化产业体系的基本盘

传统产业是我国产业体系的压舱石，优化升级传统产业是保持我国制造业核心竞争力的基础，是建设制造强国、质量强国，保持制造业合理比重的必然要求。

第一，推动全链条智能化改造与数字化转型。“十五五”时期，传统产业的数字化转型将从单点应用迈向全链条赋能。核心路径是深入实施智能制造工程，推动工业互联网、人工智能等技术与研发设计、生产制造、经营管理等全流程深度融合。焦云霞（2025）研究表明，数字技术通过优化能源配置、提升

生产效率，已成为赋能制造业绿色化发展的核心驱动力。对于原材料工业等流程型产业，应重点推进“工业互联网+安全生产”行动，建设智慧矿山和智能工厂，提升本质安全水平。

第二，提升产业链自主可控水平。提升产业链自主可控水平的本质是，从“效率优先”转向“效率与安全并重”的发展范式变革。强化战略性矿产资源与基础材料保障。建立国家产业链图谱数据库，实施动态风险评估与预警机制。实施新型举国体制攻关，聚焦高端芯片、光刻机、工业设计软件等战略必争领域，组织产学研联合攻关。实施产业基础再造工程，强化关键核心环节的自主可控保障能力。攻坚关键核心技术和重大技术装备，培育先进制造业集群。在高端装备领域，曹健林（2025）和叶甜春等（2025）分别强调，发展超精密装备和半导体装备是国家战略必争领域，需在国家层面进行长期、稳定的系统性投入，并推动整机与零部件、材料协同发展。

第三，加速全生命周期绿色低碳转型。绿色化是传统产业可持续发展的必然要求。一方面，要聚焦能源消费革命，在煤炭、冶金、化工等高耗能行业，

大力推进节能降碳改造，发展循环经济。颜丙磊（2025）指出，煤炭行业需从“总量控制”转向“低碳集约利用”，协同推进安全保障与清洁高效利用。另一方面，要构建绿色制造体系，开发绿色产品，建设绿色供应链。任继球和朱子阳（2025）指出，原材料工业应强化“城市矿山”开发利用，构建跨区域、跨产业的循环经济体系，从源头降低资源消耗和碳排放。

第四，增强质量技术基础能力，强化标准引领。质量技术基础通常被概括为计量、认证认可、检验检测、标准四大核心要素。它是一个国家质量竞争力的基石，共同构成支撑产业升级、科技创新和国际贸易的技术规则与信任体系。建设一批国家产业计量测试中心，为产业链提供“全溯源链、全产业链、全生命周期”的计量测试服务。提升认证认可与检验检测的公信力与国际化水平， 大力发展高端检验检测服务业，鼓励机构整合重组，培育具有国际竞争力的民族品牌。在新能源汽车、光伏、工业互联网等优势领域，推动建立被国际广泛采信的中国认证方案。推动产业链标准协同，开展产业链供应链标准强链工程， 围绕重点产业链，系统梳理并修订关键环节的标准。推动中国标准国际化。将中国优势产业的技术和实践转化为国际标准，掌握全球产业竞争的话语权。优化标准供给结构，大幅提升市场自主制定标准（团体标准、企业标准）的比重和质量，满足技术快速迭代的需求。实施“领跑者”企业标准制度，对高标准、高质量的企业产品给予市场激励和政策支持。建立团体标准培优机制，培育一批具有国际影响力的团体标准组织。

（二）培育壮大新兴产业和未来产业：塑造新质生产力的核心引擎

战略性新兴产业和未来产业是决定国家未来竞争格局的战略必争之地。“十五五”期间，可以从以下几个方面培育壮大新兴产业和未来产业。

第一，巩固扩大优势产业领先地位。我国稀土、新能源、新能源汽车等领域已经形成优势产业。巩固扩大优势产业领先地位，是一场从“单项冠军”到“团体冠军”、从“市场领先”到“生态主导”、从“规模优势”到“系统优势”的升级战，形成包括技术生态、标准规则、供应链网络和品牌价值的综合优势。政府与市场主体协同发力，通过技术创新、标准引领、品牌建设和供应链优化等一系列“组合拳”，固化并放大我国产业优势，最终形成一批让世界瞩目的“中国优势产业”。开展“优势产业AI赋能专项行动”，支持行业大数

据集建设和行业大模型开发。全面推进“人工智能+”推动AI技术在全产业链的应用。将绿色低碳作为提升产品国际竞争力的核心要素，发展绿色供应链。应对核心技术迭代、国际竞争加剧等挑战，通过强化技术创新、完善基础设施和拓展应用场景，扩大新能源汽车产业的领先优势（朱兰，2025）。

第二，前瞻布局与培育未来产业。未来产业是基于前沿、重大创新的产业。“十五五”时期需在推动生物制造、氢能和核聚变能、具身智能、量子科技、第六代移动通信、脑机接口等前沿方向进行前瞻布局。加强“从0到1”的基础研究，对未来产业赖以生存的底层科学原理（如量子物理、合成生物学）进行长期、稳定的投入。推动“非共识”创新与多路径探索，鼓励对颠覆性、高风险的技术路线进行探索，宽容失败。建设“未来产业先导区”，在创新资源富集的地区划定特定区域，实施特殊的政策，允许先行先试。以“场景”牵引示范应用，主动为未来产业的技术和产品创造早期市场。构建“协同创新网络”， 促进企业、高校、科研院所、金融机构的深度融合。支持组建“未来产业创新联盟”，鼓励共建实验室和共享研发设施。设立“耐心资本”支持体系，未来产业投资周期长、风险高，需要能够“陪伴成长”的资本。设立“国家未来产业引导基金”，主要投向早期和成长期项目。鼓励风险投资、私募股权投向未来产业，并给予相应的税收优惠。郭朝先和李治鸿（2025）认为，未来产业的培育需要更加包容审慎的监管环境和“沿途下蛋”的机制，鼓励在应用实践中迭代完善技术、催生新业态。政策上应设立未来产业先导区，鼓励技术多元路线探索。

第三，打造新兴支柱产业。新兴支柱产业具有显著特点，一是规模巨大， 具备万亿级市场潜力，能成为国民经济的新增长引擎；二是技术密集，以前沿科技为核心驱动，具备高附加值和高壁垒；三是带动性强，能强力拉动上下游产业链，形成产业集群；四是战略必需，关乎国家经济安全、社会发展和未来竞争格局。一体推进创新设施建设、技术研究开发和产品迭代升级，加快新能源、低空经济等战略性新兴产业集群发展。实施“产业基础再造工程”，研发核心基础零部件元器件等产业技术基础，发展人工智能、生物制造、量子科技、新能源汽车、新型储能、商业航天、集成电路、工业母机等新兴支柱产业。打造“世界级产业集群”，引导资源向优势区域集中，形成专业化分工、上下游协同的产业生态。在国家层面进行长期、稳定的系统性投入，发展超精密装备和半导体装备，并推动整机与零部件、材料协同发展（曹健林，2025；叶甜春

等，2025）。

（三）构建现代化基础设施体系：夯实产业发展的战略支撑

现代化基础设施是产业体系高效运转的物理底座和数字基石。“十五五” 时期，需从以下几个方面构建现代化基础设施体系。

第一，建设智能化综合性新型基础设施。“十五五”时期，新型基础设施建设将侧重于系统布局和高效利用。适度超前建设新型基础设施，推进传统基础设施更新和数智化改造。重点推进5G-A6G网络、千兆光网、物联网、卫星互联网等通信网络设施，以及全国一体化算力网、人工智能算力中心等算力设施的建设。扎实推进产业数字化和智能化。

第二，构建安全可靠的现代能源体系。优化能源骨干通道布局，强化新型能源基础设施建设。加快能源基础设施的绿色低碳转型，促进产业体系绿色化。王蕾和王振霞（2025）指出，构建新型能源体系面临市场机制、技术瓶颈和体制约束，需通过深化电力体制改革、创新绿色金融工具、加强能源科技创新等路径实现突破。周淑慧等（2025）提出，天然气产业在“十五五”时期应发挥桥梁作用，加强与新能源的融合发展，并加快建设储气调峰设施，提升供应保障能力。

第三，完善现代化综合交通运输体系。以“立体互联、智能高效、绿色安全”为目标，通过“硬件建设与软件优化并重、技术创新与制度创新协同”的系统性举措，把我国建成有力支撑中国式现代化建设的“交通强国”。构建“综合立体”的网络骨架，发展“枢纽经济”，发展绿色交通，加强跨区域统筹布局、跨方式一体衔接，强化薄弱地区覆盖和通达保障。

四、促进服务业优质高效发展

服务业既是现代化产业体系的重要组成部分，也是各个产业之间的黏合剂。

《建议》明确提出“促进服务业优质高效发展”，为新时代新征程上推动服务业发展指明了前进方向。站在系统谋划未来五年服务业发展的新起点上，分析“十五五”期间服务业在国民经济社会发展、现代化产业体系建设中的地位和作用，提出促进服务业优质高效发展的战略举措，对于加快构建新发展格局、着力推动高质量发展具有重要的现实意义。

（一）“十五五”期间服务业优质高效发展的总体定位

党的十八大以来，我国服务业发展呈现稳步扩张的良好态势，2012—2024 年，服务业增加值从25．4万亿元增长至76.6万亿元，①支撑和拉动经济增长的

主动力地位持续巩固。“十五五”期间，服务业有望继续成为推动增长的主力军、调优结构的主引擎、模式创新的主阵地、吸纳就业的主渠道和扩大开放的主战场。

服务业的发展水平是衡量现代社会经济发达程度的重要标志，加快发展服务业，提高服务业在三次产业结构中的比重，是推进经济结构调整、加快转变经济发展方式的必由之路。党的十八大以来，三次产业结构在调整中不断优化， 2024年我国服务业增加值占GDP比重达到56.7%，比2012年占比提升10.3个百分点，2024年服务业对国民经济增长的贡献率为56.2%。②“十五五”期间促进服务业优质高效发展，有望在加快释放服务业市场活力和创新动力的同时，继续巩固服务业作为支撑和拉动经济增长的主动力地位，从而为我国经济质的有效提升和量的合理增长提供坚实支撑。

习近平总书记强调，“现代化产业体系是现代化国家的物质技术基础”， “加快建设以实体经济为支撑的现代化产业体系，关系我们在未来发展和国际竞争中赢得战略主动”。③现代化产业体系是一个完整的有机体，农业、工业、服务业和基础设施各居其位、各有其用（郑栅洁，2023），建设优质高效服务业新体系、发挥服务业对现代化产业体系的支撑保障作用则是其中的重要一环。“十五五”期间推进服务业优质高效发展，将引领其从供给侧孵化新模式、培育新业态，为数字赋能与业态融合注入新动力，从而增强服务业调结构主引擎的作用的同时，推动服务业对新质生产力和实体经济快速发展支撑保障作用的全面提升。

步入中国式现代化建设的新发展阶段，经济社会发展愈发呈现依靠消费引领、服务驱动的新特征，超大规模市场优势和内需潜力有待激发。随着物质的全面丰富和人的全面发展逐步实现，居民消费将由生存型向发展型、享受型转变，由商品消费为主向商品和服务消费并重转变，服务业发展前景将更加广阔。近年来，我国服务消费在全部消费中的份额不断逼近商品消费，2013—2024年全国居民人均服务性消费支出年均增长8.6%，占居民人均消费支出的比重从39.7%上升到46.1%，年均增长率远超同期GDP增速。①与此同时，服务消费需求的迅速增长，推动了服务业扩大就业主渠道作用的持续发挥。研究表明，随着经济增长和技术进步，制造业和服务业越来越显示出截然不同的就业创造模式， 服务业的增长更有可能带来新的就业机会（刘奕、夏杰长，2022）。2024年， 服务业就业人员3.6亿人，占全国就业人员总数的48.8%。②“十五五”期间推

动服务业优质高效发展，有助于激活服务消费市场的巨大潜力和旺盛活力，更好满足人民日益增长的美好生活需要，切实保障和改善民生。

服务业开放是我国构建新发展格局、推进新一轮高水平开放的重要着力点。习近平总书记在2023年中国国际服务贸易交易会全球服务贸易峰会上发表视频致辞时指出，“以服务开放推动包容发展，以服务合作促进联动融通，以服务创新培育发展动能”。伴随着全球价值链的发展，服务业作为各经济体经济互动桥梁的作用日益凸显，服务业的跨境投资增长非常迅速，增速远超第二和第一产业。而服务贸易与我国参与国际大循环的嵌入度息息相关，关系着国内国际双循环的效率与质量。近年来，我国稳步推进服务业扩大开放，开放范围不断扩展、试点范围有序铺开，在金融、电信、互联网、医疗、教育、文化等重点领域形成了一批具有较高含金量的先进经验和典型案例，带动了我国服务贸易的持续较快增长。2020—2024年，我国服务贸易总额从6617亿美元增长到10565亿美元，年均增速12.4%，远超同期货物贸易增速，服务贸易增长对外贸增长的贡献率提高到21.0%。③2024年，我国是全球第二大服务贸易国，服务贸易进出口总额首次突破万亿美元。“十五五”期间促进服务业优质高效发展， 有望推动服务业制度型开放的稳步扩大和示范效应的持续放大，从而促进服务业在更大范围整合资源、在更宽领域深化开放合作的同时，推动新阶段形成新的制度优势。

综上，“十五五”时期我国服务业在规模增长、结构优化、创新培育、消费促进、民生保障和扩大开放等方面具有较大潜力，服务业发展将进入重要提升期。站在“十五五”新的起点上，需着力完善发展服务业体制机制、消除服务业优质高效发展的卡点瓶颈，为全面建设社会主义现代化国家、加快构建现代化产业体系打下更加坚实的基础。

（二）“十五五”期间促进服务业优质高效发展的战略举措

立足“十四五”时期服务业的发展基础，衔接2035年基本实现社会主义现代化的战略目标，《建议》明确指出，“十五五”期间服务业发展需分领域推进生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，促进生活性服务业高品质、多样化、便利化发展，提高现代服务业与先进制造业、现代农业融合发展水平，推进服务业数智化。为实现上述目标，应在发展生态、要素投入、政策支持、市场准入等方面系统清理对服务业高质量发展构成制约的各类政策措施，加快构建开放稳定的制度环境，形成导向鲜明、有力有效的政策支持体系。

第一，构建创新引领的发展生态。提升科技创新策源力，系统推进基础研究、关键核心技术攻关。在核心工业软件、工业自动化、核心算法、操作系统等领域加速布局创新链；系统推动服务业共性基础技术研究，在智能服务、大规模复杂服务网络、安全可信交易与服务、面向未来产业生态的科技服务、生活服务生态化、跨境贸易协同服务、文旅融合、全媒体等重点领域，加大力度开展关键环节核心技术研发。重点发展研发设计、计量测试、标准认证、检验检测、知识产权、科技金融等专业科技服务和综合科技服务，强化科技服务业对现代化产业体系的支撑能力。打造“基础研究—技术攻关—成果转化”的科技创新生态链，加强共性技术研发机构与公共技术综合服务平台建设，打造集技术转移、产业加速、孵化转化等于一体的高品质创新空间。以培育服务业新形态为动力，持续营造新兴服务业的早期应用场景，加强技术集成和融合应用。

第二，夯实融合发展的要素支撑。推进生产性服务业集约高效用地，通过推动不同产业用地类型合理转换、增加混合用地供给等方式，支持创新型服务企业发展。优化服务业融合性行业政策，如结合人工智能等技术发展，调整物流企业消防区隔相关限制。健全科学的人才分类评价体系和优化高端人才激励方式。创新融合产业的金融工具，完善多层次资金支持体系，优化政府担保基金运作，探索无形资产融资租赁业务。破除跨地区经营行政壁垒、促进生产性服务业为代表的生产要素全国统一大市场建设。健全跨区域产业融合协同发展机制，依托生产性服务业融合推动区域间产业协同发展。

第三，优化数智赋能的政策支持。鼓励企业借助数智技术开展多场景、全链条、多层次的产业融合应用，以数智化强化产业融合。加强服务业基础设施建设，面向生产性服务业优质高效发展需要，构建集信息网络、平台体系、创新应用、可信安全、服务设施、质量标准等功能于一体的基础设施体系，提升大模型通用技术底座支持各类开源大模型训练和推理的水平。适应低代码甚至无代码工具和技术的发展，优化各地云券、创新券、算力券、服务券的使用范围，强化对数字化转型咨询服务、人才培训等方面的补贴力度。

第四，稳步提升对外开放水平。主动对标《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等高标准国际服务贸易规则，从环境标准、政府采购、产权保护、电子商务、劳动保护、金融等领域完善跨境服务贸易特别管理措施（田野、刘奕，2025）。从加强人才流动与资格互认、推动资金与外汇管理创新、建立数据跨境流动白名单制度入手优化要

素保障，不断提升服务进口的便利化水平。提速加力深化服务业扩大开放试点工作，总结试点过程中的成熟经验，及时将成功经验向全国其他地区和全行业复制推广。积累区域协定双边谈判经验，依托《区域全面经济伙伴关系协定》

（RCEP）构建我国主导的国际经贸网络，确立国际服务贸易规则的中国主张和中国范式，为全球服务贸易规则重构提供中国方案。

五、纵深推进全国统一大市场建设

加快建设全国统一大市场是推动我国经济高质量发展的重要战略举措，也是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。《建议》提出“全国统一大市场建设纵深推进”，并将此作为“十五五”时期“高质量发展取得显著成效”的主要内容之一。我国作为世界第二大经济体和消费市场，人力资源丰富，内需规模庞大，消费潜力持续释放。同时，我国拥有全球最完备的产业体系，科技创新能力不断提升，为市场供给的充足性和超大规模需求的满足提供了有力支撑。纵深推进全国统一大市场建设，充分发挥市场调节功能与优胜劣汰的资源配置作用，引导投资及产业布局从“物”向“人”转型，推动生产行业和相关企业优化结构，促进产品及产业升级，以新供给创造新需求，以新需求引领新供给， 形成供给与需求相互促进的良性循环，推进中国经济高质量发展。

（一）全国统一大市场建设的积极成效

2022年《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》出台以来， 全国统一大市场建设不断向纵深推进。党的二十届三中全会提出，要“构建全国统一大市场”“完善市场经济基础制度”。2025年1月，国家发展改革委印发

《全国统一大市场建设指引（试行）》，将全国统一大市场建设概括为“五统一“”一破除”，提出“各地区、各部门要严格落实‘全国一张清单’管理模式”。《2025年国务院政府工作报告》也提出综合整治“内卷式”竞争。2025 年7月1日召开的中央财经委员会第六次会议指出“，纵深推进全国统一大市场建设”，实现“五统一、一开放”，其中，统一市场基础制度居于首位，并且首次出现“统一政府行为尺度“”持续扩大对内对外开放”等提法，纵深推进全国统一大市场建设。

目前，推动全国统一大市场建设取得积极成效。一是破除“内卷式”竞争， 统一政府行为尺度，项目招投标排外现象大幅减少。国家市场监督管理总局于2025年2月发布《公平竞争审查条例实施办法》（2025年4月20日起施行），对公平竞争审查总体要求、部门职责、审查标准等进行细化完善，从源头上制止

妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。围绕贯彻落实《公平竞争审查条例》，北京、广州、厦门等地持续完善公平竞争审查政策机制，市司法局或者商务部门内部法治部门严格履行程序，进一步规范审查机制，尤其对地方已出台和即将出台的地方扶持政策进行审查，废除或禁止出台招商引资政策中资金支持类政策，重点转向完善服务类便利措施，激发市场活力，为有效市场和有为政府更好结合，打造市场化、法治化、国际化一流营商环境提供有力制度保障。二是提速推动市场基础制度规则统一，多地推行“一件事一次办”服务。2024年7月，国务院办公厅关于印发《“高效办成一件事”2024年度新一批重点事项清单》的通知（国办函〔2024〕53号），国家市场监督管理总局印发

《关于在部分地区开展企业迁移登记“一件事”集中攻关试点的通知》，并选择北京等10省市进行试点，推进“一网通办”“跨省通办”模式，降低制度性交易成本。例如，广州各区把“高效办成一件事”作为优化政务服务的重要抓手，海珠区围绕企业全生命周期政务服务需求，推进企业办事“减环节、减时限、减跑动”，将15个许可事项整合为企业开办“一件事”，经营主体设立时限从52天压缩到1天，大幅减少企业办事时间和环节。三是加快推进内外贸一体化，持续扩大开放。国家发展改革委、商务部于2024年9月发布《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》（2024年11月1日起施行），将负面清单限制措施从31条压减至29条；全面放开制造业外资准入限制；有序扩大电信、互联网、教育、文化、医疗等领域开放范围。同时，积极促进国内国际标准衔接，推动中国标准与国际标准以及欧美等主要贸易伙伴标准对接。以技术突破、产业升级和效率提升为手段，进一步弱化地理空间限制，推动区域市场整合，通过数字平台破除国内外空间地理限制，提升实体要素和商品的流通效率，为统一大市场建设注入新动能。

（二）当前全国统一大市场建设面临的障碍

尽管如此，全国统一大市场建设仍然面临一些障碍，主要体现在以下四个方面。一是部分地区存在各种形式的地方保护和区域壁垒，造成市场分割，以及某些行业或领域存在较严格的市场准入门槛，导致不公平竞争。这些问题的存在不利于各类要素与商品的跨区域顺畅流动，加大了市场交易成本，妨碍了资源的高效配置，成为全国统一大市场建设中的堵点、难点（刘志彪、许山晶， 2025）。二是标准衔接仍需要推进。国内标准对标国际标准进度缓慢，国内国际认证认可衔接不畅，部分领域国内认证未获国际接受，绿色产品等领域国内

认证标准不统一，提高了企业跨境经营成本。三是流通网络协同水平仍需提升。不同层级的物流枢纽城市、流通支点城市等节点城市的服务供给、功能配套等较为同质化，综合物流设施一体化建设水平不高。部分国家物流枢纽城市未能有效衔接国内重要陆海空枢纽，辐射周边的区域集聚效应不强。物流枢纽城市、流通支点城市等节点城市间设施、信息、资源等尚未实现共享对接，对生产、流通、消费等环节的支撑不足，网络化服务功能仍需加强，资源整合作用未充分发挥。四是适应新业态新模式发展的监管机制不健全。随着人工智能等新技术的快速发展，众多新兴市场主体不断涌现，市场交易活动发生变化，而配套的监管体系顶层设计尚不完善。跨部门监管机制不健全，一些交叉融合领域存在监管空白，多头管理、分段管理等问题仍有待解决，导致新业态新模式发展市场秩序有待改善（谢莉娟、张昊，2022）。

（三）“十五五”时期全国统一大市场的发展趋势

强大国内市场是中国式现代化的战略依托。建设强大国内市场，加快构建新发展格局，《建议》要求“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”。为此，要按照党中央决策部署，更好实现有效市场和有为政府结合，呼应市场主体对全国统一大市场建设的需求，进一步加强制度供给，为推动中国经济高质量发展提供有力支撑。

第一，以《建议》为指引更好发挥政府作用。一方面，相关部门针对建设全国统一大市场出台的相关规定和做法，为各地区、各部门加快全面清理妨碍统一市场和公平竞争的堵点、卡点提供了工作遵循，这些需要进一步推动落地落实落细并取得实效。另一方面，加快完善产权保护和交易、数据信息等方面的基础性制度，稳步推进财税、统计等重点领域改革，强化先行先试探索，把有利于全国统一大市场建设的各项制度规则建立起来，强化市场基础制度规则的统一，使市场在资源配置中起决定性作用。

第二，强化标准体系建设与落地执行。消除地区与行业间的标准差异，推动同类标准统一或制定转化规范。依托大数据监测与实地抽检建立监督评价制度，确保标准落地。在市场行政管理中，将标准融入行政管理的各个环节，形成有效市场监管闭环，助力构建全国统一、相互适配的流通标准体系，激发市场活力。促进国内国际标准衔接，推动中国标准与国际标准以及欧美等主要贸易伙伴标准对接，深化标准双边、多边合作互认。

第三，提升流通网络协同水平。应通过统筹布局、分级分类推进节点城市

建设，重点提升其综合服务能力，并加强物流中心、专业市场与支点城市的协同发展，以优化国家物流与流通网络。推进联运枢纽节点内部设施扩建和改建， 优化铁路专用线规划，协调与其他铁路的通道关系，有条件的地方可探索铁路专用线网络化运营。加快建设末端物流设施和转运设施，推进流通骨干网络与末端节点衔接。

第四，围绕新业态新模式发展，系统提升市场监管能力。遵循包容审慎监管理念，完善平台经济、共享经济等新业态新模式领域监管规则，加强重点领域重点行业公平竞争治理。发展“互联网+监管”模式，整合和归集原来分散在各个部门的数据，构建“一网通办”“跨省通办”的格局。建立综合执法工作机制，带动行业组织等多主体协助市场监管行政执法工作。建立健全黑白名单管理制度，畅通查询、数据导入等信用信息共享通道，实施信用监管。强化知识产权行政保护，加强知识产权人才队伍建设，营造有利于创新发展的营商环境。

六、推进高水平对外开放

坚定不移推进高水平对外开放不仅是百年未有之大变局下顺应时代潮流的战略抉择，更是促改革、促发展、促创新，全面推进中国式现代化的关键举措。因此，《建议》再次将“扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面”作为未来五年计划的12项任务之一。

（一）新时期推进高水平对外开放的战略意义

多边开放体系曾是世界发展主流，也是我国经济崛起的关键支撑。在全球化遇阻的背景下，坚持推进高水平对外开放对于中国乃至全球经济发展具有多维度、深远的战略意义。

第一，高水平对外开放是促进深层次改革、推动国内经济高质量发展的重要驱动力。以开放促改革、促发展是改革开放前期的宝贵经验，未来中国的改革持续推进与高质量增长目标的实现，仍需在更开放的环境中，通过对接国际高标准经贸规则推动改革攻坚，完善社会主义市场经济体制，激发经济活力与创新潜力，助力新质生产力的形成发展，使高水平对外开放成为经济高质量发展的有力推手（杨正军、黄金峰，2025）。

第二，高水平对外开放是满足人民美好生活需要的重要途径。党的十八大以来，我国不断强化内外联通，有效实现了稳增长、稳就业、惠民生以及产业升级与消费升级的目标。随着新时期中国社会主要矛盾的转变，推进高水平对

外开放能在更大范围内利用国内国际两个市场、两种资源，保障人民收入增长， 更好满足人民个性化、高品质、多样化的消费需求。

第三，高水平对外开放是建设开放型世界经济、推动构建人类命运共同体的主动作为。“经济全球化是社会生产力发展的客观要求和科技进步的必然结果”，①全球开放进程中出现的问题也必须在开放条件下解决。全球化遭遇暂时挫折的当下，尤其需要中国承担起坚持多边主义的大国责任，积极参与全球经济治理，为构建基于人类命运共同体的新开放格局贡献中国智慧与中国方案。第四，高水平对外开放也是应对外部环境不确定性、提升国家安全保障能力的战略选择。面对当前充满风险与不确定性的外部环境，需要以更大勇气推进高水平对外开放，在开放中增强国际竞争力，并通过深度参与全球产业分工拉紧与各国经贸纽带，以开放铸就经济稳定之锚。

（二）推进高水平对外开放的基本内涵

作为我国对外开放战略的升级，高水平对外开放的内涵集中体现为如下六方面。

第一，高水平对外开放是覆盖更广范围、更多领域的全面开放与自主开放。 空间范围上，高水平对外开放意味着突破沿海、沿边开放的地理局限，形成更平衡的区域协同开放格局；产业领域上，高水平对外开放则意味着开放从产品市场向包括服务市场、要素市场在内的全领域拓展。更为关键的是，这种全方位开放将超越现有自由贸易规则约定，呈现明显的“自主开放”特征。

第二，高水平对外开放是以制度型开放为核心的深度开放。我国对外开放模式整体上表现出由政策性开放向流动性开放再向制度型开放的演进特征（房裕等，2025），即开放活动将从商品和要素驱动转向规则、规制、管理、标准等制度驱动，通过主动对接国际高标准经贸规则，深化外贸体制改革，营造一流营商环境，建立起后人口红利时代基于制度先进性的新区位优势。

第三，高水平对外开放是创新引领、质量并重的高效益开放。与既往侧重贸易投资规模不同，高水平对外开放更强调质量和效益，注重通过制度优势吸引全球高端投资、技术、人才、企业和资源，以创新驱动提升产业国际竞争力， 带动产业升级与结构优化，推动经济发展从规模速度型向质量效益型根本转变。

第四，高水平对外开放是基于“双循环”新发展格局的开放。与既往简单孤立的“走出去”不同，高水平对外开放更强调国内国际市场的联通，一方面依托国内大市场与产业规模优势，以内需潜力和产业集群效应吸引全球资源要

素；另一方面则通过国际经济合作有效利用国际市场资源，提升国内大循环效率与水平，实现国内国际经济紧密的正反馈联动。

第五，高水平对外开放是互利共赢的开放。利益兼容与分享不足是当前全球化陷入困境的根源之一。中国高水平对外开放要成为维护全球多边开放体系的中流砥柱，就需实现开放理念从专注自身利益向目标兼容、利益共享转变， 以“人类命运共同体”理念确保对外开放的内生动力与可持续性。

第六，高水平对外开放是统筹安全与发展的开放。习近平总书记强调“越是开放越要重视安全”。①更大范围和更宽领域的开放必然会面临地缘政治经济冲突加剧以及更多的经济社会风险（赵瑾，2025）。因此，高水平对外开放不仅要求“放得开”，更要求“管得住”。在当前复杂外部环境下，尤其需要未雨绸缪，以总体国家安全观为指导建立健全与高水平对外开放相匹配的监管和风险防控体系。

（三）推进高水平对外开放的主要方向与路径

结合当前国际国内形势，推进高水平对外开放需系统谋划、整体协同，从以下六方面寻求关键突破。

第一，以制度型开放构建高水平对外开放新体制。制度型开放是高水平对外开放的核心，需置于顶层并沿两条路径推进。一方面，应主动对接高标准国际经贸规则，积极申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》《数字经济伙伴关系协定》等新型区域经济合作框架，对标规则标准明确制度型开放方向。另一方面，应以自主开放为引领深化外资、外贸体制改革，包括推进统一的国内标准与制度体系建设，进一步提升通关便利化水平和行政效率；促进跨境电商、数字贸易、绿色贸易、服务贸易等新业态健康发展；建立重点行业及中小型民营外贸企业常态化帮扶机制；聚焦服务领域缩减外资准入负面清单，清理隐性壁垒，持续优化营商环境；加强外贸外资综合服务体系建设，促进二者一体化协调发展。

第二，以优化区域开放布局营造全面开放新格局。我国区域间自然与禀赋条件差异较大，在新一轮高水平对外开放中，需统筹优化区域开放布局，打造陆海联动、东西互济的全面开放格局。一方面应继续发挥沿海地区开放先导作用，在制度型开放和自主开放等方面不断突破并增强示范引领效应；另一方面应扩大沿边地区开放，通过建设边境经济合作区、推进基础设施与制度政策联通等措施加强与周边国家和地区经济合作，促进产业协同与资源整合，发挥边

境口岸“内引外联”作用。此外，应进一步提升中西部内陆地区对外开放水平， 通过对接国家战略需求与本地特色优势打造产业集群，完善基础设施，强化与沿海、沿边地区政策协同，承接东部产业梯度转移，打造高水平对外开放战略腹地。

第三，以对外开放平台建设塑造高水平对外开放的新载体。以自贸试验区为代表的开放平台是扩大对外开放的前沿阵地与试验田。未来需要进一步发挥其“先行先试”作用，成为高水平对外开放的重要载体。一是推动自贸试验区提升战略，包括对接国际高标准经贸规则、推进贸易投资便利化改革，以服务业开放为重点压缩外资准入负面清单，促进各类贸易新业态发展；建立资金、人才、数据等关键要素安全有序流动的政策体系，以及以创新链、产业链融合引领集成创新和高能级产业生态建设。二是加快海南自由贸易港建设，持续探索以“零关税、低税率、简税制”为核心的税收政策体系与新型通关模式；通过多功能自由贸易账户与跨境资产管理业务开放提升跨境投融资便利度，深化与亚太地区区域经济合作。三是完善各类对外开放平台功能，在顶层设计基础上统筹推进各类开放平台建设，赋予开放平台更大的自主权，有针对性地推进制度创新探索并及时推广创新成果，实现开放平台功能的有效辐射与外溢。

第四，以新国际物流通道建设搭建高水平对外开放的新支点。在国际地缘政治风险上升，供应链安全亟待保障的背景下，需加快开辟国际新物流通道， 为高水平对外开放提供支撑。一方面需通过加强与重点航线沿线国家的合作， 推进国内重要港口国际物流枢纽建设以及强化全球重要海运节点战略投资来稳定现有海运航线；另一方面应加快中欧班列扩容，并推动其与西部陆海新通道、长江黄金水道、国际海运通道及航空线路有机衔接。此外，还需创新国际贸易物流模式，完善“一单式”多式联运流程；整合建立跨区域、跨部门、跨企业共享的国际贸易物流信息平台；依托区块链和物联网技术建立多式联运全链条动态监测机制等。

第五，以深化国际经贸合作拓展高水平对外开放的新空间。基于互利共赢理念深化国际经济合作，拓展开放新空间是高水平对外开放的重要内涵。为此， 一方面应借助高质量共建“一带一路”的契机促进互联互通，统筹建设重大标志性工程和“小而美”民生项目建设，深化双向投资与产能合作，探索互利共赢的国际经济合作新路径，培育外部市场；另一方面应加快构建高标准自由贸易区网络，全面参与WTO改革，推进贸易投资便利化、电子商务、数字贸易等领

域规则构建的同时，高标准推动《区域全面经济伙伴关系协定》等区域贸易协定深化升级，加快与主要贸易伙伴国的双边自贸协定谈判。

第六，以提升风险防控能力提供高水平对外开放的新保障。在复杂多变的外部环境下，推进高水平对外开放需同步加强风险防控能力建设。一方面需要建立与高水平对外开放相匹配的监管制度体系，完善数据跨境流动、出口管制、许可审核、调查执法等制度设计；另一方面应健全风险防控机制，建立贸易摩擦预警体系和法律服务机制，推进贸易调整援助制度建设与实践，完善涉外知识产权风险与维权体系，丰富对外贸易调查工具，以应对各类新型贸易限制措施。此外，还应通过扩大国际合作，深度参与全球分工拉紧与各国经贸纽带， 提升贸易活动的韧性；并通过拓展大宗商品、关键中间品进口渠道，推动供应多元化，保障重要产业链供应链安全稳定。

七、深刻把握中国特色城市现代化的战略取向

城市作为中国式现代化的关键驱动力量，是实现人民美好生活、推动全体人民共同富裕的重要空间载体（李超等，2025）。《建议》立足于中国式现代化建设全局和我国城镇化发展阶段，对“十五五”时期城市工作进行战略部署， 明确提出“深入推进以人为本的新型城镇化”的总体要求和系列重要举措。深入学习贯彻党的二十届四中全会精神，对于解决好“十五五”时期城市发展可能面临的诸多现实问题，走出一条体现中国气派、符合发展实际的中国特色城市高质量发展道路，具有极为重要的理论和实践意义。

（一）深刻把握“十五五”时期城市工作的战略取向

改革开放以来，我国城镇化规模与速度均居人类历史前列，城市面貌焕然一新。这一历史性成就的取得，得益于我国持续适时调整和优化城市发展态势及治理模式，并在长远的时间维度上与国家经济社会发展战略紧密相连。党的二十届四中全会与年中召开的中央城市工作会议精神一脉相承，清晰擘画了我国“十五五”时期的城市发展蓝图和战略取向。

综合来看，《建议》关于城市工作的部署方向明确、可操作性强，凝练出具有系统性和前瞻性的城市治理框架。一是更加注重以人为本。《建议》明确提出，要“深入推进以人为本的新型城镇化。科学有序推进农业转移人口市民化”。人民既是城市建设的参与者，也是城市发展成果的共享者，城市规划、建设和治理都要以改善人民生活、增进人民福祉为首要任务，要始终将人民群众对美好生活的向往融入