目 录

1. 刘煜妤：

“数字政府”提升现代化治理能力 1

2. 南方日报评论员：

持续打造广东数字政府金字招牌 4

3. 浙江大学公共管理学院胡税根、杨竞楠：

发达国家数字政府建设的探索与经验借鉴 6

4. 江苏省淮安市政务服务改革研究会会长张守美：

高质量推进“十四五”数字政府建设17

5. 喻剑：

广东珠海打造“数字政府”助力科学决策20

6. 杨姝琴：

广州建设数字政府和优化营商环境的对策建议 22

7. 艾烨：

加快推进数字政府建设 28

8. 胡建略：

建设智慧湘潭打造数字政府 30

9. 陶明、潘志安：

浅谈国内外数字政府建设发展 33

10. 市政府办公室魏举国：

抢抓机遇推进数字政府建设 37

11. 营造公平透明法治化营商环境：

全力推动“数字政府”建设 39

12. 中国软件评测中心副主任吴志刚：

数据赋能是数字政府建设的关键 43

13. 陈小华、潘宇航：

数字政府：演进阶段、整体形态与治理意蕴 45

14. 凌升全：

数字政府建设的玉林“加速度” 56

15. 中国人民大学公共管理学院祁志伟：

数字政府建设趋势及难题 59

16. 黑龙江大学周晓琳：

数字政府建设现状与原则 61

17. 赛迪智库信息化与软件产业研究所王伟玲：

数字政府困境与破解路径 65

18. 刘佳晨：

数字政府引领三位一体的数字深圳 70

19. 张世璟、张严：

数字政府在政府治理现代化中的理论内涵 78

20. 中南财经政法大学数字经济研究院执行院长、教授盘和林：

提高数字政府服务效能助推数字经济发展 84

21. 陈磊：

推进数字政府建设提升政府治理现代化水平 86

22. 王伟玲：

我国数字政府顶层设计的理念辨析与实践指向 89

23. 刘鹏、詹绍文：

西安市数字政府建设成效评价 100

24. 中共中央党校电子政务研究中心政府管理技术研究处处长丁艺：

以新发展理念构建数字政府发展新格局 107

25. 特约评论员李振杰：

以制度创新推动数字政府改革建设 112

26. 榆林市发展改革委姬宇翔：

榆林市数字政府建设路径分析 114

27. 罗强强：

中国数字政府研究：现状、演化及启示 119

“数字政府”提升现代化治理能力

刘煜妤

近年来，铜仁市大力推进“数字治理”“数字政府”建设，实现了电子政务工作从无到有、从有到优的突破，取得阶段性进展，积极为全面建设社会主义现代化开好局起好步服务。

一、便民服务“新窗口”

“通过政府网站查询，备好办证材料，真是太方便了。”7月23日，碧江区政务服务大厅，窗口人员按照规定流程，审核了陈意提交的企业材料后，通过“全省通办”系统提交上传，半小时之内就成功办理工业产品生产许可证。

以往要办理该业务，要么跑去省城办理，要么通过快递寄件办理，至少花费7个工作日。企业相关负责人陈意赞不绝口：“高效、快捷、便利的政务服务， 让群众得到实惠，让我们企业受益。”

政务服务“一网通办”，关键在“通”字。铜仁市聚焦企业群众办事的痛点、难点、堵点，打造普惠、泛在的政务服务体系；拓展教育、医疗、社保、就业、住房、文化旅游等数字化公共服务，深度开发各类便民应用；推动更多涉企服务事项一站式办理和不见面审批。

铜仁市通过推进“互联网+”政务服务，网上预约审批，推行“一网通办”， 着力提升政务服务便利度。严格按照《贵州省网上办事大厅行政审批事项办事指南》要求，对各项政务服务事项的办事指南进行校对、审核，做到精准、全面、细致、可用，实现群众少跑腿、数据多跑路和数据共享。

与此同时，铜仁市持续加快打破地区间信息壁垒，完善政务服务网乡村站点建设，推进更多便民惠民网上办、掌上办、就近办，开通181个乡镇级站点、2874个村居级站点，全市政务服务网乡村站点建成率达100%。

深入推进“放管服”改革，开展网上办理、一门办理、一窗受理、一网审批、一次办成高效服务，充分激发“数字政府”活力，全面提升“数字活市” 水平。

铜仁市人民政府门户网站从2012年发展到现在，从单纯的政府信息发布， 到如今融合了集政务公开、互动交流、办事服务、数据查询等多项功能于一体的综合网站。不仅丰富了大数据在推进政务服务改革中的探索，也让铜仁政务服务更加便捷高效，为高质量发展贡献了力量。

截至目前，铜仁市人民政府门户网站开通482个栏目，办理“市长信箱”信件1986条，发布政策文件1546个、政策解读1106个。

二、为民服务“新高地”

正值高考招录阶段，石阡县本庄镇沙沟村的白苗被贵州师范学院录取，即将步入大学校园的他却没有喜悦之情，因为他在为学费、生活费发愁。

通过石阡县人民政府网微信公众号推送的助学贷款指南，白苗按照指南步骤注册、填写资料、上传相关资料 在网上成功办理了助学贷款申请。他说：“太感谢石阡县政府官方微信及时推送的助学贷款政策了，让我及时办到了助学贷款，没有走弯路，解决我的燃眉之急。”

政务新媒体是移动互联网时代党和政府联系群众、服务群众、凝聚群众的重要渠道，是加快转变政府职能、建设服务型政府的重要手段，是引导网上舆论、构建清朗网络空间的重要阵地，是探索社会治理新模式、提高社会治理能力的重要途径。

2014年以来，铜仁市通过“两微一端”开设了铜仁政务新浪微博和铜仁市人民政府网微信公众号，各区县也比照积极开通，运用政务新媒体推进政务公开，加强报道力度，及时更新信息，坚持在服务中提升政务微博、微信的公信力、影响力与引导力。

去年，面对突如其来的新冠肺炎疫情冲击，以铜仁市人民政府网政务新媒体矩阵为代表的铜仁市政务新媒体集群充分发挥新媒体平台快速、灵活、覆盖面广的特点，瞬发疫情动态政策，秒回群众咨询答疑，在抗击疫情、复工复产等各项工作中发挥了积极作用。

铜仁市政府办公室副主任刘璇说：“政务新媒体是网民与政府职能部门之间的纽带与桥梁，使网民与政府职能部门间的信息通道更加畅通。”

铜仁市通过持续深化“一个平台一个号、一张网络一朵云”建设，不断提升政务云网集约化水平，推进一体化大数据平台和一体化综合指挥平台建设， 完善通用平台支撑，为各级各部门业务应用提供服务支持，打造“数字政府”。

截至目前，全市共有备案政务新媒体558个，线下、线上一致，已成为连接“感知群众需求最先一公里”和“办理群众诉求最后一公里”的桥梁。

三、提升行政效能“新通道”

思南县塘头镇副镇长冉永超，通过一键登录“贵政通”，点击文件签批， 两分钟就将文件签批、下发。冉永超说：“有了贵政通APP，再也不用来回跑了。”

过去，及时处理文件是冉永超最为苦恼的事。冉永超时常到村开展工作， 面对紧急文件，不得不将开展到一半的工作停下，匆匆赶回镇政府，将文件处理好后，又掉头赶到村里继续开展工作，严重影响工作效率。

今年6月，铜仁市在全省率先取得“贵政通”正式授权，冉永超也通过培训开始使用“贵政通”，不仅解决了异地处理公文的麻烦，还大大提高了工作效率。

据悉，该平台集工作、学习、交流、管理于一体，将公文签批、文件传阅、业务处理、工作督办等从桌面向指尖延伸，通过手机就能一键式办理，实现了随时随地办公。

“工作、学习、交流都移至‘贵政通’，既安全，又高效，还环保。”印江自治县政府电子政务中心主任刘岚松已掌握“贵政通”的运用，在“贵政通” 新建群聊，通知日常工作。

印江自治县仅6月就收文9411件，发文354件，有效满足了各部门的日常办文、办事、办会等业务要求。

为加强“贵政通”的推广与使用，铜仁市政府办公室召开推进会，并依托“业务+技术”方式，分期分批分类培训，为“贵政通”推广使用提供持续动力。

铜仁市还运用大数据、人工智能、区块链等新技术、新手段，深入挖掘和开发利用海量数据资源，全力推进宏观经济运行领导驾驶舱、“政策大脑”等智能应用，辅助领导把脉经济，助力部门高效落实工作，全面提升公务人员办公效率。

自试运行“贵政通”以来，铜仁市已实现跨层级、跨地域、跨部门、跨系统、跨业务的数据共享和业务协同。6月份，铜仁市共发起快传11752次、通知公告2681次、文件事务8742次。全面提升了全市政府系统的数字化办公能力， 提高了指尖办文、办会、办事水平。

下一步，铜仁市将坚定不移实施大数据战略行动，坚持“应用驱动·融创发展”，大力实施“数字活市”工程，聚力打造“数字政府”，创新路、开新局、抢新机、出新绩，加快推进电子政务建设，助力国家治理体系和治理能力现代化。

持续打造广东数字政府金字招牌

南方日报评论员

（2021年2月5日）

上线全国第一个适老化移动端老年人服务专区；在全国率先推出居民身份电子凭证；通过“粤康码”与澳门健康码互转互认，成为全国首个实现跨境转码互认的健康码平台“粤省事”移动政务服务平台2018年5月集成上线以来，不仅创下多个全国第一，日前注册用户更突破了一亿，成为全国服务最全、用户最多、活跃度最高的省级移动政务服务平台。

深入推进数字政府改革建设，是适应信息化发展时代趋势、加快建设数字中国的必然要求，也是持续深化“放管服”改革、优化营商环境、提升治理能力现代化水平的重要支撑。习近平总书记多次强调，要运用大数据促进保障和改善民生，“让百姓少跑腿、数据多跑路，不断提升公共服务均等化、普惠化、便捷化水平”。贯彻落实总书记重要指示精神和党中央战略部署，广东以探索集成各项政务服务的“粤省事”平台为抓手，持续推动数字政府改革建设。至2020年底，累计业务量48亿笔，上线1632项服务、87种电子证照，其中1113项服务实现群众办事“零跑动”，便利度与体验感大幅提升、领跑全国，初步形成了数字政府改革建设的广东品牌。

从奔波千里为年审，到“刷脸”登录立等可取，再到足不出户就可以线上预约办证，动动手指就可以处理驾驶证违章上线两年多来，“粤省事”名副其实地让群众办事越来越省事，也因此越来越受欢迎。这其中，关键就在于始终坚持以人民为中心，强化用户思维和问题导向，着力解决群众办事的难点痛点。通过制定《广东省“数字政府”建设总体规划（2018-2020年）》及其实施方案， 明确数字政府建设总体框架和要求；建立全省一盘棋工作机制，成立政务服务数据管理局；推进政务服务事项和平台技术的标准化、集约一体化等。针对老年人群体面临的“数字鸿沟”，全面开展政务服务适老化改造，举办数字政府开放日老年人专场，线上线下服务同步优化，助力老年人办事“无障碍、不折腾”，彰显为民便民政务服务温度。

数字政府是建设“整体政府”的一项重要内容，必须着眼于实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务，持续深化改革，拓展平台应用场景和连接能力。近年来，广东在“粤省事”探索基础上，及时总结复

制经验，先后推出面向全省1300万商事主体的“粤商通”，面向全省公职人员的移动办公平台“粤政易”，数字政府建设不断迈出新步伐。疫情期间，各相关部门强化协同协作，第一时间建立防控数据共享机制和标准，创新推出“粤康码”应用，并拓展到跨境货车司机、进口冷链物流工作人员管理等多个场景， 推出一大批非接触式政务服务，以“一周上线、一天推出”跑出了助力战疫加速度，也擦亮了数字政府改革建设的广东品牌。

进入新发展阶段，加快数字化发展，加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平，是中央“十四五”规划建议明确的重要方向。深入推进数字政府改革建设，要着眼于经济社会全面高质量发展的要求，聚焦“一网通办”、“一网统管”、提升数字政府基础支撑能力、推进数据要素市场化配置改革、强化数字政府网络信息安全保障、加强政数系统党风廉政教育、创新数字政府改革机制等重点工作，深化“粤系列”平台应用场景，激发公共数据开发利用潜能，持续打造广东数字政府金字招牌。

让百姓少跑腿、数据多跑路，既体现了坚持以人民为中心的发展思想，也是适应新发展阶段新形势新要求、凸显竞争软实力的重要方面。注册用户突破一亿，是用群众口碑建立的一个里程碑，更是一个新起点。全省各地各部门要坚定不移抓好数字政府改革建设工作，以更大力度提升政务服务水平，不断缩小“数字鸿沟”，让亿万人民在共享数字化发展成果上有更多获得感。

发达国家数字政府建设的探索与经验借鉴

浙江大学公共管理学院 胡税根、杨竞楠

随着互联网、大数据、区块链等现代信息技术的不断普及，越来越多的国家积极利用信息技术创新政府运作方式、推动数字政府建设。2020年全球新冠肺炎疫情暴发，进一步推动了数字技术在政府信息公开、便民服务、动态监管、智能决策等方面的运用。根据最新发布的《2020年联合国电子政务调查报告》

［1］，全球电子政务发展平均指数（EGDI）从2018年的0.55上升到2020年的0.60， EGDI指数处于“高”或“非常高”级别的成员国共有126个，占所有成员国的65%。由全球EGDI指数持续上升可看出，世界大多数国家积极推动数字政府建设，重视整合线上和线下渠道，以实现政府数字治理能力的现代化。

近年来，中国政府高度重视信息化建设与数字政府建设。2017年，党的十九大提出加快建设创新型国家，建设网络强国、数字中国与智慧社会。2019年， 党的十九届四中全会提出推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。2020年2月，中共中央全面深化改革委员会第十二次会议指出要运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用。同年10月，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。数字政府是数字中国体系的有机组成部分，是推动数字中国建设、推动社会经济高质量发展、再创营商环境新优势的重要抓手和主力引擎。尽管中国数字政府建设逐步加快，但仍在部分领域与英美等发达国家存在差距。在日本早稻田大学数字政府研究所与国际首席信息官协会联合发布的

《2018年国际数字政府评估排名研究报告》中，中国数字政府建设水平仅以62.079分排名全球第32位，落后于丹麦（94.816分）、新加坡（93.843分）、英国（91.921分）、美国（90.340分）等发达国家［2］。根据《2020年联合国电子政务调查报告》，中国电子政务发展指数从2018年的0.6811提高到0.7948， 位列全球第45名，但仍与丹麦（0.9758）、英国（0.9358）、美国（0.9287）、新加坡（0.9150）等发达国家存在较大差距。目前在全球视野下探讨数字政府建设经验的研究还较为缺乏。因此，探寻发达国家在数字政府建设中的实践经验，对于中国加快数字政府建设、推动国家治理体系与治理能力现代化具有积

极意义。

1. 发达国家数字政府建设的缘起及目标

数字政府是综合运用互联网、物联网、大数据、人工智能、区块链等现代信息技术，为促进经济社会运行全面数字化而建立的一种新型政府形态。以政府即平台、公民为中心、高度信息化、政府公开透明为特征的数字政府建设， 能够有效推动政府在决策、服务、评估等方面的数字化转型。本文所研究的国家主要是指在《2020年联合国电子政务调查报告》中排名领先且具有数字政府典型改革案例的发达国家。

0. 发达国家数字政府建设的缘起

数字政府的雏形为电子政府，电子政府概念的首次提出源于1993年美国发布的“信息高速公路计划”。为应对政府管理与公共服务面临的诸多问题与挑战，时任美国副总统戈尔（Gore）发起了“国家绩效考察”运动，并提出构建电子政府的重要改革方向。1998年1月，戈尔在加利福尼亚科学中心发表“数字地球———新世纪人类星球之认识”演讲时提出“数字地球”概念，指出“数字地球”是赋予地球的一种基于海量地理信息的多维表达方式［3］。此后，数字国家、数字政府、数字城市以及数字社区等概念相继出现。早期的电子政府主要通过信息技术将政府文件、数据与信息以电子化形式呈现，以促进现有办事流程与政务服务自动化，并提高政府行政管理的内部效率。在电子政府发展的初期，主要功能是针对现有内容与服务的电子化与自动化，并不涉及对已有流程和服务的改进与优化。此后，随着数字治理理论的发展，电子政府的内涵与外延得到不断拓展。 21 世纪初， 英国政治学家帕特里克· 敦利威

（PatrickDunleavy）提出“数字时代治理理论”，该理论指出未来公共治理的三个变革方向：重新整合、基于需求的整体主义以及数字化变革［4］。自此， 电子政务从以往的办公自动化、政府内部效率提升逐步发展成为注重公民参与、政务流程再造、数据治理与协同的数字政府建设。

从内涵上看，数字政府是综合运用互联网、物联网、大数据、人工智能、区块链等现代信息技术，以政府数据治理推动政府决策智能化、权力运行透明化、公共服务精准化、绩效评估科学化和流程再造高效化，为促进经济社会运行全面数字化而建立的一种新型政府形态。数字政府主要具有如下特征：（1） 政府即平台。政府即平台［5］的概念源自英国《政府转型战略》。在数字政府理念之下，政府从传统的公共服务单一提供者逐步转变为促进整个公共服务系

统改善与优化的管理者，通过提供数字基础设施、构建基础数字平台等方式提升政府履行职能的效果，在公平和包容的原则下推动公众、企业、非政府组织的共同创造与协作创新。（2）以公民为中心。以公民为中心是美国、英国、新加坡等发达国家建设数字政府始终秉持的理念。数字政府公共服务供给的侧重点从满足政府自身政策需要转向回应公众实际需求［6］，利用大数据分析技术精准识别公众需求，搭建公众参与公共服务供给和公共政策制定的平台，进而提升公共服务质量。（3）高度信息化。数字政府基于现代信息技术，广泛获取政治、经济、社会、文化、环境等各领域的数据信息，并对已获取的数据信息进行科学处理和开发利用，以提升政府治理能力。（4）政务公开透明。政务信息公开透明是打造现代法治政府的必要举措。数字政府通过公开政府在决策、执行、管理、服务、结果和反馈等方面的数据和信息，以保障公民的知情权与监督权，把权力关进制度的笼子，让权力得以在阳光下运行，进而提高政府廉洁程度与政府公信力［7］。

1. 2 发达国家数字政府建设的目标

传统政府向数字政府的转型并非只是互联网信息技术的简单普及和应用， 更重要的是现代信息技术带来政府治理思维和治理理念的变革。借助大数据、人工智能、云计算等现代信息技术，发达国家数字政府建设的主要目标旨在推动政府决策、权力运行、公共服务、绩效评估与流程再造朝着更加智能化、透明化、精准化、科学化与高效化的方向发展。

一是通过数字政府建设实现政府决策模式智能化。传统政府管理的特征之一就是机械性，即公共决策都是在问题实际发生之后的被动应对。而数字政府基于大数据的智能公共决策模式，使被动、机械的传统决策模式向预测性和精准化的智能决策转变，能有效解决传统公共决策模式滞后的困境［8］。通过大数据赋能数字政府建设，能有效推动大数据辅助的决策模式向大数据驱动的决策模式转变［9］。数字政府智能决策以政务云、移动互联网、物联网等数字基础设施和数据库为平台，以客观数据为依据，以数据收集、数据挖掘、关联分析为手段，旨在推动政府公共决策体系的科学有效发展。通过互联网、市场、企业、个人等多个途径全面收集结构化甚至非结构化的原始数据，从海量的数据中实时挖掘出有价值的信息，再将其与历史环境、历史事件进行关联对比， 发现政策运行和发展的规律，进而为解决实际问题提供科学的数据支撑。比如， 2017年英国政府发布的《政府转型战略（2017—2020）》提出要推动政府数据

业务发展，提升政府数据科学分析能力，更好地运用数据来支持决策［10］。

二是通过数字政府建设实现政府权力运行透明化。公开透明是现代法治政府的基本价值理念。规范政府权力运行，深化政府信息公开，打造廉洁、透明、阳光的政府是反腐倡廉的重要内容。传统公共管理模式往往是封闭式的，容易产生权力寻租、公共资源配置低效、社会组织与市场组织参与度较低等问题。大数据技术使政府数据的公开和共享成为可能，实行政府信息公开制度，打造阳光透明的数字政府也逐步成为公共管理模式转型的主要趋势。数字政府通过数据监督、过程监督、整体监督取代传统的人工监督、事后监督与个体监督， 将权力关进“数字”的笼子，使政府的权力运行过程处处留痕。以公开、公正的基本原则建立政府权力的公开运行制度，使政府权力在阳光透明的环境下运行，有利于构建政府权力规制的公共治理模式［11］。2009年，美国发布的《开放政府指令》明确了透明、参与、协同三大政府数据开放原则，此后美国上线“Data．gov”网站，旨在保证公民可以自由检索并获取联邦政府数据，实现政府透明化［12］。

三是通过数字政府建设实现公共服务供给精准化。传统的公共管理模式侧重行政科层体制下的流程管理，其公共服务质量受到公共政策覆盖区域、公共服务主体供给能力等因素的制约。不同地域政府行政人员综合素质的差异直接影响具体政策的落实，当政府的行政控制力强时对政策的推行力度就大，反之当政府不具备一定的行政控制力时，政策的执行力度就较弱。

另一方面，传统公共管理模式下的公共服务质量还会受到技术水平的限制， 缺乏相应的技术手段导致公共管理主体所提供的公共服务大多是“粗犷式”的， 即对每个人提供的服务都是相同的，缺少精细化的管理能力，难于满足人民日益增长的个性化需求。而数字政府建设将充分发挥大数据容量大、类型多、存取速度快、应用价值高的特点，可以提升政府的数据收集、整理、分析与应用能力，有效推动公共服务精细化管理和服务型政府构建。在数字政府改革中政府将构建一个覆盖不同群体、区域和领域的政务服务开放性平台，并在与公民的双向互动中汇集大量内容丰富、多源异构的政务数据。依靠大数据、人工智能等信息技术，在海量数据信息中挖掘出不同群体与个体的社会需求，并以此作为政府科学决策依据，更好为公民提供个性化与精准化的公共服务。如2014 年新加坡发布的《智慧国家2025》提出要通过建设覆盖全岛的数据收集、连接和分析的基础设施平台，根据所获数据预测公民需求，以提供更好的公共服务

［13］。

四是通过数字政府建设实现政府绩效评估科学化。在大数据广泛应用于数字政府建设之前，政府绩效评估往往存在评估主体单一、评估指标缺乏科学性和绩效信息滞后等问题。由于政府部门信息垄断程度高，加之缺乏数字化转型的理念和大数据技术的运用，政府在开展绩效评估工作时往往倾向于设置容易获取数据的指标，进而导致指标体系的共性特征较为明显，评估结果缺乏准确性。同时，以月度、季度或年度为时间周期汇集的结构化数据具有明显的滞后性，难以实现绩效数据的实时生产、处理、分析与反馈，无法反映政府绩效的真实水平。在数字化技术的驱动下，数字政府绩效评估则更加注重绩效信息的时效性，从静态评估、滞后评估逐步转向动态评估与实时评估。数字政府能够在一个管理周期内不限次数地实时进行绩效数据采集、绩效水平计算、绩效结果反馈和绩效信息利用。同时，为解决传统绩效评估指标、样本与数据的有限性问题，数字政府绩效评估利用机器学习、人工智能、动态模拟与仿真等数据挖掘技术，对复杂、动态和系统的政府绩效结果形成过程进行实时的数据记录， 推动政府绩效评估由模糊评估转向精准评估。目前，英国政府正在测试政府绩效数据系统，该系统致力于公共决策“数据仪表盘”的实时可视化呈现，以帮助决策者更直观地对政策实际效果进行评估14］。

五是通过数字政府建设实现政务流程再造高效化。政务流程再造是以公众需求为导向，借鉴企业业务流程再造方法，全面重组政府原有组织机构和服务流程，以此提高组织绩效，提升公众满意度［15］23－28。从本质上看，政府的流程优化再造与政府信息化水平的提升是相辅相成的。在政府流程再造的早期，主要通过计算机技术的普及推进政府办公自动化，同时开始探索建立政府门户网站和数据库，使公众不用出门就能办理部分业务。近年来，随着大数据技术的进一步发展和普及，政府流程再造已经有了跨越式发展，进入数字政府建设的新时期。数字政府建设主要特征之一则是通过政务云、物联网、传感器、人工智能等一系列先进技术的运用，促进跨部门、跨层级的信息资源共享，整合不同部门的各类公共服务，实现多部门协同办公，提高民众享受公共服务的获得感，构建一个“政府－市场－社会”的多元动态协同共治的治理格局。如2016年丹麦政府发布的《2016—2020年数字战略》提出要通过政府数字化转型， 建立用户友好、简洁与高效的公共部门，并加强公共部门与企业、利益相关者组织和其他各方的合作［16］。

2. 发达国家数字政府建设的实践探索

在《2020联合国电子政务调查报告》中发达国家数字政府总体居于世界前列水平，发达国家主要通过制定数字政府建设规划，运用现代信息技术创新政府运作，持续优化政府数据开放、信息共享、政府决策与公共服务等方式，实现数字政府建设的快速发展。

2． 1 制定数字政府建设的战略规划

近年来，发达国家重视制定符合本国国情的数字化发展战略，以顺应大数据与政府数字化转型的发展趋势，便于公众获取更为便捷、高效和高质量的政务服务。自2012年开始，英国先后出台《政府数字化战略》《“数字政府即平台”计划》等战略规划，一系列的改革举措助推英国数字政府建设取得显著成效，在2016年联合国电子政府调查评估中获得第一名。2017年，英国出台《政府转型战略（2017—2020）》，包括连接战略、数字技能与包容性战略、数字经济战略、数字转型战略、网络空间战略、数字政府战略、数据战略等七大举措，重点打造线上身份认证、线上支付与线上通知三大数字政府服务平台。美国先后发布《数字政府服务》《数字政府：构建一个21世纪平台以更好地服务美国人民》等战略规划，致力于提供可以在任何时间、任何地点、通过任何设备获取的数字政府服务。新加坡先后发布《智慧国家2015》和《智慧国家2025》， 秉持“大数据治国”的理念，致力于实现“多个部门、一个政府”目标，为公众提供优质便捷的公共服务。丹麦制定《2016—2020年数字战略》，加强数字公共管理与电子服务建设，同时强调政府与企业及其他利益相关组织团体的合作。韩国发布《2020年电子政务总体规划》，内容包括提供数字化的政府服务、创建数字友好型产业、建立电子政务平台等具体措施。

0. 建立首席信息官数字政府管理运行制度

首席信息官（CIO）是主要负责国家信息资源战略规划制定、实施和管理的公务职位［17］。纵观世界各国数字政府的建设过程，设立政府首席信息官并明确CIO的权利、义务与责任，健全CIO的选拔与管理机制，是数字政府建设的一项重要举措。在日本早稻田大学数字政府研究所与国际CIO协会联合发布的

《国际数字政府评估排名研究报告》中，政府首席信息官（GCIO）作为其中一项一级指标，被视为数字政府战略能够成功实施的关键要素之一。美国是世界上较早建立首席信息官制度的国家之一，CIO并不是一个孤立的个体，而是一整套完备的组织架构和管理体系。美国数字政府建设的最高领导机构是总统管理

委员会，其下设的执行机构为联邦管理和预算办公室（OMB）。首席信息官办公室（CIOB）隶属于OMB，CIOB主任由总统直接任命，负责数字政府建设的资源管理工作［18］。加拿大的政府首席信息官制度建立于20世纪90年代初，CIO创建之初的角色定位仅仅是对情报进行简单处理与分析，而后逐步注重信息资源的挖掘与分析。进入21世纪，随着加拿大数字政府建设的重点由提升行政部门内部效率转向为公众提供便捷高效的政府服务，CIO由最初的情报、信息分析转向政府创新，更加注重政府透明度、部门协同工作、节约成本、降低复杂性等要素［19］。新加坡也设立了资讯通信管理局、首席信息官、政府首席资讯办公室等推进数字政府建设的三大机构，并在此基础上建立集中指导与分权执行相结合的政府信息化特派专员制度。英国则设立政府电子大臣和政府电子特使， 负责协调全国的信息化工作。电子大臣主要负责协调各个部门与信息化相关的工作并直接向首相汇报，电子特使侧重于制定信息化的战略和政策，并推进相关政策的具体实施。

0. 深化政务数据的开放和应用

开放政府数据是指政府利用现代信息技术手段，将不涉及公民个人隐私和公共安全的数据主动、免费开放给所有公众［20］。随着现代信息技术的高速发展，政府部门已逐步成为大数据资源的主要生产者和汇集者之一，海量的大数据资源有利于政府更科学地制定公共政策和提供高质量的公共服务，同时促进公民、企业与其他社会组织积极参与公共事务。为了满足公众日益增长的对政府开放数据的需求，打造阳光、透明与廉洁政府，世界各国积极探索从信息公开逐步转向数据开放。2009年，美国颁布《开放政府指令》，明确透明、参与、协同三大政府数据开放原则［12］。在政府数据开放实践层面，美国通过整合在各个部门和机构网站中已经公开的数据，建立Data．gov政府数据公开网站，由数据、主题、影响、应用程序、程序开发、联系等六大板块构成，主要涉及的服务内容包括数据提供、数据检索、数据利用、交流与互动。2011年， 巴西、印度尼西亚、墨西哥、挪威、菲律宾、南非、英国和美国成立了开放政府合作伙伴联盟，共同承诺提升政府信息公开度［21］。2015年，欧盟开展利用开放数据减少政府腐败的行动［22］，英国凭借其在政府数据开放方面的创新举措，成为利用开放数据减少政府腐败行动的试点国家之一。数据战略委员会、公共数据集团、开放数据研究所是英国推进政府数据开放的主要组织机构， 承担研究大数据如何促进经济增长、数据定价及促进学界、商界、政界、社会

在政府数据开放方面合作等职能。同时，英国开发“Data．gov．uk”一站式数据开放平台，其开放数据包括关联数据、可关联数据、非专属结构化数据、结构化数据以及普通公开的数据五个层面。

0. 注重政务数据的融合与共享

随着现代信息技术的普及，越来越多国家的政府部门重视信息系统与数据库建设，然而不同的信息系统较多分散于政府的不同层级与不同部门之中，信息孤岛与数据烟囱现象较为明显。为了优化政府资源配置，提升公共服务效率与效能，世界各国均在政府信息共享方面进行探索，以进一步推进数字政府建设，打造整体性政府。2015年，美国政府批准设立信息共享和分析组织，主要负责促进公共部门与私人部门进行网络威胁情报的信息共享与互通。同时，根据商业、教育、新闻媒体等不同用途，对政府数据信息服务进行分类管理，收取相应的信息查找、评审、复制等费用。除此之外，美国出台的《公共信息准则》规定政府不得收取法定费用之外的其他任何费用。英国政府专门设立公共数据集团、开放数据用户小组等组织机构，为“Data．gov．uk”网站的日常运行提供保障。公共数据集团由工商、地震、地形测量与气象局组成，主要负责协调和督促各部门积极推进数据开放与共享工作，搜集储存不同领域政府部门的信息数据集，并将其整合在一个组织框架之内。开放数据用户小组侧重于收集公众诉求与需要，并反馈至数据信息战略委员会，以此确定不同类型数据信息开放利用的优先次序。新加坡出台《整合政府2010》，秉持以顾客为中心的理念，通过“Data．gov．sg”网站汇集各部门的信息数据，并为用户提供政府机构、关键字、过滤选项等多种数据查询方法。

0. 借助人工智能技术打造智能化政府

美国德勤会计师事务所曾在《人工智能如何改变政府》中提到，人工智能技术能够为联邦政府每年减少工作时间12亿小时、节约行政成本411亿美元，这一数据远远高于普通的计算机系统每年为联邦政府节省的工作时间（9.67千万小时）和行政成本（33亿美元）［23］。随着人工智能技术的快速发展，越来越多的国家重视人工智能技术在数字政府领域的重要价值，并积极探索人工智能技术与数字政府建设的结合，以提升政府决策、公共服务、市场监管等方面的科学化与智能化水平。2017年，英国达勒姆警察计划开发“Hart”人工智能系统，通过将个人犯罪风险分为高、中、低三类，以此判断某个嫌疑人是否应该被拘捕关押。美国洛杉矶警察局与帕兰提尔科技公司合作建立犯罪预警中心，

通过挖掘分析以往案件信息、社交媒体信息、匿名聊天信息等，找到隐藏在海量信息中的潜在破案线索，进行犯罪预测［24］。芬兰税务局与移民服务机构合作对机器人的电话服务技能进行测试，旨在为移民服务机构90%左右的用户提供一个互动交流的数字渠道，以便于解放人力，使工作人员能够回应更为急迫的需求、应对更具挑战性的复杂问题。纽约与沃森平台合作建立客户管理系统， 通过研究16个城市服务系统中的3000余份文件，该客户管理系统能够回答约1万个问题，在缩短响应时间、促进城市服务咨询投诉处理进程等方面取得了显著成效。德国联邦移民和难民局也在积极探索如何运用人工智能语音分析技术精准识别难民的原始国籍［25］。

2. 6 重视颁布法令保护数据安全与公民隐私

随着大数据在社会日常生活中的普遍应用，数据集呈现出规模性、多样性与复杂性的特点，使得在大数据收集、储存、共享与开放过程中数据安全与数据隐私问题日渐凸显。2018年以来美国先后出台《合法使用境外数据明确法》

《2018加州消费者隐私法案》《信息隐私：互联设备法案》等数据与安全方面的法案，围绕跨境数据调取、消费者数据与隐私保护、未经授权访问修改或泄露网络互联设备信息等方面作出了相关规制。新加坡颁布《个人资料保护法令》， 并设立了“谢绝来电”登记处，防止公民受到短信或邮件的骚扰。同时，部分国家也开始应用区块链等现代信息技术，有效保障政务数据安全性。2016年， 英国政府首席科学顾问马克·沃尔波特（MarkWalport）发布《分布式账本：超越区块链》研究报告［26］，报告提出政府应积极与产业界和学术界开展合作， 为分布式账本内容的安全性和隐私保护制定相应的标准。爱沙尼亚设立“信息大使馆”，使用区块链技术保障该系统内的财政、社保、地籍、身份、户口等数据信息不被清除与更改，同时还启动区块链公证服务，任何地方的居民均可在区块链中获取结婚证明、出生证明与商务合同等公共服务［27］。

2. 发达国家数字政府建设的经验借鉴

通过系统梳理美国、英国、新加坡等发达国家数字政府建设的实践，进一步归纳总结其数字政府建设的经验，有助于对中国数字政府建设提供借鉴。

3． 1 统筹推进“政府即平台”的数字政府发展模式

“政府即平台”并非简单指中央或地方政府开发的数字化平台，更重要的是体现一种以公民为中心的发展理念，政府应从单一的公共服务提供者转变为改善公共服务系统的管理者。发达国家围绕以公民为中心的理念，通过出台国

家层面的数字政府建设战略规划，构建推进数字政府建设的组织架构与管理体系，统筹推进政府的数字化转型。就中国而言，一是要从中央层面推进数字政府的协同化建设，统筹不同部委、中央与地方之间的差异化需求，出台数字政府战略规划和配套性政策；二是探索将各职能部门的规章制度或行政法规提升至法律层面，促进数字政府法制化建设；三是以打造整体型数字政府为目标， 明确不同层级政府在建设数字政府中的职责。中央政府致力于建设全国通用的数字政务服务平台，省级政府侧重于搭建软硬件相结合的数字基础设施共享平台，区县级政府则主要负责已有平台的日常运营维护与普及推广。

0. 建立公众需求导向的政府数据开放与共享机制

尽管世界各国在数字政府建设的具体举措上有所差异，但数据开放与数据共享始终是数字政府建设进程中的核心要素。美国的《开放政府指令》、英国的开放数据小组、新加坡的《整合政府2010》以及多国参与成立的开放政府合作伙伴联盟，均在不同程度上促进了各国法治政府与整体型政府建设。中国应秉持以人民为中心的发展思想，秉持全面开放、协同共享、平等对待等准则［28］，探索建立以公众需求为导向的政府数据开放与共享机制。一是通过大数据的技术手段收集分析公众对于政府数据开放的需求，绘制数据开放的需求清单，明确数据开放的优先次序，优先开放公众关注度高、隐私风险较低和利用率高的数据。二是积极引导各级政府逐步将政府数据开放纳入政府绩效考核体系与经济社会发展规划之中，通过政府主动公开政务数据来引导企业、高校、科研机构等社会组织开放相应数据。三是研究出台政府跨部门、跨层级、跨区域的数据共享战略规划，促进政府数据共享的统筹与协调，加快制定具有较高科学性和可操作性的数据共享平台技术标准规范体系，如数据编目指南、数据接口标准、元数据标准、数据加密与脱密技术、数据血缘管理指南、水印技术标准等

［29］。

0. 重视运用现代信息技术提升政府智能化水平

为了提升政府政策制定、科学决策、公共服务供给的科学化与智能化水平， 提供高质量的公共服务，发达国家基于大数据、人工智能、云计算等技术，推进数字政府建设朝着更为智能化的方向发展。如英国的“Hart”人工智能系统、美国的犯罪预警中心均是新一代信息技术应用于智能政府建设的典范。中国也应加强政府的智能化建设，提升政府智能治理能力。一是秉持开放、多元与共享的大数据治理理念，积极进行政府组织模式与运行流程的变革，推动政府行

政层级优化与政府组织扁平化，为政务数据的及时有效传递提供保障。二是加大政府在人工智能、区块链、云计算等领域的人才储备力度，探索与企业、科研机构等共同进行技术研发创新的合作机制。三是注重人工智能技术伦理问题的审查。人工智能面临从弱人工智能向强人工智能、超人工智能的转变，人类社会可能面临成为超人工智能技术附庸的风险［30］。因此，我国智能政府建设要明确各级政府及工作人员应用人工智能技术的具体职责，防范智能政府治理中的纯技术导向问题，在人工智能技术研判结果与政府工作人员主观能动性相结合的基础上进行科学决策。

0. 加强数据安全保护与隐私风险防范

数字政府建设需要数据开放与数据共享，而数据开放与共享又必定会产生数据安全和隐私泄露风险。因此，世界各国政府在数字化转型的过程中，始终把数据安全与隐私保护作为推进数字政府建设的一项重要举措，不仅出台了一系列保护数据安全和隐私的法律法规，还积极探索应用区块链等现代信息技术保障重要公共档案和数据的安全性。就中国而言，一是注重数据安全与隐私保护的平台建设与技术创新，政府信息平台中的信息资源要有配套的保护屏障和保密措施，以防个人信息被窃和侵犯。同时，积极创新数字甄别、数字统计、数字存储、数字利用、数据脱敏、数据追踪等技术，以保障数据安全。二是要加强数据安全与隐私保护的顶层设计，加快数据安全与隐私保护的立法进程， 明确个人隐私的范围和权利边界，同时设立全国性的数据安全管理机构，对数据开放和应用全过程进行有效监管，严厉打击数据泄露、诈骗与侵犯个人隐私的违法犯罪行为。三是平衡好隐私保护与产业发展的关系，在立法保护个人隐私的同时，也要注重数据开发的灵活性和流通性，以保证企业、科研机构等可以利用公开数据进行技术研发和产品创新，促进数字经济的持续增长。

总而言之，目前中国正处于转变政府职能、深化行政体制改革和创新行政管理方式的关键时期。通过梳理发达国家数字政府概念的缘起以及数字政府建设在政府决策、权力运行、公共服务、绩效评估与流程再造等方面的目标，研究发达国家数字政府建设在政府即平台数字发展模式、政府数据开放共享、政府智能化水平、数据安全与隐私保护等方面的创新实践。总结发达国家数字政府建设的实践经验，为厘清我国数字政府建设的思路、提升公众数字政府建设的效能、加快推动我国政府治理体系与治理能力现代化提供有益的借鉴。

高质量推进“十四五”数字政府建设

江苏省淮安市政务服务改革研究会会长 张守美

今世界正在被“人类社会、物理世界和信当息空间”所重构并形成“三元复合而又融合”的崭新社会，其基本手段就是通过数字化、网络化、智能化予以重构与实现，这“三化”因此成为新时代新社会的鲜明特征。感知人类社会和物理世界的基本方式是数字化；链接人类社会与物理世界的基本方式是网络化（通过信息空间）；信息空间作用于物理世界与人类社会的方式是智能化。我们已经越来越清楚地看到，基于数字化平台的网络集成超越管理与服务方式将是现实与未来社会的生产生活管理方式的主要实现形式，成为政府治理体系与治理能力现代化的关键抓手之一。也就是说，运用信息技术手段对既有政府进行重新整合且经网络联系而建立的整体协同政府，能够使得政府治理由“分散化”走向整体化、从“碎片化”走向整合化、系统化，重塑了行政权力运行流程和模式，有效地打破了组织的壁垒和信息壁垒，对提高政府治理能力、公共服务质量和政府公信力起到有力的推动作用。

建设数字政府、数字社会可以更好地满足美好生活需要，用一部手机就能搞定“衣、食、住、行、医、娱、产、销、付”等需求。“衣”可以网上定制、网上采购；“食”可以线上点外卖；“住”可以预约共享民宿；“行”可以网约车、定制公交、共享单车、共享汽车、拼车；“医”可以远程诊疗、在线问诊、在线远程手术；“娱”可以在线游戏、在线电影、在线互动；“产”可以让生产工厂利用智能化调度排产系统实现以销定产、赶工备货、个性化定制生产；“销”可以网络直播带货；“付”可以移动支付。

从2020年年初开始席卷全球的新冠肺炎疫情对人类社会生产生活所带来的巨大冲击与灾难是前所未有的，但也给我们带来许多启示，尤其是“数字化、网络化与智能化”的融合应用在应对疯狂肆虐的新冠肺炎疫情中发挥了巨大且不可替代的作用。如网上销售、网上审批服务、网上诊疗、网格化与网络化结合的社会治理新模式等就立了大功，特别是我国的成功数字治理，更加增强了我们对党中央、国务院提出的推进数字中国、数字政府和数字社会建设的紧迫感、责任感。

“十四五”是在建成全面小康社会基础上，开启全面建设中国特色社会主义现代化强国的第一个五年计划，可谓是新征程、新起点、新目标、新期待，

在高起点上推进好“十四五”意义重大。就如何推进“十四五”期间数字政府建设，应该围绕高质量规模化、系统集成化与区域一体化发展方式，重点把握以下几个方面：

第一，以统筹规划、一体化建设为原则。如今已经到了“泛在”与“脱域” 结合的时代，目前的改革必须坚持系统谋划、统筹规划、集成改革、一体化建设、融合融通发展，绝不能沿用旧有的零打碎敲、各自为战的孤立模式。因此， 要解决好现实中数字政府建设存在的极度散乱、信息壁垒与不集成、效能不高问题，应当重点强化“六个一”，即确定一个数字政府建设牵头部门、制定一个全域数字政府发展规划、制定一个全域数字政府建设实施方案、明确一个全域数字政府建设的统筹推进机制、创立一个数字政府投资建设平台（可政府独资、可政府与社会资本合作）、制定一整套完善的数字政府运行机制。需要强调的是，每个行政层级的数字政府建设必须按照总体统筹、全域一体化的推进原则进行，尤其是中央与省市县乡五个层级要明确分工，各个层级的功能定位更要因需而有所区别。同时考虑国家区域一体化发展战略实施的需要，需要同时考虑推进京津冀、长三角等区域战略一体化的数字政府建设。

第二，以深化改革、完善行业大部制为切入。数字治理的基础是数字的提供及其数据化，而数字政府治理实质是在政务“数字简化”基础上实现的“大数据化”及其运算与运用。一个庞大的政府体制所产生的必然是纷繁复杂的政务数据及数据间人为设制的壁垒，这必将给数字政府建设带来许多麻烦、较高的建设成本及共享难度。而数字政府建设成效好坏的前提又取决于既有的行政体制机制科学、完善与适配的程度，即这个政府能否称得上是为大多数人利益服务的简约政府。所以，推进数字政府建设，首要的是必须深化新一轮机构改革，尤其是深化大部制改革与集成改革，继续将职能相近的部门单位按照大部制原则予以调整合并以及内部或外部间的集成与流程再造，力求形成一个行业由一个部门管理或牵头，实现由原来跨部门的高难度高成本外部协作转向部门内部的协同协调，全面减少政府部门间因推诿扯皮、信息不对称、信息孤岛、信息烟囱等造成的巨大协同阻力与高昂协同运行成本。

第三，以数字政务建设为牵引。现代政府运行的代名词本身就是政务服务， 因此，现代数字政府建设首先要以数字政务建设为牵引。而以数字政务建设撬动整个数字政府建设，首要的是要实施好政务服务的数字化、网络化与智能化的治理。对此，应按照整合集中、系统集成、一体化建设的原则，全面规划建

设数字政务应用体系，突出应用导向、需求导向，聚焦数字融合治理，采用互联网、物联网、5G、大数据、A1、区块链、数据中台、业务中台、遥感遥测、视屏监控、导航定位等新技术应用，以“一中心、一库、一网、多端、多个专业系统”为支撑，构建地方数字政府治理模式。具体而言，“一中心”即建设数字政府指挥中心，“一库”即政务大数据库，“一网”即政务服务网，“多端”即对外开放的多端感知，“多个专业系统”即推动数字政府建设突破的现实基础支撑系统，这些都需要各地因地制宜选定。

第四，以支撑性数字化治理载体为主攻。数字政府建设是个相对宽泛的概念，因此建设数字政府必须坚持全面规划与重点突破相结合的推进原则。从现实来看，应该围绕为公众与企业服务以及政府强化公共管理职能事项的全生命周期，以支撑数字化治理系统平台为主攻点，形成一批数字政府治理的骨干工程，如“互联网+政务服务”平台系统、“互联网+监管”平台系统、“互联网+ 社会治理”平台系统、“互联网+安全监管”平台系统、“互联网+司法协同” 平台系统、“互联网+企业基础信息数据汇集”平台系统、“互联网+教育培训” 平台系统、“互联网+全民素质提升教育”平台系统、“互联网+党建'平台系统等，以及重要领域的“物联网”试点工程，如工业物联网与农业物联网的试点， 以此取得突破并形成支撑。

第五，以标准化、体系化、安全化为基准。数字政府建设同其他改革一样， 既需要顶层设计按方案推进，更需要以标准规范为支撑，严格按标准规范运行。这就需要编制政府信息资源目录体系标准、元数据标准，制定信息资源整合规范、资源库建设规范，以及数据归集、整理、存储、利用开放和安全等环节的数据标准和管理规范。要严格按标准规范加强数字政府建设与治理的安全，以数字安全促进治理安全。

广东珠海打造“数字政府”助力科学决策

喻剑

近年来，广东珠海在“数字政府”改革路上充分发扬特区精神，打造“数字政府”云网数一体的数字底座，以数据融合、业务融合和服务融合三方面为抓手，全面推进疫情防控、营商环境、惠民服务、城市治理、数据治理、基础设施六大主题工作，成效显著。在2020年广东省“数字政府”改革建设第三方评估中，珠海位居珠三角地区第一梯队，省政务服务“好差评”综合得分连续5 个月位居全省第一。

珠海着力构建数字政府云、网、安全一体化运管体系。今年1月，在珠三角地区率先把“数字政府”政务云平台纳入省统一管理，10月在全省创新推出国产化政务云平台，11月率先探索多云管理平台，实现异构云的兼容纳管。

在政务大数据方面，珠海以公共数据资源的治理和应用为抓手，今年8月率先建立省政务大数据中心珠海分节点，建立起规划、登记、流通、评估、应用为一体的现代化数据治理体系，初步建成人口库、法人库、社会信用信息库、自然资源和地理空间库、电子证照库，部门数据共享交换21.04亿次，精简办事材料50%以上，减少提供150类证照，从而使百姓办事获得感大大增强。通过打造数据融创中心，政企合作建设移动终端大数据联合实验室和卫星时空大数据联合实验室，完善了城市治理基础数据库，助力政府的科学决策。

珠海建成数字政府“一张图”，实现全市31个市直部门的政务服务建设成果与珠海市的每一方土地相结合，建成37个应用主题、652个图层服务，为社会治理提供有力支撑。依托“一张图”，汇聚财政、税务、市场监管、商务、金融、自然资源等11个部门实时数据，建立三维立体的地理信息综合税源管理应用，珠海“以地控税，以税节地”成效显著。

珠海还创新“人工智能+政务服务”融合模式，探索“秒批”服务改革，实行网上申请、自动审批、在线签发等秒批办理，涵盖机动车行驶证补换领、高校毕业生接收报到、租房提取公积金、出生医学证明签发等230项业务。

随着“数字政府”的基础支撑能力持续提升，面向企业、群众等不同群体的应用逐渐完善，政务服务实现“数据跑路”取代“人工跑腿”，移动办、网上办、免证办、秒批办、全城办、湾区办、跨境办等成为办事新常态。

珠海还推出2268项“全城通办”事项，原本企业和群众需要到属地的办事

窗口办理相应事项，现在珠海市民能够不受所在行政区域的限制，按照清单公布的范围，选择离自己工作、生活较近的办事窗口就近办理或通过网上办理， 大大提升了办事效率。

新冠肺炎疫情期间，珠海加强政务数据“全周期管理”，从疫情信息监管， 到疫情态势研判，再到防疫服务优化，用大数据技术筑牢疫情“防控网”。截至12月8日，持粤康码通关凭证出入境的人数达3572万人次。珠海市公安局高效搭建疫情防控大数据平台，上线社区防控APP；市卫健局推出新冠肺炎珠海服务平台、新冠病毒核酸监测系统；市政数局24小时快速上线应急公务商务入境申报系统，搭建社区风控图、企业复工图、经济运行监测图；香洲区建立粤康码智能防疫平台。珠海市的智能战疫体系，在多个部门综合运用信息化技术的通力合作下，覆盖了全市17112个场所及250多万群众，全面助力经济社会发展。

广州建设数字政府和优化营商环境的对策建议

杨姝琴

数字中国是我国信息化发展的新阶段。数字政府是数字中国体系的有机组成部分，是打造营商环境新优势、实现经济高质量发展、推动数字中国建设的重要抓手，也是贯彻落实网络强国、数字中国、智慧社会的重要领域。从概念辨析看，数字政府作为信息技术革命的产物，本质上并非取代传统政府，而是在原有政府形态基础上的再创新。就内涵而言，数字政府主要指政府通过云计算、智能技术等新型发展技术来实现无纸化办公、精细化办公的目的，借助于网络社会和现实之间的关联，促进政府不断革新工作理念、方式和途径的新颖政府模式。

近年来，广州市坚持以市场主体的获得感和满意度为导向，把“互联网＋ 政务服务”作为深化“放管服”改革的关键环节，以数字政府建设为抓手，推动网上政务服务能力提升，打通优化营商环境各项政策落地“最后一米”。由国务院办公厅委托第三方编制发布的《省级政府和重点城市网上政务服务能力调查评估报告（2020）》显示，广州市2019年网上政务服务能力总体指数在32 个重点城市中的排名由2018年的第4名提升至第2名，办事指南准确度、在线办理成熟度、服务方式完备度、在线服务成效度等再上新台阶。

一、广州建设数字政府和优化营商环境取得的成效

近年来，广州市紧扣深化“放管服”改革，持续在政务服务、数据治理、信息基础设施等方面发力，全面推进“互联网＋政务服务”、审批服务便民化、营商环境3.0改革等各项工作，开展了一系列业务创新应用，全市数字政府建设和应用取得了新进展、新突破。

（一）夯实公共支撑，实现政务数据一体化共享

建设集预约、网申、受理、审批等环节于一体的行政审批公共服务平台， 推进网通、云通、数据通，助力审批提速增效、服务简易便捷。目前可支撑38 个部门1199个事项网上申请，37个部门1220个事项网上受理，40个部门796个事项网上审批。加快电子证照系统建设应用，居民身份证、结婚证、社保卡等30 种常用证照和工商营业执照、不动产权电子证书等20种法人证照已实现电子化， 22个部门43个业务系统与市电子证照系统完成发、用证对接联调，月均调用10 万次。持续提升市政务信息共享平台功能，目前已接入单位151家，汇集数据超

过143亿条，日均交换数据约3699万条，实现数据汇集互联和共享应用。

（二）搭建一网一窗，实现政务事项一入口受理依托广东省统一认证身份平台，将广东省政务网广州分厅作为市、区、镇街、村居四级网上统一入口， 实现线上办事进“一网”。深化“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”一窗式集成服务改革，37个进驻市政务服务大厅的审批部门共1432项事项已纳入，实现线下受理进“一窗”。加快建设“穗好办”总门户，首批推出超500项服务事项，涉及社保、交通等领域；推广综合性政务服务一体机，完成超

600台一体机布设工作，实现移动服务进“一端”。

（三）再造服务流程，实现线上线下无缝隙衔接

按照全市线上、线下政务服务事项办事指南数据同源、标准统一为原则， 编制并公开事项目录和办事指引，打造同标准、无差别的审批服务。围绕企业开办、投资项目审批、工程建设项目审批、不动产登记等重点领域事项，推出联办服务，整合简化流程。开展高频事项“一件事”主题服务，梳理首批“一件事”主题目录清单，含市级50件、区级238件，让企业、群众跑一个部门即可办理相关联的多件事。设立即办专区，超过44%的市级行政许可事项可当场或当天办结，时限平均压缩率为79%，真正简办事、快办事。与邮政等快递企业开展合作，推出覆盖市、区政务服务中心的“一网通办”事项双向物流服务，实现线上线下服务无缝衔接。

（四）建立好差评体系，实现服务评价全方位覆盖

建立全方位、立体化的政务服务事项评价体系，实现“好差评”四个全覆盖，即市级1269个事项、区级10180个“马上办、网上办、就近办、一次办”事项评价全覆盖；市、区、镇（街）、村（居）四级3240个政务服务大厅或站点评价全覆盖；对窗口人员服务态度、审批部门办事效率评价全覆盖，所有评价均在广东政务服务网实时公开；线上线下渠道评价全覆盖，涉及线下所有服务点、自助终端，线上“一张网”政务服务网、12345政府服务热线及“粤省事” “粤商通”“穗好办”“广东政务服务”等移动端，有力提升政务服务效能。

二、广州建设数字政府面临的主要问题与挑战

在全球政府数字化转型、全国新型基础设施建设等战略背景下，各大城市纷纷开展新一轮数字化改革，数字政府建设向纵深推进。“数字政府”改革建设系统性强，牵扯面广，涉及部门多，社会关注度高，广州数字政府改革工作尽管取得了阶段性成果，但离建成国际领先数字政府样板目标仍有差距，面临

统筹管理、品牌塑造、营商环境、数据治理等再上新台阶的挑战；同时也存在政府决策、治理服务系统性、整体性和协同性欠缺的短板。

（一）政务数据治理体系缺失

有力有序的统筹协调是做好数字政府建设工作的前提。从整体来看，广州统筹协调不畅，网络、平台、应用等资源建设管理缺乏有效配合的现象客观存在，各区、各部门信息化发展不平衡，原有两级独立管理模式不适应数字政府改革建设要求；系统建设标准不统一，国垂、省垂系统难联通，基层系统重复建设，数据多头采集、重复录入；政务信息化项目管理流程长、效率低，统筹力度不足。数据治理工作缺少统一的顶层规划与完善的标准规范，数据共享体系与机制不够健全，政务平台集成整合数据的广度、力度和深度不足，数据汇聚归集时效性不高、质量参差不齐，数据缺乏动态性和准确性，数据应用价值挖掘不足。这些都在一定程度上阻碍了数字政府建设进程，加快建立数字政府统筹协调机制势在必行。

（二）营商环境优化尚存空间

广州营商环境距现代化国际化“新高地”仍有差距，在流程简化、并联审批、告知承诺等方面仍存在突出短板，电子证照应用、不动产权利人信息查询等面临政策限制，人工智能、区块链等新兴技术在营商环境领域应用广度与深度有待拓展。同时，信息时代产生了一批新的弱势群体，他们就是“电子盲人”， 主要分布在低收入人群、老人、残障人士群体中。社会弱势群体的数字技能缺失而被边缘化。例如，网上预订火车票为大多数人带来方便的同时，也让很多不懂网上购票的务工人员或老人购票遇到困难，形成新的“技术难民”。数字政府建设中充分考虑这些弱势群体的特点，为他们提供简单、易用的数字政务服务迫在眉睫。

（三）业务应用协同创新不足

运用信息技术手段推动城市治理创新的理念不到位，模式不完善，效果不明显；政务应用集约共享、协同创新力度不足，政务平台“统”而不“通”， 跨领域跨部门应用场景不够丰富，政府治理精准程度、业务协同效率仍需提升。虽然公共信息资源对公众实施开放，但无法较好地满足社会的实际需要，对公众实施开放的数据的更新速度有待进一步提升，开放数据的质量仍需进一步优化。例如就教育行业、健康医疗行业而言，为了更好地满足社会的需求，其开放程度仍然有待进一步优化。一些部门依然将非动态的数据表格作为其核心的

对外开放数据，借助于API接口等方法，开展及时更新、动态信息资源的占比不高。此外，公共信息资源开放无法全面发挥产业革新的引领作用。大多数情况下，为了开放而实行开放的事例不在少数，信息资源开放的效果与理想状态相差甚远。例如一些地区投入较多的资金，用于政府数据开放革新之中，然而参赛机构中，“专业户”占据较多的比例，并没有做到真正意义上的社会力量增值。

（四）政企权责不清

现阶段，很多公司深度探索了数字政府构建方式与途径，该类型的政府联合方式，不利于政府与公司间领域边界的清晰展示，易于引发较多的合作问题。例如，第一，政府和企业利益差距较大。政府自带的社会属性使得数字政府在构建时，要将公益特征放在首位，然而公司追求的利益最大化理念使其参与数字政府构建时要将价值追求放在首位，这可能会对政府与公司之间的合作关系产生一定的影响；第二，政府和企业之间明确划分权利和责任的难度增加。部分地方政府无法深入了解政府与企业之间的合作模式，同时也不能具备较强的实践能力，就政府和企业之间权利与责任的划分而言，极易出现合作公司在尚未得到政府的允诺状况下自作主张开发利用资源的现象。比如，某不动产登记管理软件借助于PPP模式和公司达成共识开展项目建设后，公司单方面以为系统输出的数据应该由公司获取并且拥有。尽管数据归属权现阶段没有确切的结论， 然而政府数据属于政府履行职责过程中获取的，一些关联部门必须要切实履行政府数据的管理工作，然而地方政府并未切实实施。只要发生安全隐患的问题， 权责划分不明确将会使得责任追寻不到位。如何合理划分政府与公司之间的边界线，属于当前政府与企业通力合作求发展的“绊脚石”。

三、广州建设数字政府和优化营商环境的对策建议

（一）转变目标定位，实现从数据治理向城市治理转变

当前，政府部门的数据治理和数据应用主要以服务本部门日常工作为核心， 首先必须破除这种状态，明确政务数据资源整合共享是要想更好地实施数据治理工作，需要妥善处理好基础性的工作，然而，数据治理的核心在于运用现代化的媒介去处理城市治理工作，借助于该项工作的完成，才能更好地促进国家治理工作模式的革新，所以，为了更好地顺应现阶段国家改革发展理念，则必须提升数据治理的定位，把政务数据资源的汇总处理当作政府治理工作的核心措施。

借助于上述措施的实施，才能够更全面、更深层地折射出现实状况，借助于大数据的分析功能，能够进一步挖掘内层原因，让政府的科学决策更加精确化，有利于公共服务性能的提升，确保国家治理的科学化程度更高。政务数据资源的汇总能够强化国家的综合素养。借助于政务资源的汇总，有利于数据基础的更好构建，其中该类型的数据基础涉及的步骤有数据采集、数据监管、数据分析一体化，要实时关注政府多方数据的变化状况，从而有利于直接性结果的输出、分析与判断，进而有利于国家采取相应的整改措施，促进国家更好的实施治理工作。

（二）进一步实施数据的共享，促进部门大数据转变成业务大数据

基于数字政府背景下大数据的主要意义在于，提升政府的办事效率，用易于理解的方式来描述就是尽可能地让数据走到群众面前，减少群众的跑路里程。为了更好地达到这一效果，就需要政府将数据资源的共享范围增加，确保其能够较好地融入政府业务职能之中。依照业务规则与联系，大力发展横向与纵向， 确保政务数据的共享模式的转变，让资源共享不受层级、地域等因素的限制， 让业务数据随着政府业务地点的转移而转移；借助于业务共享和流程的连接， 处理当前问题的不足之处，例如业务无法较好的协调、部门无法进一步联动。

借助于数字政府的业务，让不同部门之间的业务合作关系更为紧密，进而构建较为完整的数据体系，不断深入探索该体系的潜在价值，帮助政府构建移动式办理模式，让政府业务中融入更多的智慧，减少无效率的办公现象的发生， 降低公众办事花费的时间与精力成本。

（三）调整公共服务输出与输入的模式，促进其服务方式转变

数字政府的构建，代表了初期阶段，就需要将数字、技术的潜在优势考虑在内，用于服务模式的思索、设计与流程的简化，进而让其拥有更为高效、可持续的服务框架，而无须考虑公众对服务途径的选取以及建议。借助于技术支撑的革新框架，将人民作为服务的主体，做到真正意义上的便民、利民。

借助于互联网的思索方式，以用户为发展主体，确保政府服务方式的转变。同时，要从根源处重新思索政府的服务模式，并思索让服务模式长期绿色运转必备的经验，但是数字政府的服务主要重心投放于“端口到端口”服务模式的构建之中。“端口到端口”服务模式，旨在通过数字技术的构建，机构节点之间的联系，让机构内部连接呈现于大众视野之中，由此一来，公众将关注重心转移至端口到端口的交接过程之中，确保人民群众的问题能够切实解决，让人

民“点菜”的服务方式替代政府“端菜”的服务方式。

为了确保群众能够公平、公正的获取信息，那势必要基于数字政府，构建包容性的、平等的服务，尤其是为不同类型的群体进行服务时。一方面大力构建数字政府的专业知识的培训，让弱势群体的素质有所提升，方便群众操作， 消除其不自信的心理现象。例如意大利某市在社区图书馆内组织计算机基础知识培训，同时设置相应专员来辅助办理。另一方面构建实体服务公司。例如英国某市创建政府服务协会，辅助无业游民等各种类型的群体能够得到政府不同程度的帮助。此外，积极推进信息无障碍建设。在政府网站尤其是政务服务门户上，大力推进信息无障碍工程，确保在线服务内容在流程、模式上符合老人、残障人士等弱势群体的使用习惯。

加快推进数字政府建设

艾烨

（2021年1月22日）

党的十九届五中全会提出加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。随着数字技术发展，我国政府管理的信息化程度在不断提高，从早期的主要集中于政府内部的关系国民经济系统正常运行的重点行业管理信息化工程和政府内部基础设施建设，到政府电子门户网站、网民互动留言板、政务微博、政务微信公众号、政务短视频，再到现在的智慧城市、政府大数据、数据开放等概念的推广应用以及发展得如火如荼的“互联网+ 政务服务”和“互联网+监管”等应用，无不反映了数字技术在政治、经济、社会生活中的深刻融合。

（一）用数据说话，用数据管理，用数据决策。提高治理能力的首要前提是治理信息，数字技术在信息的采集、流通、反馈上有较强优势。随着计算机、互联网、云计算、移动互联网、大数据、5G等技术的普及，以及网民数量和智能终端的拥有量的大规模增长，社会具备了广泛应用信息技术的基础条件，也为大规模采集、利用信息，挖掘数字资源，进而提高治理能力奠定了基础。

增强基层治理的精细对接和精准回应。“民有所呼，我有所应”，数字政府的建设，给群众和政府之间的沟通开辟了“高速通道”。一方面，基层治理的便捷化服务增强了群众的获得感。另一方面，通过信息采集、报送、校验比对、公示、检查及考核等环节以及相应的约谈、通报等奖惩措施，在某种程度上增强了政策实施的可控性。

为权力监督开辟了新途径。信息技术和互联网的高速发展，使得党务公开、政务公开的推进有了数字化的助力，群众舆情被党和政府密切关注作出回应。近年来，在纪检监察领域中还大量应用大数据、区块链等技术，发现腐败问题线索。

（二）服务型政府是数字政府建设的根本目的。数字政府是信息社会背景下出现的新的治理形态，必须坚持以人民为中心的发展思想。一是杜绝披着“数字外衣”的形式主义。二是避免忽视特定人群的需求，加剧“数字鸿沟”形成。在建设数字政府的过程中，要充分考虑到各类人群的现实需求，弥合“数字鸿沟”。三是摒弃“技术万能论”“技术决定论”。数字政府的建设，应当做到

线上线下的无缝衔接，虚拟和现实的互相弥补，避免在治理实践中单一或过度依赖数据的问题。

（三）基于数据的治理，治理主体运用数字、数据、信息资源，提升决策科学化、民主化程度，提高政务服务的精细化、精准化，加强权力监督，使公共管理趋向“善治”，其核心是加强治理的整体性、协同性、开放性。一是应当更加注重区域均衡。目前的数字政府建设，各地区发展不平衡，导致群众和政府之间互动存在鸿沟。应当从顶层设计上实现区域间的平衡，提升政府整体的政务服务水平。二是应当加强平台建设。公共管理的复杂性要求多部门围绕具体问题开展合作，打破数字政府建设“碎片化”问题。强化平台建设，有助于公共服务标准化，实现多维度、多层次的资源共享。

对数据的治理，一方面增强政务数据的互联互通，消除彼此隔绝的状态， 真正让数据多跑路；另一方面充分尊重公众的知情权和使用权，使得数字资源在社会层面得到充分开发和利用。积极解决利用互联网大数据“杀熟”等新业态带来的新问题。随着社会的不断演变，持续从理念和技术上迭代升级，解决社会出现的各种新问题，回应社会的治理呼唤。这也是服务型政府、创新型政府的核心要义。

建设智慧湘潭 打造数字政府

胡建略

（2021年10月22日）

2016年4月，湘潭市委市政府立足本市发展实际，顺应信息化和城镇化发展趋势，落实网络强国战略和大数据发展战略，审时度势作出了“智慧湘潭”建设的重大决策和战略部署，在信息革命时代背景下借助数字技术等科技手段赋能政府治理体系和治理能力现代化。

智慧湘潭以惠民、善政、兴业为目的，项目建设和运营一体化整体推进， 积极推进政府数据的聚、通、用，为湘潭数字政府建设提供了强有力的支撑载体。

一、统规统建，使数字政府上下贯通，内外相连，不再是数据孤岛和空中楼阁

智慧湘潭作为全国唯一一个统规统建的智慧城市建设案例，是财政部PPP库示范工程项目。在湘潭现有信息化设施基础上，为解决基础设施重复建设、网络不能互联互通、数据资源不能共享共用、资金重复投入、信息孤岛严重等问题，智慧湘潭进行补短板、夯基础、兼发展的智慧应用建设，实现数字政府基础设施共建共用、数据网络互联互通、信息资源共融共享，是数字政府的基础和载体。通过智慧湘潭建设，打造数字政府，市委市政府敏锐把握云计算、物联网、大数据、移动互联和人工智能为组合的要素聚集和能量叠加效应，推进智慧社会建设，推动产业结构优化转型升级，推进城市数字经济和绿色低碳可持续发展，对于产业发展、城乡建设、民生改善等具有极大的促进作用。

二、突出内核，使数字政府具有城市大脑的神经中枢和精准调度指挥能力

智慧湘潭建设的重点工程湘潭市大数据中心及运营中心，作为湘潭数字政府重要支撑的基础设施和核心功能区，作为华中地区首个国家大型A级机房，将实现跨层级跨领域跨平台的系统集成，实现数字政府互联互通、共建共享。届时，湘潭的“大脑中枢”将启动运行，实现全市政务外网“一网互通”、数据资源“一网统管”、政务服务“一网通办”、群众办事“一次都不用跑”。作为破除“数据烟囱”核心项目的市数据共享交换平台，是支撑基层公共服务和智慧湘潭其他应用的基础底座。通过项目建设，推动信息系统整合和数据汇聚互联，实施政务数据和公共数据集中统一管理，构建从数据采集、归集、整合、

共享、开放到应用等全生命周期管理的大数据资源平台，促进政府治理形成多元感知、智能分析、统筹指挥、共治共享的能力。

三、互联共享，使数字政府永远立足惠民善政兴业的功能定位和建设目的

智慧湘潭建设包含多元普惠的民生服务、智慧高效的城市治理、融合创新的产业经济、集约统筹的基础设施、安全可控的防护体系五大方面，将城市运行各个核心系统整合，涉及政务、警务、医疗、教育、交通、城管等领域的应用子项目重点展开，卓有成效，初步实现城市智慧运营和精细管理的目标。智慧交警项目建设了一套集路面感知、信号控制、数字管理和智能调度为一体的管理系统，有效提升了湘潭市整体交通通行率及通行秩序，在中国智慧交管论坛上作为典型案例进行了推介；“市民之家”作为我市全面实现“网上办、就近办、马上办、一次办”的最大平台项目，充分运用信息化手段解决企业和群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁的问题，为企业和市民群众办事“只进一扇门”“最多跑一次”，提供更加快捷、便利的服务；智慧政务之电子政务网站集约化平台IPV6升级改造项目实现网站集约化平台与省统一信息资源库的互联互通，集约化工作进展居全省第一，其“湘潭经验”获全省推介。

同时，通过智慧湘潭以大数据中心项目为核心申报并成功获批湖南大数据产业园；借助项目建设模式与社会经济效益，以项目换市场，市场换产业，引进京东、阿里、华为、紫晶、滴滴等多家行业龙头企业及其合作生态圈企业， 与湘潭市政府签订合作协议，促进政府招商引资及产业落地，为湘潭数字政府未来发展奠定了基础、积累了经验。

四、高位推动，使数字政府建设落实长效机制和质量保障

市委市政府构建以政府为主导、企业和市民为主体、市场为导向、产学研用相结合的推进体系，成立以市委书记任顾问、市人民政府市长任组长的领导小组，负责智慧湘潭建设的高位推动和组织协调；组建湘潭市产业和创新发展中心，负责智慧湘潭建设的协调、采购、执行监管等工作。

在市委市政府设计的项目建设推进机制下，项目建设相关部门上下通力配合，推进智慧湘潭建设整体部署、系统推进，形成全市上下“一盘棋”的合力， 为湘潭数字政府建设提供了良好机制保障。

通过智慧湘潭五年的建设，湘潭数字政府有了坚实基础和载体，湘潭政府管理的数字化转型依托改革、服务改革、推动改革，有效推进了高效政府、廉洁政府建设；政府管理与服务创新、催化产业改造升级，促使政府向活力政府、

实力政府快步迈进；政府治理水平、便民利民水平提升，实现了人民的政府、服务型政府的终极转型。

浅谈国内外数字政府建设发展

陶明、潘志安

网络时代的来临加速了信息社会的发展，使得经济全球化这一趋势越来越显著。促使这一发展的信息产业及数字网络尤其迅猛，这必将导致各个行业， 甚至是全球都发生管理体系的巨大的变革，公共管理以及政府运行将因这一改变面临前所未有的挑战。不同国家的政府单位依托网络技术，为公民、企业提供服务，利用先进的信息化技术进行行政执法，不断朝着数字政府方向改革。

一、国外数字政府发展现状

信息化时代的来临推动着全球经济一体化加快，以往的政务管理已经无法满足现在高速发展的社会进程。对于世界上很多个国家来说电子政务都是当今发展的重点和难点，是一个亟需解决的问题。电子政务的改革是提升国家管理水平的重要工程。信息技术的迅速发展促使电子政务成为信息化技术的重要领域。

政府服务信息化经历了一个漫长的阶段，从刚开始的电子政务、移动政务到现在的数字政府。为大众进行服务是电子政务最初发展的目标。通过信息化技术来实现虚拟服务。移动政务则是利用信息化技术来实现政务服务管理便捷化、多样化。通过手机、移动办公设备等无线接入智能终端来提供移动办公。数字政府则是结合了两者的优势，摆脱了时间和空间的限制，依托物联网、大数据、云计算等现代化技术，实现政务智能、实时、无缝对接、便捷、透明、移动的信息范式。

有些发达国家早在几十年前就开始了电子政务的发展。在数据处理、决策支持和信息管理中计算机技术已经基本全覆盖应用并取得了令人瞩目的成效。从英、美国家目前现状来看，他们的电子政务都围绕着民众的需求来发展，以为民服务为中心，重视信息数据的效用，实现信息高利用率。当今这个时代， 信息化发展之路依旧漫长。目前，电子政务都是基于互联网的基础设施，强调发挥出政府服务功能并加以完善，其中包括政府对公民、企业和政府各个部门单位。利用互联网技术发展电子政务，公众就是政府工作的核心对象。但是， 数字政府的发展仍然面临很多问题。其一是数字鸿沟。数字政府发挥作用需要基于公众应用互联网但是实际上并不能做到全民应用互联网。这样，其实互联网的服务范围只是广大范围里面的少数人。这样的结果往往是使得社会两极分

化更严重。实际上，那些没有普及互联网的人往往更需要政府帮助的。其二是隐私安全问题。发达国家电子政务发展过程中就因隐私问题被大多数人拒绝， 他们认为互联网技术将会使得个人隐私变得透明。

二、国内数字政府发展现状

我国数字政府从1996年才刚刚起步。如今，数字政府发展越来越完善稳定。数字政府在各个地方政府积极的统筹协调、统一谋划下，管理机制越来越制度化，数字政府的建设也领导最新讲话。我国数字政府建设情况在2019年进行了调查， 国内省级政府选取了32个，省会选取了27个，市政府选取了5个作为考察对象。通过评估各个考察对象的综合保障、服务渠道、创新实践情况、服务功能及综合保障能力来分析数字政府发展情况。与此同时，此次评估还包括了各地方政府、部委的870多家网站。最后评估显示，广东、深圳、北京、浙江等15个发达省市数字政府发展较为先进，服务能力处于优秀水平，占比约为23.4%。南京、江苏、安徽等19个省市数字政务水平良好，占比约为29.7%。由此统计出，国内数字政务服务水平处于优秀和良好的省市超过一半。

数字政府不是以前的单个建设的部门，它利用数据共享技术，扁平化的组织管理和业务协同手段改变业务管理模式，重组相关技术、业务和组织架构。数字政府建设在这个时期的建设目标就是对国家现代化治理能力及治理体系进行支撑。数字政府的建设不仅仅能提升政府办事透明度，还能强化对国家政策的解读与引导舆情。除此之外，各地政府都在积极地对接政务服务平台，旨在实现中央门户网站与各地市的对接。通过这一举措，各地政务服务平台实现了互联互通，政府在线办事平台更加标准规范。集约化的管理模式可以简化办事流程，提高办事效率。

三、我国数字政府发展存在的问题

近几年，我国致力于进行政务改革，数字政府发展举措初见成效。但是仍有问题制约数字政府进一步发展。在数字政府发展建设过程中，我国还存在一定的认知错误。一种是数字政府只是简单地被认为是计算机化的政府部门，对政府业务流程工作梳理、数据整合与软件开发工作不够重视。还有就是以为数字政府就是上网。将政府法律法规、政策条例原样照搬于网络上就以为是数字政府了。这种行为并没有将网络技术应用于政府服务中，没有深刻认识信息化技术。

除此之外，数字政府的发展还存在以下几个制约因素。一是政务数据拥堵

难以使用，当前的阶段发展存在三个问题，包括各部门无法进行不同业务之间联动，信息资源不能做到开放共享，工作无法实现互联互通。这将导致数据资源难以挖掘使用，数据资源不够准确。二是政务平台数据共享整合力度不尽如人意。各地方与中央数据整合不够，有些政府数据开放程度不够，导致政务服务在跨部门、跨地域、跨层级处理时无法做到数据互通，不能达到有效整合， 不能更好地服务于民。第三点就是各项数据的利用程度不高。就目前情况来看， 很多地方的数据价值不高。这使得数据无效且重复，有些呈现碎片化形式。另外数据的开发利用程度不够，这导致不能有效地发挥数据的效能，数据开发形式有待规范。四是我国在数字政府方面缺乏完善的法律制度，立法滞后。现在这个阶段也只是有一些上级执法单位对相关行为准则出一些限制性的法规。相关的限制电子交易、管理电子支付和电子签名使用的条例反而限制了数字政府的发展。五是虽然政府网站在不断发展，政府利用网站为公众提供服务。但只是单纯地把政务条款搬到网上，并没有真正地进行数据公开、资源利用，各政府部门之间的信息数据并没有做到实时动态的展示。

四、我国数字政府发展建议

数字政府其实本质上就是通过现代信息技术，重新组合政务部门的技术架构，完善政府单位的业务流程。创新技术管理措施，为公众提供服务。所以， 推行数字政府建设对我国有深远的影响，可以更好地加快现代化进程。数字政务作为社会主义民主现代化进程迈出的一大步，利用现代化先进的网络技术实现数据共享，网络互通。同时，政府单位可以减少工作流程。数字政府的发展可以促进政府行政管理变革，有效地优化人员结构。这一作法可以使政府执法公正、公开、透明，会更好地消除政府的非法行为和贪污腐败内幕。数字政府建设也可以加快社会信息化建设进程。信息化建设又将促进现代化和工业化建设。由此可见，数字政府建设对整个社会的发展起到了带头和促进作用。

数字政府在发展过程中应该完善评估考核机制，依托于互联网的“放管服” 深化措施，全力优化营商环境，建立满足人民服务要求的新型政府。通过评价不同政府部门、不同单位的数字政府的运营效果、建设情况、社会效益来评估考核数字政府水平。数据资源开发利用这一方面则需要利用用户需求来使得数据合理有效。利用规范、合理、法制的数据资源，从而推动政务服务规范。完善政府服务专网，通过有效对接各地数据，引导规范国家网络建设，促进数据合理共享。各地整合政务资源，使之最大限度地发挥效能。

同时，重视政府服务的软环境建设。依托于信息技术，进行网络安全防护， 并制定合理的法律法规。要发展数字政府，则要完善法律制度。立法则不是简单的法律法规套用，而是从信息技术层面出发，立身于数字政府发展、通过政策法规来解决数字政府发展过程中的问题，并对其中一些过程进行保护，如电子签名、电子支付、公开的政务信息等。

在数字政府建设过程中学习国外先进的技术经验，在国家层面建立统一的领导机构来指导国家及地方的数字政府建设。实现统一管理、统一指挥、统一建设的局面。国家机构对全国数字政务建设管理可以更好地实现政务信息的互联互通，实现政务数据资源共享。

抢抓机遇推进数字政府建设

市政府办公室 魏举国

（2021年1月11日）

新时代新征程，长三角一体化国家战略正加速推进，在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新格局中，苏州要积极抢抓机遇，把握时代脉搏，迎接时代挑战，坚持新发展理念，从群众需求侧发力多措并举，全力推进数字政府建设。

数字政府建设是推进数字中国建设的重要组成部分。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出： “加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化、智能化水平。”从信息时代互联网发展的大背景出发，数字政府建设对于推动国家治理体系和治理能力现代化具有不可或缺的作用。

坚持以人民为中心的发展理念是推进新时代数字政府建设的关键所在。有正确的预判，才会有正确的布局。要以人民群众日益增长的美好生活需要为出发点，切实拿出硬招实招解堵点、治痛点，精准施策，靶向建设，以“互联互通、信息共享、业务协同”的数字政府建设成效来助力社会治理的政亲民和； 必须增强改革意识和担当精神，紧紧围绕人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，充分利用5G、人工智能、区块链、云计算、大数据等新一代信息技术，既尽力而为又量力而行，按照普遍适用与分类推进相结合的原则，一件接着一件办，一年接着一年干，分期分批分次持续推进数字政府建设；要在党建、社保、教育、环保、医疗、交通、市场监管、政务服务等领域积极下好数字政府建设的先手棋，为群众打造一批实用性强、示范作用大的数字政府建设项目， 提供更多精准化、智慧化、精细化的便捷服务，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

规章制度是推进新时代数字政府建设的压舱石。要紧跟国家和江苏省关于数字政府建设最新的法律法规和政策动向，确保相关法律法规、配套政策在苏州落地落细落实；要结合实际，积极研究探讨数字政府建设中出现的新问题新矛盾，采取针对性、差异化的解决方案，强化本地相关规章制度的“立改废释”， 保障数字政府建设行稳致远。建设好、管理好、运用好苏州市民服务总入口“苏周到”App和市政府网站集约化平台，大力推进苏州数字政府建设，积极融入长

三角数字政府建设，探索建立数字政府建设的“苏州标准”。数字政府建设的规章制度和标准规范应该是开放的，要坚持有效管理与科技创新相结合、普遍适用与分类推进相结合、解决典型问题与形成长效机制相结合，做实做细数字政府建设中的各项建章立制工作。

政务公开和政务服务是新时代数字政府建设的助推器。政务公开是数字政府面向公众的“最先一公里”。政府网站和政务新媒体是政务公开的第一平台， 也是数字政府联系群众的最直接纽带。要坚持以公开为常态、不公开为例外， 进一步推进政府网站和政务新媒体集约化建设和一体化融合，切实落实常态化疫情防控要求、推进中心工作宣传、加强政策解读和舆论引导、稳定市场预期， 努力推动数字政府建设与政务公开工作齐头并进，为助力国家治理体系和治理能力现代化作出积极贡献。政务服务是数字政府面向公众的“最后一公里”。为了让群众办事像网购一样方便，要持续推进“互联网+政务服务”建设，不断探索完善“一网通办”“一网通用”“一网统管”“好差评”等服务模式，创建高质量政务服务体系，为人民群众办事带来高效便捷的数字体验，为深化放管服改革和优化营商环境提供源源不断的动力。

新时代新征程，长三角一体化国家战略正加速推进，在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新格局中，苏州要积极抢抓机遇，把握时代脉搏，迎接时代挑战，坚持新发展理念，从群众需求侧发力，多措并举，全力推进数字政府建设。要以“越是艰险越向前”的魄力破解影响数字政府建设的体制机制问题，使数字政府建设与行政体制改革互促共进，形成合力，让数字政府的建设成效惠及每一名普通群众。在新格局下，主动对标找差，进一步锻长板、补短板，扛起“争当表率、争做示范、走在前列”的光荣使命，把数字政府建设融入民族复兴、人民幸福的伟大事业中，以守初心、担使命的实际行动， 开启全面建设社会主义现代化国家新征程。

全力推动“数字政府”建设

营造公平透明法治化营商环境

作为改革开放的前沿城市，近年来，深圳市以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，以转变政府职能为核心，以“数字政府”建设为抓手，持续深化“放管服”改革，努力营造稳定公平透明、可预期的国际一流营商环境，取得了显著成效。2020年1-6月，深圳GDP增长0.1%，是四大一线城市中唯一实现经济正增长的城市；新登记商事主体超过23万户，增长1.3%，商事主体登记数量不降反升，其中新登记七大战略性新兴产业企业1.7万户，增长38.5%；在A股、H股和美股上市的公司超过400家， 总市值超过12万亿元，位居全国第二位；实际利用外资增长5.04%，体现了市场主体对深圳深化“放管服”改革、优化营商环境的高度认可。

一、建立健全协调机制，不断完善政策体系

深圳市委、市政府高度重视营商环境和“放管服”改革，分别成立了由市委书记王伟中任组长、市长陈如桂任常务副组长的市优化营商环境改革工作领导小组，市长陈如桂任组长的市推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组， 加强了对两项改革的组织领导和统筹协调，研究推出了系列改革举措。2018年1 月，出台《深圳市关于加大营商环境改革力度的若干措施》，2019年5月，广东省委深改委印发《深圳市建设国际一流营商环境改革创新实验区行动方案》， 2020年，出台了《深圳市2020年优化营商环境改革重点任务清单》及增补清单， 推出275项具体举措；出台《深圳市深化“放管服”改革近期重点任务分工方案》， 明确了34项工作任务、128项具体措施。目前，各项改革正在有序推进。

二、加大简政放权力度，充分释放市场主体活力

围绕放宽企业准入门槛、降低制度性交易成本，不断简化行政审批，最大限度减少政府对经济领域的直接干预。一是推进开办企业便利化改革。建立“开办企业一窗通”平台，实现开办企业1个环节，1天办结，全程零跑动、零费用。开展“证照分离”改革全覆盖试点，在自贸试验区内将528项涉企经营许可事项纳入改革范围，企业办证更加便利。二是深化工程建设项目审批制度改革。取消施工图审查，施行“技审分离、技术先行”优化审批流程，政府投资房建类项目审批时限压减至41个工作日，社会投资房建类项目审批时限压减至30个工作日，小型低风险社会投资工程审批时限压减至16个工作日。对于小型市政公

共服务接入工程的行政许可事项，实行告知承诺制。企业间存量不动产转移登记实现即来即办，不动产过户与水电气开（过）户一网集中办理。三是减轻企业负担。全力支持企业做好疫情防控和复工复产，及时出台实施“深圳惠企16 条”“稳增长66条”“六稳六保54条”措施，全方位减轻企业税费负担、稳定现金流，为企业减负超600亿元，惠企助企力度全国最大。四是开展科技计划管理改革。建立以专家意见为主的项目遴选机制，推行项目经费“包干制”，充分激发社会创新活力。

三、着力提升事中事后监管的规范性、精准性、有效性

将政府管理重心从事前审批转向加强和改进事中事后监管，加快构建权责明确、公平公正、公开透明、简约高效的事中事后监管体系。一是规范监管执法行为。出台实施《关于优化营商环境规范涉企行政检查、行政处罚和行政强制的指导意见》，上线行政执法监督系统，推进严格、规范、公正、文明执法。

建立行政处罚裁量权执行体系，推出“减轻处罚及不予处罚”清单，规范行政执法自由裁量权。二是全面推行部门联合“双随机、一公开”监管。将全市39个执法部门的2000多项监管执法事项全部纳入“双随机、一公开”监管平台，避免多个部门重复检查。三是深入推进信用监管。率先打造全国领先的商事综合信用信息系统，归集全市74家单位、502万家商事主体5.3亿项信用信息。推进企业信用风险分级分类管理试点和社会信用体系建设联合奖惩试点。四是大力开展“互联网+监管”。率先推出“深i您”健康码，实现新冠肺炎疫情精准防控。建立覆盖全市重点区域的生态环境感知网络，实时监控全市水、大气、噪声、土壤等生态环境状况，打造智慧高效的环保监管模式。五是探索实施包容审慎监管。对新设立的新产业新业态企业给予1-2年的包容期，包容期内除投诉举报等特殊情况外，原则上不进入企业检查。

四、全力推进“数字政府”建设，不断提升政府服务能力

聚焦企业和群众需求，全力推进“数字政府”建设，推广普及掌上政府、指尖服务、刷脸办事，推出系列惠企政策措施，不断提升政府服务能力和水平。一是率先开展“秒批”“秒报”改革。推出“秒批”事项260项、“秒报”事项226项、“秒报秒批”一体化事项50项，实现了最高效率的审批。二是推动政务服务移动办理。推出全市统一政务服务APP“i深圳”，上线政务服务、公共服务和便民服务事项7000项，用一个APP即可畅享城市服务。三是强化“整体政府” 建设。推出高频主题服务1185个、“一件事一次办”事项1386项、全城通办事

项510项，政务办事更加便利。四是大力推行“一网通办”。99．92%政务服务事项实现最多跑一次，94.05%的行政许可事项实现零跑动办理。在2018年、2019 年全国网上政务服务能力第三方评估中蝉联重点城市第一名。五是畅通政企沟通渠道。持续开展市领导挂点服务企业活动，成立营商环境咨询监督委员会， 定期召开“企服会”，打造“深i企”平台，在12345热线开设“营商环境”专席，建立企服专员和重点企业联络员制度，及时响应企业诉求。六是帮助企业多渠道融资。设立1000亿民营企业平稳发展基金、30亿元担保基金、300亿元优质上市企业共济基金和50亿元贷款风险补偿资金池，引导金融机构信贷资源向小微企业倾斜。搭建深圳市创业创新金融服务平台，为企业与金融机构提供投融对接一站式综合金融服务，首创“金融方舟”企业扶持计划，促进企业疫情防控、复工复产。七是提升跨境贸易便利化水平。出台促进跨境贸易便利化33 条举措，进出口环节核验证件精简至44种。推广“提前申报”“两步申报”改革，试点进口货物“船边直提”和出口货物“抵港直装”。开发“i深关”移动APP，实现海关业务“指尖查”、“掌上办”。八是优化纳税服务。实现全税种网上申报，推行城镇土地使用税和房产税合并申报，推广应用区块链电子发票。截至今年7月，开票量已达2500万张，累计开票金额259亿元。推进“税银互动” 试点，有效破解轻资产企业融资难题、深化数据分析助力银行风控。九是搭建全市统一的公共资源交易平台。组建圳交易集团有限公司，完成对市、区两级共14家公共资源交易平台的整合，截至9月底，各分公司累计受理业务数量2464 项。

五、努力营造公平透明的法治化营商环境

充分利用特区立法权，不断完善营商环境法治体系，依法保护企业和企业经营者合法权益，以更有力的法治推动营商环境优化。一是积极开展营商环境有关立法。在全国率先出台《深圳经济特区科技创新条例》《深圳经济特区个人破产条例》，推动数据管理条例、商事登记若干规定等立法工作，加快出台

《深圳经济特区优化营商环境条例》，为营商环境持续优化提供法治保障。二是实施最严格知识产权保护。修订《知识产权保护条例》，率先出台知识产权保护条例，率先实施惩罚性赔偿制度，强化知识产权司法保护主导作用。三是全面清理不符合国家《优化营商环境条例》规定的文件，加快消除对不同所有制企业的歧视性规定，持续清理妨碍统一市场和公平竞争的政策措施。四是加强多元调解机制建设，实现60%民商事案件在诉讼前端解决。五是深化企业破产

制度改革，建立府院联动机制，上线“区块链破产事务办理联动云平台”，提升破产事务处理效率，实现简单破产案件标准化处置。

数据赋能是数字政府建设的关键

赛迪智库信息化与软件产业研究所所长、中国软件评测中心副主任 吴志刚

（2021年2月2日）

当前公共数据资源开发利用的整体情况可以从两个层面来看：

一是基础已具备，“骨架”已经搭起来了。全社会对公共数据资源价值的认识大幅提升。公共数据资源开发利用的意愿空前高涨。公共数据资源管理的技术框架基本形成。

特别是近年来，电子政务外网承载能力不断提升；2017年以来政务信息系统整合共享深入推进；国家数据共享交换平台枢纽作用更加明显；2019年全国一体化在线政务服务平台全面建成，成效显著。“网络通、数据通、业务通” 的基础格局已经形成，为推进公共数据资源开发利用奠定了坚实的基础。

二是发展仍不足，“循环”仍不畅。当前，我国数据资源开发利用尚处于探索阶段，数据资源供给不充分、数据应用不平衡现象明显。数据资源供给不充分表现在数据资源底数不清、公共数据质量偏低、数据供需依据不充分、地方数据空心化等方面，制约了数据价值的释放。数据应用不平衡体现在传统的“数据鸿沟”逐渐向“数据应用鸿沟”转变。部分地区受限于资源禀赋、经济基础、产业格局、人才资源等因素，数据开发利用尚处于准备阶段或起步阶段。推进公共数据资源开发公共数据资源开发利用是一项系统性工程，下一步推进公共数据资源开发利用需要把握以下三个关键：

一是明权责。公共数据资源开发利用涉及的主体众多，有数据供给方、平台建设方、数据运营方、数据使用方、过程监管方等。数据供给方想隔离数据、数据使用方想访问数据、数据监管方想全程管控数据。这个过程中，平衡好各方权、责、利是关键，既要让数据安全，又要让数据畅通流转。要进一步明确数据资源全生命周期各环节的主体责任、安全义务及相关权益等，确保数据资源开发利用权利清晰，责任明确，推进公共数据资源开发利用由“量变”向“质变”升华。

二是强平台。平台是公共数据资源开发利用的支撑，是确保数据可信流转的屏障。建议将业务流程、平台架构、数据库建设统筹考虑，发挥“工匠精神”， 建设“数据加工厂”“数据治理工具箱”“数据流水线”等精细化管理模块， 搭建安全高效可信的公共数据资源开发利用平台环境，为数据全程流转提供技

术支撑。针对平台的安全运营开展考核评估，“以评促建、以评促治”，形成PDCA的良性循环，推进开发利用系统平台由“小作坊”向“精工坊”转变。

三是构生态。公共数据资源开发利用是一项复杂工程，无法依靠单方面力量完成。需要政府引导监督、市场主体积极参与、专家学者共同发力、群众企业献计献策。

因此，公共数据资源开发利用要建立产学研用的模式，调动各方主体的积极性，构建权责明确、分工合理、良性竞争的生态体系，推进公共数据资源开发利用由“独唱”向“合唱”转变。

三方面着力构建数字政府应从如下三方面入手，加快推进数字政府建设。

一是体制机制创新是数字政府的“发展之基”。要建立有力的统筹协调机制，确保数字政府健康有序发展。推动数字政府统一规划、统一预算、统一建设，加快完善体制机制，明确职责分工，加强沟通衔接，确保政策法规的统一性，杜绝政出多门，推进数字政府有序建设。

二是盘活数据资源是数字政府的“关键之举”。数据畅通流转是数字政府建设的核心。既包括政府部门之间的数据流通，也包括政府和社会数据的融合互通。要加强数据权属、数据安全保护技术等方面的理论研究，探索政府数据与社会数据的互通机制，进一步打破数据藩篱，构建全社会数据开放共享体系。

三是引入社会力量是数字政府的“活力之源”。企业、市民、社会组织共建共治共享是提升数字政府建设成效的有效路径。要支持各类社会主体参与数字政府建设。要充分发挥政府的引导规划、统筹协调、监督管理作用，充分发挥企业在发展理念、技术应用、人才资金等方面优势，充分发挥专家学者在理论研究、成果创新等方面作用，提高数字政府建设成效、规避数字政府建设风险，引导数字政府建设规范有序发展。

数字政府：演进阶段、整体形态与治理意蕴

陈小华、潘宇航

引 言

近年来，新一代信息技术的革命性变化，不仅深刻影响和改变人们的生产、生活方式，而且对政府治理带来了机会和挑战。为了回应机会和挑战并存的现实，建设数字政府成为我国政府改革与创新的重要目标。党的十九届四中全会提出，“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”，“推进数字政府建设”。①与此同时，地方政府纷纷结合当地情况开展政府数字化转型创新竞赛，例如，浙江以“最多跑一次”改革牵引政府数字化转型，广东提出以“政务互联网思维”指导“数字政府”改革，贵州建设“云上贵州”政务数据平台。可见，我国地方政府顺应治理现代化的大势， 在建设数字政府过程中形成了多元尝试、多样创新的格局。②

面对数字政府建设的方兴未艾之势，既有研究对其进行了较为充分的探索， 归纳起来，主要研究了如下议题：一是数字政府的发展过程，例如，黄璜从政策节点划分为三个政策阶段：“政府信息化”阶段、“电子政务”阶段和“数字政府”阶段，①还有学者将政府上网划分为初步摸索的“+互联网”阶段、积极探索的互联网化阶段和追求普惠的“互联网+”阶段；②二是政府数字化转型的影响因素。郁建兴等通过考察浙江“最多跑一次”改革，发现纵向激励的领导体制和横向部门间的协调机制是信息技术作用发挥的关键因素，③颇为有名的TOE模型则认为技术、组织与环境是影响政府数字化转型的主要因素。④三是数字技术对政府治理的影响，研究者认为数字技术促进政府组织的协同性和整体性，⑤提高政府服务和管理能力，⑥增进政府与公民互动；⑦四是数字政府建设中存在公民用户理念缺失⑧、数字官僚主义⑨、数据开放程度低⑩等问题。

上述研究大大推进了学界对数字政府发展规律的认识，然而目前鲜有文献对我国数字政府发展进行回顾与检视，并分析其潜在的风险，对其未来进行展望。同时，对数字政府的内涵缺乏基于经验基础之上的概括提炼，不利于相关研究的整合与对话。因此，笔者通过梳理数字政府建设的相关政策，并以浙江、广东、贵州等数字政府建设实践为经验依据，回顾与检视我国数字政府发展过程及面临的问题，并展望数字政府的未来趋势。希冀通过梳理、分析和讨论， 从理论上把握政府数字化转型过程，揭示我国数字政府发展的变化轨迹，刻画

当前数字政府的内涵和整体性概貌，探讨数字政府发展潜在的风险及应对之道， 助力推进国家治理体系与治理能力现代化。

一、数字政府的演进阶段

数字政府发展经历了一段较长的时间，不同学者对其发展阶段的划分有所不同。韦斯特认为数字政府发展可以分为“公告板”“部分服务提供”“门户网站”和“互动式民主”四个阶段k。还有学者提出数字政府系统变革需要经历五个发展阶段，即“火炉管”式组织、整合化组织、全国性入口、组织间整合和需求驱动的协同型政府l。客观而言，这些阶段划分主要基于别国的数字政府发展经验，因而没有刻画我国数字政府发展的阶段性特征。基于我国数字政府的建设发展历程，可以根据数字技术对政府治理变革的影响程度，将其分为政府信息化、电子政务和数字政府三个阶段，不同阶段政府治理的主要特征有所不同（见表1）。

（一）政府信息化阶段（20世纪80年代至1998年）

20世纪80年代初期，我国开始政府信息化建设，起初主要是政府经济管理信息化。1984年，国务院先后批准建设经济、金融、电力、铁道等十多个关系到国家经济命脉的信息化系统，1993年，我国开展了“金关”“金卡”“金税” 工程建设，推进了政府信息化工作。1996年，国务院信息化工作领导小组成立， 并于次年召开第一次全国信息化工作会议，会议要求信息化建设要遵循“统筹规划、国家主导；统一标准、联合建设；互联互通、资源共享”的原则。政府信息化阶段的行政理念是以政府为中心，目标是提高行政效率，政府信息化主要通过“条”的自上而下的工作推动，倡导办公自动化和电子业务系统建设。在此期间，信息技术只是被视作改进政府内部组织效率的工具，政府服务改进的动力来自职能和业务驱动。由此，政府信息化是在政府主导下进行的业务信息化，资源配置方式是科层制为主，信息技术对当时政府治理变革的作用是有限的。在这一阶段，数据是一种资料，不对外公开，处于“保密状态”。

（二）电子政务阶段（1999年至2011年）

1999年，我国实施政府上网工程，标志进入电子政务阶段。2002年，《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》正式发布，文件指出电子政务对“加快政府职能改变，提高行政质量和效率”具有重要意义。之后，随着我国网络社会的崛起，公民网络参与成为一种不可忽视的社会力量，其推动行政理念开始从以政府为中心向以人民为中心转变。政府逐渐把信息技术作为

改进组织内部效率的工具，“块”状的各级政府开始建设政府门户网站，推出政务微博，及时回应公众网络参与需求，积极改进政府服务质量。由于政府服务改进的动力来自不断迸发的公民网络参与，因而电子政务是在政府主导下对公民网络参与的吸纳，其资源配置方式开始以网络作为新机制，形成对科层、市场配置方式的重要补充。在电子政务阶段，数据是一种工具，并在《政府信息公开条例》的规范和要求下，逐渐开始对外公开，保障公众的知情权。

（三）数字政府阶段（2012年至今）

党的十八大以来，党中央、国务院积极推动“互联网＋”和数字政府建设， 2015年我国提出“互联网+政务服务”战略，数字政府建设成为智慧中国的重要组成部分。数字政府阶段的行政理念实现了向以人民为中心的转变，在以人民为中心理念的引领下，围绕推进国家治理体系与治理能力现代化目标，政府数字化转型变成地方政府的中心工作，“条”与“块”状的政府机构开始紧密结合、相互联动，开发了全流程一体化在线服务平台，积极推动数字政府在政务、交通、医疗、治安、社区治理、农业、环境保护等多场景的应用。在政府数字化转型过程中，由于政府缺乏相应的技术资源，便与互联网企业合作建设与运营数字公共服务平台，平台成为资源配置的重要方式，优化了公共资源的使用效率。不同于政府信息化和电子政务阶段，数字政府发展的动力来自数据驱动， 大数据、区块链、人工智能等数字技术深刻改变了政府治理模式。由于数据重要性的提升，数据被看作一种资源，不仅政府内部数据共享程度提升，而且政府数据信息对社会开放程度不断提高。

二、数字政府的整体形态

数字政府是什么？众说纷纭，尚无共识。有研究者从技术的功能出发，认为数字政府就是通过灵活方式支持跨部门合作，提供统一的服务渠道，实现安全的数据开放和基于数据驱动的决策等；①也有论者从过程视角，认为数字政府就是通过数字化思维、战略、资源、工具和规则等治理信息社会空间、提供优质政府服务、增强公众服务满意度的过程。②尽管这些定义都有其合理性， 但都存在一个缺陷，即没有充分展现数字政府在现实中的整体形态。数字政府发展到今天，在整体上呈现何种具体形态？这个问题并没有形成统一的答案， 主要有两个原因：一是由于各地数字政府发展进程不同，数字政府目前并没有一个统一的具体形态；二是数字政府由政府与企业合作建设、协同治理，于是由于合作企业的不同，不同地区数字政府的形态也会有较大差异。基于这些现

实，笔者根据浙江省数字政府建设的实践经验，描述和归纳数字政府的整体形态和构成要素。

2003年，浙江开启了数字化发展战略，描绘了数字政府发展的蓝图。历经近20年的数字化变革，推出了“四张清单一张网”“最多跑一次”等有影响力的政府改革，深入推进了数字政府建设。2018年，浙江省政府出台了《深化“最多跑一次”改革，推进政府数字化转型工作总体方案》和《浙江省数字化转型标准化建设方案（2018—2020年）》，围绕治理现代化目标，推动政府数字化转型。当前，浙江省数字政府的整体形态已现，初步形成“整体智治、唯实惟先”的现代政府。通过对浙江数字政府建设过程的经验分析与归纳，数字政府的内涵是围绕推进治理现代化目标，建设多层次的公共平台，依循智慧治理范式，提升政府精准、高效治理能力，实现政府、市场、社会多方合作的公共价值创造。根据这一内涵，数字政府的形态包括建设目标、平台架构、治理机制、制度基础四个要素。

第一，建设目标。数字技术突破带来经济、社会结构的重大变革，数字政府建设就是要适应这种重大变革，实现秩序再造和价值重塑。推进治理现代化是浙江数字政府建设的根本目标。《浙江省深化“最多跑一次”改革，推进政府数字化转型工作总体方案》明确提出，聚焦“掌上办事之省”和“掌上办公之省”，以一体化数据平台为关键支撑，以构建业务协同、数据共享两大模型为基本方法，全面推进经济调节、市场监管、公共服务、社会管理、生态环境保护等政府职能数字化转型，打造整体协同、高效运行的数字政府，推进政府治理体系和治理能力现代化。

第二，平台架构。数字政府的平台架构包括基础层、平台层、应用层和端口层。（1）基础层是指提供存储、计算、网络、安全的基础服务。浙江的数字政府主要由政府与阿里巴巴等企业共同建设，在基础层成功开发了“飞天云” 平台。（2）平台层主要包括数据中台和业务中台，数据中台和业务中台是互相依赖、不可分割的有机整体，业务中台中产生的所有数据汇入数据中台，数据中台用算法重新定义业务流程。①（3）应用层采用模块化方式，类似于大部制， 超越了部门中心主义的管理模式。浙江数字政府的模块包括：经济调节、公共服务、社会治理、市场监管、环境保护、政务服务等。以经济调节为例，浙江省以业务、技术、数据三融合为靶向，利用大数据技术对海量数据进行高效处理，将推动经济治理从“小样本”“静态化”“碎片化”向“全样本”“实时

化”“耦合性”转变。②（4）端口层，其包括政府人员使用端和公众（企业） 使用端，在浙江，公务人员使用端有“浙政钉”，其依托阿里巴巴的即时通讯工具“钉钉”移动办公平台，公众（企业）使用端是“浙里办”，其为公众（企业）提供综合办事服务平台，实现掌上办事、掌上投诉和掌上咨询。

第三，治理机制。数字政府平台全面搜集信息和数据，通过大数据分析和智能化处置，实现精细化管理，形成智慧治理模式。（1）信息收集机制。通过传感器、手机软件等收集管理和服务对象的信息，并将信息以数据方式量化呈现，海量化的数据是使其后的分析成为可能。（2）清晰算法机制。将复杂的公共管理事务进行归纳、分类和比对，使得公共事务的模糊性转化为清晰的事实， 同时将其转化为数字化指标，从而形成可视化的分析结果。例如，浙江在防治新冠疫情时，推出了“一图一码一指数”，实现了疫情防控模式从“封闭管控” 向“精密智控”转变。（3）精细化管理机制。管理精细化是数字治理的重要特征。通过网格划分、个体追踪等技术，治理单元逐渐从群体组织转向自然个体， 捕捉自然人的异质性与偏好，实现精准化治理；另外，通过跟踪办理进展、查询办理进度等，优化政府服务的过程管理，同时在线的“好差评”等制度，使得绩效评价实时化、精细化。（4）智能处置机制，智慧治理借助于先进的大数据等技术，实现发现问题，分析问题和处理问题的智能化过程，公共管理者在智能处置的辅助下，提升了问题处置的速度，提高了公共服务的精准度。例如， 在杭州“城市大脑数字驾驶舱”，驾驶舱管理者可以通过数字驾驶舱的数字指标发现问题，根据实际情况确定业务主责部门、划分业务边界的、协同业务工作。

第四，制度基础。为了使数字政府能够顺利运转，浙江还建立了法律法规、数据标准、信息安全、组织推进的四柱体系。（1）法律法规。法律法规是政府数字化转型的基础，2018年浙江颁布《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》， 清理不适宜的行政规范性文件，为数字政府建设提供法制保障。

（2）数据标准。数据标准不统一是数字政府建设要破解的难题。为此，浙江加快研制数据平台、数据应用、数据安全等领域的标准，2017年制定《浙江省公共数据和电子政务管理办法》，推动公共数据资源目录、公共数据管理、公共信用库等规范化。（3）信息安全。浙江遵循国家信息安全相关法律，完善网络安全管理和数据保护机制。2020年6月，制定的《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》规定：“公共数据采集应当限定在必要范围内，不得超出公

共管理和服务需要采集数据。”（4）组织推进。一是2018年成立政府数字化转型工作领导小组，统筹各相关部门发展规划、行业政策和具体举措，及时协调重点工作；二是2018年成立浙江省大数据发展管理局，其主要职责是统筹管理公共数据资源和电子政务等，加快推进政府数字化转型；三是考核推动，浙江构建了面向社区市和省直部门数字化转型的评价指标体系，并通过修订《浙江省政府部门绩效考核评价办法》将“数字化转型”纳入政府绩效考核。

需要说明的是，尽管浙江是全国政府数字化转型的先行省份，长期注重以信息技术驱动“放管服”改革，数字政府建设的效果颇为明显，因而多次在国家行政学院开展的省级政府网上政务服务能力评估中排名第一。但亦需承认， 数字政府是技术、组织与制度共同演化的结果，浙江数字政府的“四层四柱” 平台架构仍在演化之中，尚未完全定型，其中公民隐私保护等制度体系还需要不断完善。

三、基于数字的政府治理变革

数字政府发展带来的治理议题，可分为“基于数字的政府治理”和“政府数字化的治理”两大方向：前者关注传统公共管理议题借用数字技术所带来的变革和影响，例如大数据驱动下政府组织、公共服务、腐败防控等领域的治理变革；后者则聚焦数字政府发展和应用本身所引发的治理问题，例如公民隐私、信息安全、数字鸿沟等。本部分主要讨论前者，即基于数字的政府治理变革。

由于政府治理领域面临诸多的“棘手问题”，但因受到资源约束、组织僵化、制度规范等因素制约，许多公共问题没有得到有效解决。近年来，新一代信息技术的发展为解决这些“棘手问题”提供了可能，于是数字政府被寄予厚望。许多学者阐释了数字化技术对政府改革①、应急管理②、公共决策③、社会治理④、腐败控制⑤、国家治理现代化⑥等方面具有积极的影响，有助于解决公共问题，提高政府治理效能。综合这些文献以及数字政府的本土化实践， 数字化转型对政府治理的影响可以从政府内部、政府外部和数字空间三个角度予以阐释。

（一）再造政府组织结构

从数字技术对政府内部变革的影响来看，一定意义上再造了政府组织结构， 具体表现为三个方面：首先，数字化转型提升了政府的整体性。科层制是政府运作的基础性组织模式，但其存在条块分割、各自为政的“碎片化”缺陷，“整体性治理”理论试图对科层制的缺陷进行补救。随着信息技术的革命性变化，

整体性治理自然地与倡导信息化、数字化为代表的技术途径合流，①于是整体性技术治理和数字政府建设成为改造科层制的重要尝试。浙江数字政府建设契合了整体性技术治理，遵循数据驱动范式，建立省市县协同的数字业务平台， 形成了跨部门、跨层级、跨业务的政府部门协同体系，提高了政府的整体性治理水平。

其次，数字化转型引导治理资源下沉。不同于西方的分权化体制与社会场域，中国的科层制体制还存在资源和权力向上集中的倾向。故而，党的十九大报告提出社会治理重心向基层下移，将资源、服务下沉到基层。数字政府建设为资源和服务下沉提供了技术支撑，例如在浙江“基层治理四平台”的实践中， 地方政府试图回应权责倒置、基层资源不足等特定问题，数字化平台不但扮演了改进治理效能的加速器角色，而且牵引权责关系的结构性转换和资源分配的向下倾斜。②

最后，数字化转型促进政府廉洁性。腐败是政治领域的顽疾，其根治之难在于监督方和被监督方之间的信息不对称，以及政府部门的寻租行为难以得到有效监督。数字政府建设有助于解决这些难题，实现高效能腐败治理。以浙江“最多跑一次改革”为例，通过政府数字化推进政务全面公开，规范和整合行政审批权力，缓解权力监督的信息不对称，压缩寻租空间，从而提高了政府廉洁程度。又如，贵阳市“数据铁笼”记录权力运行过程、采集权力行为数据， 使权力运行过程与行为数据化、影像化，让权力行为留下数据痕迹，实现对权力的全过程监督。③

（二）提升政府职能履行能力

政府职能主要包括经济调节、市场监管、公共服务和社会治理等，政府数字化转型使其掌握了更多的信息，降低制度性交易成本，有助于提升政府职能履行能力。在经济调节领域，数字政府通过云平台等公共平台，搜集、分类、整合和处理经济大数据，借助人工智能、算法对经济运行中的各类问题形成新认知，据此制定公共政策并辅之以相应政策工具。可见，数字政府建设使经济调节形成大数据思维模式，能够在很大程度和范围内消除政府失灵现象。④数字政府为市场监管提供了新技术，通过收集市场主体的信息，能够及时发现许多潜藏的失信行为、异常现象乃至违法，对这些行为予以记录、曝光和惩处， 增加市场主体的失信和违法成本，降低政府监管和执行成本，从而有效提高政府的市场监管能力。数字政府重塑公共服务供给模式，通过优化运营模式、转

化服务思维、提供精准服务、服务流程再造、转变评价标准等方式，⑤驱动公共服务供给精准化，增强公共服务的可及性，提高公共服务供需的匹配性。数字政府促进社会治理智能化，通过构建基于数据、信息、协作、平台和安全五要素联动的统一协同机制，⑥实现对社会运行、社会偏好（诉求）变化趋势及规律、政府回应机制及效果差异等实时、数量化、可视化的观测，不断积累社会运行的数据特征，以应对各类社会风险，提升社会治理有效性。

当然，正如芳汀所言，信息技术是“被执行的技术”，制度组织以认知、文化、规范等形式嵌入技术执行框架，从而信息技术得以执行，①因此，数字政府建设受到组织、制度和环境等因素制约，其对提高政府职能履行的能力亦是有限度的，数字政府不应该被视为解决各类公共问题的“灵丹妙药”。

（三）生成“数字空间”政府

从长远来看，数字技术对新时代公共治理的影响更为深刻，技术的迭代带来了人类社会组织、制度和公共治理方式的变迁。网络社会的崛起，构建了全新的社会形态，在时间向度上表现为“无时间的时间”（TimelessTime），在空间向度上则表现为“流动空间”（SpaceofFlow）。②随着第四次工业革命的到来，万物互联、万物皆数，数字空间泛在化，在人类生活中一个全新的虚拟世界、缺场空间开始独立于“物理世界”“人类社会”为主的二元空间，形成了“物理空间”“社会空间”“数字空间”构成的“三元空间”世界。由于“数字空间”的出现，其逐渐颠覆工业化时代的社会形态，并将改变工业文明的政府形态，最终走向“数字空间”政府形态。③目前，“数字空间”政府形态的雏形可见于中国地方数字政府建设，例如浙江、广东等地的数字政府建设是适应文明演化基础上的主动性变革，加速生成了“数字空间”政府，逐渐调整政府、市场与社会之间的关系，推动新时代公共治理理论的重构。因此，中国地方数字政府变革的探索丰富了中国经验，不仅赋能数字经济发展，推进国家治理体系和治理能力现代化，而且推动了工业时代政府形态向“数字空间”政府形态的转变，为世界范围的政府数字化转型贡献中国方案和中国智慧。

四、数字政府发展的治理难题

如前所述，数字政府的治理是指政府数字化转型会衍生一些风险或治理难题，这是硬币的另一面。同时，由于数字政府通常是由政府与企业共同建设和运营，所以这些难题不同于传统政府管理面临的风险，数字政府发展所生成的风险和问题更具复杂性、长期性。从现实来看，目前数字政府发展产生如下治

理难题，其中有些难题是显性的，已为学界所共知，有的风险则是处于隐性状态，尚未被社会充分认知。

（一）公民隐私的隐忧

数字政府发展中采用各种各样的设备和技术，通过网络、手机、传感器等搜集公民个人信息，公民的个人隐私和信息被收集分析与运用，在某种意义上， 公民“无处躲藏”，毫无隐私可言。一方面，在理想状态下，数字政府通过全面掌握公民个人信息，可以为公民提供精准服务。然而，在个人隐私保护制度缺失的情形下，数字政府发展容易滑向“数字利维坦”，政府利用信息技术增强对公民及社会的监控能力，不惜侵犯他们合法的隐私等权利。因此，技术向政府赋能和公民赋权，但这种双向赋能是不对称的，政府权力无形中扩大，需要通过公民隐私保护制度建设来限制“数字利维坦”的侵入。另一方面，数字政府建设要求向社会开放数据，但开放过程中可能泄漏公民信息，引发诸如诈骗、绑架、敲诈勒索等人身财产安全事件。因此，数据开放、使用与公民隐私保护之间需要适度平衡，缓和两者之间的张力。

（二）数字鸿沟的困境

数字政府发展不可避免会让政府部门采用数字化、平台化和智能化等方式提供公共服务，但由于教育水平和生活状况等条件不同，公民使用数字信息的能力相差较大，导致他们获取公共服务水平不同，有可能强化不同阶层或区域公共服务供给的差异化程度。例如2020年新冠疫情期间，一些城市通过数字平台发放财政补助的消费券，老年人等边缘群体就无法“抢”到消费券，即在获取消费券公共服务方面处于信息弱势，这不符合公平正义原则。另外，数字政府发展意味着大型互联网企业参与公共产品提供或社会治理，由于企业的目标是追求私人利益，因此如何防止数字政府的公共利益不被企业的私人利益追求所替代，防止新技术巨头参与过程中的“嫌贫爱富”，成为一种新的挑战。如果不能有效解决数字鸿沟的困境，就会形成“数字鸿沟中的精英阶层赚得盆满钵满，而中下层社会群体则被日益边缘化，进而成为数字信息技术的奴隶，大幅加剧社会极化的程度，甚至成为社会群体相互隔离和对抗的直接诱因”①。

（三）信息安全的风险

信息安全是国家安全的重要内容和组成部分，网络空间已成为资本利益、主权争夺和社会分配的主战场。万物互联环境下，数字政府面临网络安全攻击， 给国家带来前所未有的安全风险和挑战。一方面攻击方式日益多样化和高级化，

在暗网、黑色产业的“推波助澜”下，发起高威胁攻击的门槛变得极低，APT攻击、后门、0Day、定制化恶意代码等层出不穷，可谓防不胜防。另一方面，网络攻击变成有组织化和目的化，攻击主体从“白开心”“纯小偷”等个体黑客跃升至网络犯罪组织、国家级黑客组织等“大玩家”，攻击目标涉及工业生产、能源、金融、交通和社会治理领域，主要瞄准企业核心资产、关键基础设施、核心政府部门，达到中断工业生产、瘫痪关键基础设施、引发社会动荡的目的。

（四）治理效能的损失

实现高效能治理是新时代我国国家治理的重要目标。②数字技术的普遍应用，并不必然能够带来良好的治理效能，目前数字政府建设存在治理绩效损失现象，违背了高效能治理的目标和原则。所谓治理效能损失是指效率、效果的不升反降，数字政府建设的治理效能损失主要表现为：一是数字政府建设内卷化现象，政府在数字化转型过程中的公共资源投入持续加大，而对公共治理效果的实质性改善却十分有限③；二是数字政府建设产生的负面治理效应，政府部门运用数字技术巩固权力，生成“指尖上的形式主义”，远离了社会公众的服务需求和正常期盼，比如“智能技术在法院、行政机关的应用并没有提高效率，反而产生更多的问题”④。

（五）公共参与的退化

公共参与是美好社会和良好秩序的重要前提，数字政府发展可能侵蚀公共参与精神，导致公共生活日益退却。一方面，在数字时代，算法在许多场景替代了民意形成过程，政策问题被简化为数字，①民意被化约为平均数或“公约数”，很容易忽略公众需求的个性化、差异化和变动性。在科学方法替换政治参与逻辑的过程中，社会公众的公共参与热情下降，甚至出现政治参与冷漠。另一方面，政府数字化转型使公共管理者容易强化一种观念认知，即认为数字政府能够精准发现并满足社会公众的民生需求，因而不需要或不鼓励普通民众通过公共参与表达利益诉求。由此，数字政府发展可能排斥公共参与机会和途径，影响普通民众公共参与能力的提升，不利于有序政治秩序的构建和谐社会资本的增进。

结语：数字政府的未来

新信息技术革命对人类社会产生了前所未有的影响，信息技术迭代使得政府不断变革，数字治理正在成为渗透到各国治理体系的一种全球化趋势。②在我国，技术迭代对政府治理影响表现为：从政府信息化到电子政务再到数字政

府的演化进程，当前数字政府呈现出由建设目标、技术架构、治理机构和制度基础等要素构成的整体形态。数字政府发展引发了学术界的讨论，并形成了两种观点，乐观派认为数字政府建设具有许多积极的治理功能，拥有美好的未来； 风险派则认为数字政府建设并不必然产生正面效应，存在未知的技术风险和诸多隐患，对现有伦理和法律构成严重挑战。两种相反的观点意味数字政府具有双重治理意蕴，表明数字政府改革的未来路径，不能只停留于功能意义上的精准治理、整体治理，而应进一步扩展至信息技术与公共治理融合创新的多重可能性。③

为了实现多重可能性，未来数字政府建设需要从个体、组织、制度和价值四个层面进行重构。首先，在个体层面，数字政府不只是将政府业务清单化、标准化和数字化，并进而达到自动化、智慧化，更需要探索行政人员与机器设备、数据信息有效融合的方式，释放出公务员整个群体的创造力和公共精神。其次，在组织层面，当前数字政府建设聚焦于以数字公共平台为核心的组织架构和治理设计，体现了技术的集中化和垄断化特性，由于数字技术的快速迭代， 未来需要关注与区块链技术相结合的去中心化组织形式，④实现集中化与去中心化之间的适度平衡。再次，在制度层面，在数字政府发展的多种可能性基础上，探索包容性的制度设计，使得不同人群能够参与数字政府建设，而且都能受益于数字政府发展产生的成果。最后，在价值层面，数字政府建设应摒弃技术决定论的思维，通过公平、正义、法治、民主的价值引领，注重技术治理与人文主义的互动，促进数字政府不断向善，创造更好的公共价值。

数字政府建设的玉林“加速度”

凌升全

近年来，玉林市全面贯彻落实国务院深入推进“互联网+政务服务”及自治区“数字广西”等重大决策部署，以数据为核心，从管理规范、统一云端、网络互联、数据汇聚、服务应用等方面开展系列工作，数字型政府建设跑出“加速度”。

大事小事，网上通办“这么快就拿到房产证，真是太意外了！”2020年7月31日，玉林绿地城项目住宅小区的50名业主，提前3个月拿到新房钥匙的同时， 还拿到了不动产权证书，他们直呼想不到。

自2016年6月13日实行不动产统一登记以来，玉林市深化“放管服”改革， 通过大力推行不见面“智能审批”，进一步完善“互联网+不动产登记”便民利企的服务模式，成为广西第一个建成应用不动产登记与房产交易（商品房网签备案）一体化信息互通共享平台的地级市。

2020年7月31日，玉林市正式启用不动产电子证照并推广“交房即得证”改革，跑出办证“加速度”，开拓服务“新模式”，大大方便了企业、群众办证， 进一步优化营商环境。

据了解，“交房即交证”是指新建商品房等项目组织交房时，在相关准备工作完成、材料齐全的前提下，为提出申请的购房人办理不动产登记、颁发不动产权证书。无论全款还是贷款买房，只需要结清税款，备齐资料经审核通过的业主，在领到新房钥匙的同时，便可申领到不动产权证，免去后顾之忧。

在不动产登记业务完成登簿、缴费后，电子证照即可同步自动生成，产权人在家里通过玉林市不动产登记中心微信公众号或玉林市不动产登记“最多跑一次”网上服务平台，就能查询、下载，无需领取纸质证书，可减少窗口领证时间，提高服务效率。

同时，取得不动产电子证照后，经过公安、住建、税务、教育、金融机构等部门互相认证后，产权人在办理相关业务时，可以提交电子证照，不用纸质证书。相关部门通过不动产登记中心公布的查验方式，即可查验真伪，为权利人办理业务，从而减少申请材料、缩短办理时间、提高办事效率，让数据多跑路，让企业和个人少走路。

除不动产登记数字化外，近年来，玉林市以提高群众办事便捷度为目标，

还在其他政务服务事项上大力推进数字政府建设，深化“互联网+政务服务”， 全面推行网上办事。目前，玉林市“依申请+公共服务”事项1459项，可网上办理1446项，网上可办率达99.11%。如今，玉林除了“房大事”可在网上办外， 与市民生活密切相关的水、电、气过户也实现电子化办理，办事群众足不出户即可完成相关手续。住房公积金缴存业务也可全程网上办，此外，市民也可以在网上直接缴存和取用住房公积金。

千窗万窗，一窗受理“服务好，想得周到，连公章都免费给办事群众享受到了“跨省通办”的便捷成果。

我们刻好了，让我们企业有更好的发展、放心地发展！”广西恒建吊装服务有限公司法人周志军由衷感叹。2020年9月28日，周志军在玉林市政务服务中心通过一窗受理、一次采集、一人审核，只需交一套材料，不到1个小时就办好了营业执照，拿到了公司印章。

这是玉林市积极推动政务服务窗口升级，构建由多窗受理向一窗受理转变的政务服务集约办理平台的成果之一。

为使群众办事“少跑腿”，近年来玉林市不断深化“一事通办”改革，梳理公布涉及多部门“一件事”办事清单，制订依申请政务服务事项“一窗受理” 基础集成套餐，套餐包括开小餐馆、从事职业中介、开网络预约出租汽车公司等与群众需求密切相关的101件事，全部实现“一件事一窗通办”。

目前，玉林市已经整合设立投资项目联合审批、不动产登记、企业开办、水电气报装、社会事务办理、公积金办理、优惠政策兑现等“一窗受理”综合窗口，群众办事只需要跑一窗就可办妥。

在企业开办方面，玉林主动对标对表粤港澳大湾区的营商环境，推行涉企事项“一窗通办”，将企业开办事项所需材料整合为1套，将材料份数由原来9 份减少为5份，将原来分散办理的企业登记、印章刻制、发票申领、社保登记、公积金缴存、医保缴纳、银行开户等7个环节合为一窗办理，企业设立由原来的20天减少到0.5个工作日办结。在自治区组织的第三方评估中，玉林市的企业开办工作被评为优势指标。

先行先试，跨省通办

2020年9月21日，玉林·茂名政务服务“跨省通办”正式启动；2020年10月

22日，玉林市与广东省湛江市签订“跨省通办”协议；2020年12月17日，玉林市与湖北省孝感市政务服务“跨省通办”正式签约

一个个“跨省通办”协议的签署，玉林市在全区先行先试，将数字政府建设延伸到市外区外。

2020年9月18日，自治区大数据发展局批复将玉林市作为广西政务服务“跨省通办”试点市，鼓励玉林市先试先行，开展“跨省通办”工作。9月21日，玉林·茂名政务服务“跨省通办”启动仪式在玉林市政务服务中心举行，玉林在全区率先启动政务服务“跨省通办”工作。随后，玉林市与广东省湛江市、湖北省孝感市开通了“跨省通办”业务。

三地通过“收受分离，异地可办”的服务模式，利用现有平台，推动“一地认证、全网通办”，通过数据推送、物流传递等方式，实现线上线下“跨省通办”。办事群众根据事项填写、提交相应信息和材料，只在当地一城即可全流程在网上办理。同时，建立三地大数据发展和政务服务局局长会议制度，成立“跨省通办”工作专班，开通专号电话，理顺工作机制，明确工作明细责任表，力求做到两地政务服务业务通、系统通、数据通、证照通、用户通。

目前，在茂名、玉林可“跨省通办”的事项分别为52项和57项，在湛江、玉林分别为52项和107项，在孝感、玉林均为52项，涉及公安、人社、市场监管、公积金、环保、医保等多个领域，包括机动车驾驶证遗失补证、补领居民身份证、失业补助金申领、异地居住就医申请确认、异地就医备案等高频事项。

便捷的服务也延伸至市外，玉林市在政务服务中心设置通办窗口，联合南宁、北海、防城港、钦州、崇左等5市，共同推进北部湾经济区6市开通政务服务事项跨城通办。实行《北部湾经济区政务服务跨城通办事项目录》，制订实施通办事项实施清单，清单内容包括危险废物经营许可、开具税收完税证明、发票领用等328项涉企涉民跨城通办政务服务事项，涉及生态环境、税务、市场监管、住建、自然资源、交通运输、人力资源与社会保障等与企业密切相关的部门。与此同时，民营企业在6市办理政务服务事项可以直接跨城通办，实现一城一次办理。

数字政府建设趋势及难题

中国人民大学公共管理学院 祁志伟

（2021年10月18日）

当前，互联网、大数据和人工智能等技术正在深刻地改变着政府治理体系、能力、结构与价值，同时也与政府治理深度融合，构成了未来我国数字政府建设的行动框架。智能化数字治理场景将成为政务服务的新形态，也是未来我国数字政府发展的基本趋势。

数字政府治理体系现代化。未来我国数字政府治理体系在制度、组织和个体层面更加现代化和智能化。通过技术与治理的深度融合，一是探索具有包容性的制度设计，扩大数字政府建设的参与主体和受益群体，尤其要有便于残障人士使用数字系统的制度性安排。二是要构建全国统一的信息资源共享体系， 实现跨领域数据协同与服务，利用大数据平台，加快保障数据安全的风险防范体系建设。三是建立多方参与的治理体系。积极构建政企协同、社会组织和公民共同参与的综合网络体系，推进政府同社会、企业和公民等主体积累的数据进行平台对接。四是要加快数字理念、数字技术、政务流程和组织机制深度融合的治理体系构建。五是聚焦数字公民及其素质培育，不断探索行政人员在技术平台、数据信息等要素中的行为方式等。

数字政府治理能力现代化。随着新兴信息技术的深入发展及其应用，“人- 物”智联结构、政务云模式成为可能，且呈现出治理能力的现代化显著特征。一是职能履职能力现代化。数字政府将在实施“放管服”改革、组织再造与政务监管等方面驱动政府职能转型，推动政府履职能力方式现代化。二是资源汲取能力现代化。数据治理能力将得到进一步提升，依靠大数据来汲取社会、市场和个体等资源的方式更加有效。三是信息更新能力现代化。数据赋能加速信息更新的频率、内容、方式和效果，公众获取最新、最全政务信息的途径更加便捷。四是政府决策能力现代化。运用互联网、大数据与人工智能技术促使政府公共事务评价、风险预警或区域性发展等决策更具科学性和精准性。五是公共服务能力现代化。数字赋能可实现屏幕端政府“点对点”的服务更加精准， 同时，公民接受公共服务的渠道更加便利化，内容更加多元化。

数字政府内涵与价值不断升级。数字政府着力实现“让百姓少跑腿，数据多跑路”的治理愿景。网络群众路线的开展使得数字政府的内涵与价值也在不

断升级，政府行政管理方式的民主化和公开化特征越来越明显，人民群众通过网络在线方式参与政府决策的意愿日趋强烈，人民群众的主体性地位在网络协商民主中得以表达。另一方面，数字政府作为实现国家治理体系与治理能力现代化的重要战略支撑，将更加注重技术、人与社会之间的融合互动，促进数字政府建设向善发展，在推进我国行政体制改革、践行新发展理念、增进人民福祉、优化营商环境和推动我国经济社会高质量发展等方面创造更好的公共价值。

技术、业务与数据加速融合。未来数字政府建设的关键环节是实现技术、业务与数据要素的深度融合。当前，我国数字政府建设正进入深化探索、稳步推进的快速发展时期，而数据融合、数据共享、数据管理以及数据服务等方面仍存在交互性低、融合度弱的问题，由此产生的数据烟囱或数据孤岛现象也是阻滞跨领域数据共享难的现实因素。“十四五”时期，我国数字政府建设将全面开通“跨省通办”“全网通办”等政务服务模式，充分释放人工智能、大数据等技术能量，加速教育、医疗、文化、科技、住房、户籍以及交通等业务数据交互融合，促进保障和改善民生。技术、业务与数据之间互联互通，形成部门改革和服务创新的合力，加速实现跨部门、跨系统和跨行业间的数据共享， 创造更具包容性和开放性的扁平管理模式。

数字政府安全体系有序建立。国家总体安全观背景下网络安全和信息数据安全变得愈加重要，有序建立数字政府的安全体系意义重大。首先，全面构建数字政府数据安全法治框架体系。在既有的《网络安全法》基础上适时出台《数据安全法》，为我国数字政府建设中的数据安全提供法治保障和制度效能。地方政府尝试出台与数字政府建设相匹配的数据安全法规条例或准则，并适时探索事前、事中和事后的数据安全评估以及监管机制，加大对隐私数据和敏感数据的管控力度。其次，建立数据安全预警机制。在跨部门、跨系统数据共享过程中建立数据使用权限、预判、监管、响应和处置机制；同时，数字公民和数字素养对公民使用政务数据信息提出更高要求，需多层次、多领域树立数据安全的理念。最后，大幅提升数据资源安全的保护能力。加强数字政府关键信息基础设施安全保护，强化国家关键数据资源保护能力，增强数据溯源能力。完善数据产权保护制度，也要加大对技术专利、数字版权、数字内容产品及个人隐私的保护力度。

数字政府建设现状与原则

黑龙江大学 周晓琳

0. 引言

信息技术的飞速发展以及大数据时代的来临，给社会带来了一场极为深刻的变革，改变了人们传统的生活方式和娱乐方式，同时政府传统的服务方式也发生了改变，如信息的提供、民众意见的反馈、民意调查和数字选举等。

0. 数字政府的定义

数字政府是指在现代计算机、网络通信等技术的支撑下，政府机构日常办公、信息收集与发布、公共管理等事务在数字化、网络化的环境下进行的国家行政管理形式，是一种以“业务数据化，数据业务化”为原则的政府运行新模式［1］。

0. 数字政府的建设现状

   0. 数字政府的网络建设现状

互联网有其独特的优越性。①互联网上信息储存、查找以及发布便捷。政府将信息储存在数据库中操作更加方便，既能够减少传统纸质资源浪费，又能够节省人力资源，提高政府的办事效率。②网络打破了时间及空间的局限。政府采取线上办公的工作方式，使得公务人员突破了办公地点、办公时间的限制， 相关人员可以随时随地进行办公。③政府传统的行政方式，信息透明度较低且信息传递不够及时，极易产生官僚主义作风，群众参与度较低，而数字政府打破了这种弊端，网络连接了千家万户，使人人参政议政成为可能，这样能最大限度发挥民众的智慧，有利于促进决策的科学化、民主化。

经过十几年的探索与试验，当前我国数字政府的网络系统建设已经颇为完备。其主要分为3个部分：政务内网、政务外网以及传输网。其中，政务内网的作用是为各级政务内部办公提供平台。内部政务主要包括管理、决策、监督， 部门内或者各部门之间的协调，副省级以上政务部门的特殊办公。与之相对的， 政务外网主要是为政府的社会管理及公共服务提供平台。

传输网则由国家传输网、地方传输网以及专业领域传输网络三大网络传输体系组成［2］。

随着我国数字政府建设的开展，各级党委、人大、政协、政府、法院、检察院，在中央的领导下均构建了完备的网络体系。目前，我国电子政务外网已

经连接多个省、直辖市、自治区等，有效覆盖了各级政府部门，实现了某些部门资源的优化整合。

0. 数字政府建设的实施情况

首先，公共服务网络投入逐渐增加，数字政府建设稳步推进。以前只有东部沿海一些发达城市注重公共服务网络的建设，而近年来，西部地区的许多省份也加快了网络建设的进程，如陕西、西藏等地区。虽然西部地区的数字政府建设面临许多困难，地广人稀，导致人力、物力缺乏，同时经济不如沿海地区发达，财力不足，但是自然资源丰富，有极大的发展潜力。

其次，网络管理机制日益完备，尤其是我国东部经济发达地区网络管理机制已经相当完善。以成都为例，该市在网络构建上考虑到多方参与、多元共治的问题，使公益部门和私营部门等多元主体参与到治理中来，注重现代治理体系的构建［3］，促使政府及时发布消息、反馈社情民意，有利于政府信息透明化，也有利于政府部门及时回应社会关切。

最后，网络治理的构建已经颇具成效，政府治理能力提高，治理成本下降。例如，重庆市用网络进行公文的处理，取代了纸质公务文件，节省了资源和行政成本。

0. 数字政府的建设问题

   0. 我国数字政府建设的理论基础薄弱

数字政府这一概念传入我国以来，引起了各方学者的注意。数字政府的建设如火如荼，但在理论研究上仍未形成高效的建设标准，这成了数字政府进一步建设的阻碍，同时导致我国数字政府的建设没有统一的标准，缺乏规范、完善的管理体制。

0. 数字政府治理存在地区差异

首先，我国人口分布不均匀，东部人口密度大，西部人口少。数字政府的建设需要大量的人力、物力、财力资源，才能构建起足以覆盖这一地区的网络服务平台。而对于西部地区来说，其数字政府的构建还存在一定困难［4］。

其次，我国的经济发展水平差异明显。东部地区经济发展快于西部地区， 东南沿海地区的经济水平高于东北部地区，导致我国人力、物力、财力资源的分布不均衡。同时，由于经济发展水平的不同，政府的治理水平不同，信息收集能力也不同，所以数字政府的网络构建在不同的地区之间存在较大差别。要把全国的资源整合到一个网络系统中，是一个非常艰难的过程，也是一个非常

漫长的过程［5］。

最后，中国人口素质存在差异，存在不能从网络中获得信息的群体。这样即使政府的网络构建完备，还是存在未普及的死角，要联系起这些群体又需要一个漫长的过程。

0. 缺乏建设数字政府的意识

部分地区缺乏对数字政府这一理念的正确认识，主要依靠国家力量推进数字政府的建设，而不懂结合本地区的其他优势，不懂得利用优秀人才；没有看到私营企业为网络化政府构建提供的物力及资金上的支持，也没重视人民群众中的人才储备，数字政府缺乏各方面的支持，严重拖慢了数字政府建设进程［